行政處罰設(shè)定權(quán)的放限之辨

近期召開的省級人大立法工作交流會(huì)上，全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)人士披露，正在研究行政處罰法的修改，要適度擴(kuò)大地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限。這一信號意味著，困擾地方治理已久的一個(gè)制度難題，已到了必須解決的關(guān)口。

早在1996年出臺(tái)的行政處罰法，是我國第一部規(guī)范行政機(jī)關(guān)共同行為的法律。此前，由于缺乏法律規(guī)制，“濫罰款、亂處罰”等亂象已成社會(huì)公害，其時(shí)坊間流傳的“十個(gè)大蓋帽管一頂小草案”之類的民怨，足見印證行政處罰的過多過濫。這樣的時(shí)代背景，也決定了“治亂”是行政處罰法的一大基調(diào)，由其開創(chuàng)的諸多制度安排，更是為日后行政許可法、行政強(qiáng)制法等控權(quán)行政法的制定提供了示范，堪稱推動(dòng)依法治國、依法行政的里程碑式立法。

從立法設(shè)計(jì)看，行政處罰法取得成功的關(guān)鍵，就在于規(guī)范了行政處罰的設(shè)定權(quán)，尤其是對地方立法作出了嚴(yán)格限制，即地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰，“必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！边@是從源頭約束行政處罰的治本之策，但也在客觀上壓縮了地方立法的空間，影響了地方治理的效能。一方面，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展?fàn)顩r千差萬別，需要地方立法依據(jù)本地實(shí)際不斷制度創(chuàng)新，以應(yīng)對日趨復(fù)雜的治理和改革實(shí)踐。另一方面，相對原則、采用平均規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的中央立法，或無法窮盡應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的行為，或在責(zé)任設(shè)定等方面有所疏漏，并不能完全滿足地方治理差異化的需求。

中央立法供應(yīng)不足，地方立法空間有限，這就難免地方治理陷入“有過難罰”“過罰不當(dāng)”等困局。近些年許多地方要求擴(kuò)大行政處罰設(shè)定權(quán)限的呼聲，正是因此而起。與此同時(shí)，過窄的地方權(quán)限，以及中央立法存在的模糊地帶，也難以阻擋地方立法自行擴(kuò)權(quán)或變相突破的沖動(dòng)。近年來，不少地方立法增設(shè)了累積計(jì)分、納入黑名單等信用懲戒措施，即為典型例證。吊詭之處在于，這些缺乏中央立法明確依據(jù)的處罰新手段，固然取得了良好的治理效果，其合法性卻飽受爭議，無序膨脹之勢亦令人擔(dān)憂。

這樣的現(xiàn)實(shí)困境，決定了行政處罰法有必要作出更為積極的修法調(diào)整，賦予地方立法更為寬松的行政處罰設(shè)定權(quán)。比如，根據(jù)當(dāng)?shù)刂卫黼y題，將更多亟需遏制的行為納入處罰之列；衡量區(qū)域治理效果，創(chuàng)設(shè)更為豐富的處罰種類；乃至契合本地發(fā)展水平，確定更為合理的處罰幅度。以此真正煥發(fā)地方立法的創(chuàng)新功能，提升地方事務(wù)的治理水平。

但更為核心的問題是，擴(kuò)大地方立法的行政處罰設(shè)定權(quán)，應(yīng)當(dāng)如何把握放權(quán)的尺度？倘若簡單地一放了之，顯然極易誘發(fā)沖擊國家法制統(tǒng)一、行政處罰亂象再起等風(fēng)險(xiǎn)，使行政處罰法累積多年的執(zhí)法成果毀于一旦?？梢哉f，如何既堅(jiān)守行政處罰法的立法初心，又回應(yīng)地方治理的現(xiàn)實(shí)訴求，是一個(gè)兩難的選擇。這就需要在適度放權(quán)松綁的同時(shí)，設(shè)置相應(yīng)的限權(quán)控制機(jī)制。

在事先預(yù)防層面，至關(guān)重要的是劃定地方立法不得僭越的權(quán)力邊界。比如現(xiàn)行行政處罰法已明確，地方性法規(guī)不得設(shè)定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰。對于這兩類關(guān)涉公民重大權(quán)益、企業(yè)生死存亡的人身罰和資格罰，理應(yīng)繼續(xù)保留其底線原則。放權(quán)的主要空間，應(yīng)當(dāng)局限于行為罰、財(cái)產(chǎn)罰、申誡罰，以及新型的名譽(yù)罰、信譽(yù)罰等類型。此外，不妨構(gòu)建前置性的溝通機(jī)制，地方立法機(jī)關(guān)對于難以把握的行政處罰設(shè)定，可以提前請求國家立法機(jī)關(guān)予以指導(dǎo)，以防范立法偏差、節(jié)約立法資源。

在事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，最為關(guān)鍵的是真正發(fā)揮備案機(jī)制的審查功能。考慮到行政處罰對社會(huì)的潛在危險(xiǎn)，有必要對相關(guān)地方立法設(shè)置特殊的備案標(biāo)準(zhǔn)。比如要求地方立法機(jī)關(guān)詳細(xì)說明創(chuàng)設(shè)行政處罰的事由、理據(jù)等等，備案機(jī)關(guān)亦應(yīng)以更加主動(dòng)的姿態(tài)，不僅審查其合法性，也審查其合理性、適當(dāng)性。尤其是，行政處罰是現(xiàn)實(shí)生活中運(yùn)用最為頻繁的制裁手段，一旦失控濫用，將對公民、法人等造成直接、強(qiáng)烈的切膚之痛。因而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步暢通救濟(jì)渠道，高度重視民間的審查建議，以動(dòng)員全社會(huì)的力量，共同加入監(jiān)督的行列。

歸根結(jié)底，地方立法行政處罰設(shè)定權(quán)的立法改革，需要科學(xué)劃分中央與地方的權(quán)力邊界，綜合兼顧統(tǒng)一與創(chuàng)新的價(jià)值目標(biāo)，也需要辯證考量放權(quán)與限權(quán)的利弊得失，合理平衡權(quán)力與權(quán)利的內(nèi)在沖突。如此，才是確保地方的行政處罰設(shè)定權(quán)，既是靈活的權(quán)力，也是安全的權(quán)力。■