嚴(yán)禁下達(dá)不合理考評(píng)指標(biāo)，“禁令”進(jìn)路何在？

印波 盧少浣

除了與日俱增、鋪天蓋地、令人窒息的案件量，待遇相對(duì)仍然不高，嚴(yán)苛的考評(píng)體系下要求的審判效率、效果、質(zhì)量“擠榨”著員額法官及法官助理們。

基層法官在應(yīng)對(duì)大量案件的同時(shí)，還得盤算著在各種“數(shù)”“率”之下如何考核過關(guān)，大有呼吸都困難的壓力感。多輪的司法改革都涉及了考評(píng)的淡化及科學(xué)化，甚至劍指廢除考評(píng)制度。

2018年10月9日，中辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》中便提出要“注重工作實(shí)績(jī)”“科學(xué)合理設(shè)置指標(biāo)”；2019年2月27日，最高人民法院“五五綱要”明確指出“清理取消不合理、不必要的考評(píng)指標(biāo)，切實(shí)為基層減負(fù)”；2019年3月11日，中辦印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》中則確定2019年為“基層減負(fù)年”，其中就包括了淡化考評(píng)指標(biāo)，為基層法院松綁的政策導(dǎo)向。

2019年4月15日，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討會(huì)上對(duì)改進(jìn)工作作風(fēng)更是提出明確要求：“中央政法單位原則上每年只搞一次綜合性督查檢查考核，嚴(yán)禁下達(dá)刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理、不必要考核指標(biāo)”。其中，結(jié)案率等指標(biāo)是可以適用于法院系統(tǒng)的。

“嚴(yán)禁下達(dá)”令人警覺，因?yàn)橐酝M管對(duì)于指標(biāo)考核非議不斷，但是也確實(shí)是案多人少的情況下沒有辦法的辦法。這些嚴(yán)禁下達(dá)的指標(biāo)又將何去何從？對(duì)于公安機(jī)關(guān)和檢察院而言，其具有一定的行政性和階層性，通過適度地加強(qiáng)績(jī)效考核敦促其積極辦案似乎無可厚非，然而作為司法機(jī)關(guān)的法院的指標(biāo)考核向來充滿爭(zhēng)議。

考評(píng)指標(biāo)嚴(yán)與案件數(shù)量多的矛盾

最高人民法院在2004年“第二個(gè)五年綱要”中提出構(gòu)建審判績(jī)效考評(píng)體系，隨后歷次“五年綱要”都有所推進(jìn)。2008年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于開展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(試行)》，并于2011年修訂，最終呈現(xiàn)為31個(gè)審判考評(píng)指標(biāo)，其中審判效率指標(biāo)10個(gè)，包括法定期限內(nèi)立案率、一審簡(jiǎn)易程序適用率、當(dāng)庭裁判率、法定（正常）審限內(nèi)結(jié)案率、平均審理時(shí)間指數(shù)、平均執(zhí)行時(shí)間指數(shù)、延長(zhǎng)審限未結(jié)比、結(jié)案均衡度、法院人均結(jié)案數(shù)、法官年人均結(jié)案數(shù)。在修訂版中，結(jié)案率明顯已經(jīng)不存在了，但是在司法實(shí)踐中，結(jié)案率卻是幾乎繞不開的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

審判績(jī)效考評(píng)應(yīng)加強(qiáng)審判管理工作、提高審判工作質(zhì)量而生，在司法改革浪潮下，各項(xiàng)配套制度強(qiáng)化了績(jī)效考評(píng)的地位。

最高人民法院在2017年7月31日的新聞發(fā)布會(huì)上，明確表示法官員額制實(shí)施后，全國(guó)法官數(shù)量由21萬余減至12萬多，減少近40%的法官！而最高人民法院于“第四個(gè)五年改革綱要”將立案審查制明確修改為立案登記制，原先“過濾器”式的立案審查制度被“敞開大門”的立案登記制取代，保障了人民訴權(quán)之時(shí)也使得大量案件涌入法院。2012年全國(guó)法院新收案件數(shù)約1200萬件，2018年全國(guó)法院新收案件數(shù)已高達(dá)2800多萬件。

案件量劇增與法官人數(shù)銳減背景下，法官人均審理案件數(shù)量十年來翻了近3倍；甚至，據(jù)我們的調(diào)研，在某發(fā)達(dá)地區(qū)某個(gè)基層法院的民庭出現(xiàn)了人均年審理案件高達(dá)385件的情況！試想，平均一天處理不止一件案子，法官壓力能不大嗎？在相關(guān)實(shí)證調(diào)研報(bào)告中，有人測(cè)算出在所有司法輔助人員配備齊全情況下，一位民事法官每年辦案極限是178件，而實(shí)踐中基層法院已有不少超過辦案極限的例子，法官苦不堪言！案多人少形勢(shì)嚴(yán)峻，使得提高審判效率迫在眉睫，實(shí)踐中加強(qiáng)了審判管理，強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)。但是，無論是指標(biāo)本身還是實(shí)踐中的運(yùn)行，都有諸多問題，其發(fā)展已陷入困境。

指標(biāo)監(jiān)督性與管理服務(wù)性的矛盾

審判績(jī)效考評(píng)指標(biāo)注重對(duì)審判工作的監(jiān)督，而其上位制度——審判管理，則旨在為審判工作服務(wù)。指標(biāo)的監(jiān)督性和管理的服務(wù)性存在矛盾，二者并非不能兼容，只是在實(shí)踐中指標(biāo)監(jiān)督性的強(qiáng)化使得服務(wù)性遜色，影響審判工作的改進(jìn)。指標(biāo)原本所具有的參照意義不在，反而成為上級(jí)管理下級(jí)的抓手。

正所謂“分分，下級(jí)的命根；考考，上級(jí)的法寶”。在案多人少的同時(shí)，一線辦案法官還面對(duì)著文山會(huì)海和諸多的學(xué)習(xí)，有限的時(shí)間如何能夠應(yīng)付如此之多的案件，審管部門只能用結(jié)案率等考評(píng)指標(biāo)“逼迫”他們完成“軍令狀”。

科學(xué)的課程設(shè)計(jì)能為學(xué)習(xí)者提供合理的學(xué)習(xí)途徑和有效的方法指導(dǎo)，但在遠(yuǎn)程教育環(huán)境下，如何體現(xiàn)“以學(xué)習(xí)者為中心”的設(shè)計(jì)思路、如何體現(xiàn)遠(yuǎn)程教育課程文化特點(diǎn)，就中國(guó)現(xiàn)當(dāng)代文學(xué)作品精讀課程而言，課程設(shè)計(jì)的具體特點(diǎn)表現(xiàn)如下。

在管理學(xué)中，以“數(shù)據(jù)指標(biāo)”衡量績(jī)效易導(dǎo)致“唯數(shù)據(jù)論”，將這種“泰羅式”的數(shù)據(jù)考核移植在司法審判管理中問題更甚！

如人體器官移植一般，將異物移入系統(tǒng)內(nèi)部，機(jī)體難免產(chǎn)生“排斥”“過敏”等反應(yīng)；指標(biāo)考核在司法審判的應(yīng)用中，需要緩沖和適應(yīng)期；在移植時(shí)，也要考慮到機(jī)體——司法審判本身的特殊性。因此，移植過來的指標(biāo)考核既保留了固有的“唯數(shù)據(jù)論”病毒，又因?yàn)樗痉▽徟蓄I(lǐng)域的特殊性，指標(biāo)自身設(shè)置也漏洞百出。如“規(guī)定時(shí)間審結(jié)比”強(qiáng)調(diào)一定時(shí)間內(nèi)的審判績(jī)效，過分重視審判結(jié)果，忽視審判過程，易違反程序公正，并不能準(zhǔn)確反映審判績(jī)效；“平均審理天數(shù)”則忽視了共性和個(gè)性的辯證關(guān)系，不符合實(shí)際中各個(gè)案件各異的現(xiàn)實(shí)，難以反映審判績(jī)效?！敖Y(jié)案率”更是無法繞開的催促參數(shù)。當(dāng)然，也需要理解審管部門的苦衷，如果案件不能及時(shí)審結(jié)，則法院系統(tǒng)可能要癱瘓，人民群眾無法對(duì)整體的司法制度滿意，更不會(huì)感受到每個(gè)案件的公平正義。

內(nèi)部考評(píng)強(qiáng)與外部考評(píng)弱的矛盾

目前，審判指標(biāo)的落實(shí)多采用行政管理式的做法，基本上與公共管理領(lǐng)域公務(wù)員的考評(píng)相似，有些與獎(jiǎng)金津貼掛鉤，更像是領(lǐng)取計(jì)件工資的工人，很難體現(xiàn)出“同僚評(píng)價(jià)”式的協(xié)同與司法的尊嚴(yán)。審判績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的落實(shí)中，以法院院長(zhǎng)為主要負(fù)責(zé)人，建立法院系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的考評(píng)委員會(huì)，整個(gè)評(píng)價(jià)過程與結(jié)果由法院領(lǐng)導(dǎo)掌握，行政化明顯；有很多法官抱怨，從副院長(zhǎng)開始考評(píng)到法官助理，但是院長(zhǎng)誰來考呢？

有一些指標(biāo)明顯是為了符合法定程序的，譬如法定（正常）審限內(nèi)結(jié)案率，然而，一些法院由于不便再使用結(jié)案率，而創(chuàng)新出法定一半審限內(nèi)結(jié)案率，催促法官在一半審限內(nèi)結(jié)案。真是上有政策、下有對(duì)策，很難否定“基層的智慧”！雖然大排比、大排名已經(jīng)不再適用，但是一些地方法院會(huì)明確將結(jié)案率低的同志予以末位處理，并通過領(lǐng)導(dǎo)約談等方式規(guī)勸其努力工作。

雖然最高人民法院發(fā)布的文件要求對(duì)法官評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)參考“外部評(píng)價(jià)”因素，但目前外部人員除投訴外很難介入其中?；鶎臃ㄔ涸诼鋵?shí)績(jī)效考評(píng)時(shí)很少對(duì)外部評(píng)價(jià)因素進(jìn)行具體評(píng)分，同時(shí)外部人員又因自身重視程度不夠，很難在法官績(jī)效考評(píng)體系中發(fā)揮作用。與美國(guó)等國(guó)基于法官選舉而采取的司法業(yè)務(wù)表現(xiàn)評(píng)估制度中大范圍的引入外部評(píng)價(jià)相比，我國(guó)的法官考核還僅僅局限于體制內(nèi)部，即便是公信力考評(píng)也還局限于一些硬性的內(nèi)部指標(biāo)。

總而言之，審判績(jī)效考評(píng)體系雖因時(shí)而生，但問題突出，不僅體現(xiàn)在指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，還體現(xiàn)在指標(biāo)的實(shí)際運(yùn)行上。

嚴(yán)禁下達(dá)不合理指標(biāo)的實(shí)踐進(jìn)路

但是，在我們的調(diào)研中，依舊有很多法院在使用結(jié)案率等指標(biāo)，一些不合理考核指標(biāo)仍會(huì)改頭換面以新的形式出現(xiàn)，比如現(xiàn)在很多地方適用的結(jié)收比雖然較結(jié)案率更為科學(xué)、均衡，但是一些按照季度的結(jié)收比的考核評(píng)比給一線法官造成了更大的壓力。

一是正視法官壓力、負(fù)擔(dān)來源，客觀定位考評(píng)指標(biāo)。前述論及法官因考評(píng)指標(biāo)下的績(jī)效要求苦不堪言，考評(píng)指標(biāo)是其壓力來源之一?？荚u(píng)指標(biāo)過分重視結(jié)果和數(shù)量，是“案多人少”的嚴(yán)峻形勢(shì)所致。司法改革的配套制度法官員額制、立案登記制雖意義深遠(yuǎn)，其引起的陣痛也是需要去面對(duì)的。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)在案件以外為法官及助理充分減負(fù)，減少形式主義、“文山會(huì)?！薄＞C合部門應(yīng)當(dāng)充分尊重業(yè)務(wù)部門的主體性，不能動(dòng)輒安排案件以外的指標(biāo)，從而消耗業(yè)務(wù)部門有限的時(shí)間?？荚u(píng)指標(biāo)是抑制“副作用”的重要藥劑，雖弊端不少，我們也要一分為二地看待，認(rèn)識(shí)其不合理性，也不忽視其有益之處。正如實(shí)踐中有的法官直言，科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)使得整個(gè)司法系統(tǒng)的運(yùn)行效率一下子提升，工作起來也十分順心，不拖泥帶水，在現(xiàn)階段沒有考評(píng)也是不行的！

二是改革審判績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，不因噎廢食。在當(dāng)前的改革語境下，問題不是絕對(duì)化的“嚴(yán)禁”可以解決的，怎樣去矯正和改善，才是“改革”的應(yīng)有之義。此“禁令”也絕非完全意義上的禁止，其要義旨在剔除不合理的考評(píng)指標(biāo)，矯正和改進(jìn)有瑕疵的指標(biāo)，如把過分忽視審判規(guī)律的結(jié)收比、法定一半審限內(nèi)結(jié)案率等不合理指標(biāo)剔除。另外，指標(biāo)需要進(jìn)一步簡(jiǎn)化，原來的指標(biāo)體系中設(shè)計(jì)了大量復(fù)雜的計(jì)算系數(shù)，這些系數(shù)連案管部門的同志都無法理解，更難以讓普通的法官及助理去適用。那些復(fù)雜的計(jì)算公式雖然有數(shù)學(xué)及統(tǒng)計(jì)原理作支撐，但是由于難以讓一線辦案人員真正理解，缺少指揮棒效應(yīng)，不如進(jìn)一步簡(jiǎn)化或廢除。

>>視覺中國(guó)供圖

三是重視程序公正，完善績(jī)效考評(píng)的層級(jí)監(jiān)督和外部監(jiān)督。嚴(yán)禁下達(dá)不合理考評(píng)指標(biāo)是反對(duì)形式主義的舉措之一，現(xiàn)有的績(jī)效考評(píng)行政化嚴(yán)重，指標(biāo)運(yùn)行的扭曲、異化違背程序公正的要求，這都不乏缺少牽制的原因。實(shí)踐中有的法院為了提高結(jié)案率，“耍小聰明”實(shí)行“年底不立案”，江蘇一名律師直言：“到底是什么原因推遲立案我也說不清，從我入道以來就這樣了?！边|寧一名律師無奈感嘆：“把不正常的東西習(xí)慣了就正常了?！比绱斯贿`背司法公正和公民訴權(quán)的行為以及遭受者“見怪不怪”的心態(tài)，豈能叫人不著急！貫徹“嚴(yán)禁下達(dá)”的要求，要高度重視程序公正，矯正和懲罰為提高績(jī)效而作假等越軌行為，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，外部制約法院，使有效的考評(píng)指標(biāo)更好地運(yùn)行。

政法委高屋建瓴，嚴(yán)禁下達(dá)不合理考評(píng)指標(biāo)的要求，反映了當(dāng)前審判績(jī)效考評(píng)指標(biāo)陷入困境、急需出路的問題。從“禁令”反思審判績(jī)效考評(píng)體系的困境，體現(xiàn)了我國(guó)發(fā)展應(yīng)有的自省意識(shí)和糾錯(cuò)勇氣。

同時(shí)，當(dāng)前案多人少形勢(shì)下“壓力山大”的司法現(xiàn)狀也亟須破解，一則要在案件以外為法官及助理充分減負(fù)；二則在制定考核體系時(shí)盡可能尊重業(yè)務(wù)部門的意見，不能以外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行的方式來處理問題；三則仍需要建立并順暢入額準(zhǔn)入、晉升的機(jī)制，并將其與考評(píng)指標(biāo)在一定程度上關(guān)聯(lián)，以增加考評(píng)指標(biāo)的公信力，不得任意改變?cè)u(píng)價(jià)體系，從而使得評(píng)價(jià)體系本身具有法治屬性，而非完全淪為一項(xiàng)管理控制的工具。