大數(shù)據(jù)背景下公共資源交易電子化發(fā)展及策略研究

張遠(yuǎn)方

以2013年國家發(fā)改委第20號令《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》為標(biāo)志性起點，我國公共資源交易電子化發(fā)展迄今已邁向第6個年頭。期間，國家先后頒布了《關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕63號）、《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購行動方案（2017-2019年）》（發(fā)改法規(guī)〔2017〕357號）、《國務(wù)院有關(guān)部門2018年推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)工作要點》等文件，有力地推進(jìn)公共資源交易全流程電子化的發(fā)展進(jìn)程，對提高公共資源交易的效率和透明度，創(chuàng)新行政監(jiān)督監(jiān)管方式，推動政府職能轉(zhuǎn)變有重要指導(dǎo)意義。

一、我國公共資源交易電子化發(fā)展現(xiàn)狀

將信息化技術(shù)手段應(yīng)用在公共資源交易領(lǐng)域，一方面通過網(wǎng)上報名、人工唱標(biāo)、自動清標(biāo)等功能有效提高了整個招投標(biāo)環(huán)境工作效率，另外一方面通過全過程留痕、系統(tǒng)加密等手段減少人工干預(yù)，有利于打破腐敗溫床，推動公共資源交易陽光透明。近年來，全國公共資源交易平臺整合工作推進(jìn)卓有成效，據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示：截止2019年6月，經(jīng)全國公共資源交易服務(wù)平臺統(tǒng)計的省市縣三級公共資源交易電子化平臺數(shù)達(dá)到1178家。網(wǎng)上報名、網(wǎng)上繳納保證金、網(wǎng)上下載招標(biāo)文件等功能已成為各交易中心電子化建設(shè)的基礎(chǔ)功能。全國各地在公共資源交易平臺電子化建設(shè)方面不斷探索、創(chuàng)新層出不窮，其中，南京市交易中心在報名環(huán)節(jié)啟用電子化營業(yè)執(zhí)照替代CA證書；湖北省在實現(xiàn)全流程電子化招投標(biāo)率達(dá)90%的同時，強(qiáng)化信息監(jiān)管，搭建了跨法院、稅務(wù)、工商、建設(shè)等12個信用系統(tǒng)的公共資源電子服務(wù)平臺；廣東、四川、寧夏等多個省份實現(xiàn)了省內(nèi)遠(yuǎn)程異地評標(biāo)常態(tài)化；安徽、江蘇兩省率先完成了跨省遠(yuǎn)程評標(biāo)的新跨越；貴州、內(nèi)蒙古、合肥深入開發(fā)公共資源交易大數(shù)據(jù)價值挖掘。按照國家對公共資源交易平臺建設(shè)的總體規(guī)劃，全國公共資源交易已基本實現(xiàn)“從有形場所向電子化平臺轉(zhuǎn)變”的總體目標(biāo)，并開啟了“從全流程電子化最后一公里”向智能化規(guī)范化推進(jìn)的新紀(jì)元。

二、大數(shù)據(jù)技術(shù)在公共資源交易領(lǐng)域的應(yīng)用情況

依托國家“互聯(lián)網(wǎng)+”政策的支持，大數(shù)據(jù)技術(shù)在各行業(yè)發(fā)展勢頭迅猛。大數(shù)據(jù)是高速產(chǎn)生的海量不規(guī)則價值密度低的真實數(shù)據(jù)。我們常說的大數(shù)據(jù)技術(shù)主要指對海量數(shù)據(jù)分析挖掘后找出潛在規(guī)律和規(guī)則性，實現(xiàn)行業(yè)預(yù)測和決策輔助的作用。在招投標(biāo)領(lǐng)域，基于公共資源交易信息化多年的數(shù)據(jù)積累，大數(shù)據(jù)技術(shù)在該領(lǐng)域開始嶄露頭角，具體表現(xiàn)以下幾個方面：

（一）提升公共資源交易數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析及輔助決策效率。

根據(jù)“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則，招投標(biāo)及采購項目全部集中在交易中心開標(biāo)及評審。各行業(yè)主管部門對項目開展情況的掌握只能依賴于交易中心，統(tǒng)計分析工作需要按照交通、水利、住建、財政等各行業(yè)不同要求進(jìn)行重復(fù)性匯總和分別報送。工作量繁重、易出錯，為了確保及時上報，分析報告無法做到深入挖掘立體分析，影響報告質(zhì)量。

大數(shù)據(jù)技術(shù)依托海量的歷史數(shù)據(jù)存儲和計算機(jī)高速運算能力，可輕易完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計、橫縱向?qū)右约爱惓｜c挖掘，甚至根據(jù)模板直接生成對應(yīng)分析報告，有效解放人工勞動力，并提高了準(zhǔn)確率。例如：通過對企業(yè)投資熱點的分析，大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)對未來企業(yè)投資方向的預(yù)測；在建設(shè)工程招標(biāo)文件中，通過抽取分析鋼筋水泥等多種建材的用量數(shù)據(jù)，可為企業(yè)提供產(chǎn)能調(diào)控建議；通過匯聚各招投標(biāo)行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)GDP及宏觀經(jīng)濟(jì)走勢預(yù)測，為政府宏觀調(diào)控和行政監(jiān)管提供重要數(shù)據(jù)支撐，增強(qiáng)了政府決策的科學(xué)性、有效性、精準(zhǔn)性。

（二）為招標(biāo)人和投標(biāo)企業(yè)提供精準(zhǔn)服務(wù)。

大數(shù)據(jù)技術(shù)通過將數(shù)據(jù)清洗分類后，可支持為招標(biāo)人和投標(biāo)人提供定制信息推送功能。例如：在招標(biāo)人制作招標(biāo)文件環(huán)節(jié)，系統(tǒng)可向招標(biāo)人提供同類項目市場行情和過往項目的采購參數(shù)及橫向縱向?qū)Ρ确治?，這不僅降低了招標(biāo)文件編制工作的難度，也有利于標(biāo)書內(nèi)技術(shù)參數(shù)貼合市場行情，中標(biāo)結(jié)果符合招標(biāo)人實際預(yù)期。對于投標(biāo)人，大數(shù)據(jù)可根據(jù)其歷史投標(biāo)喜好或者投標(biāo)人定制要求，主動推送對口領(lǐng)域的招標(biāo)信息，便于投標(biāo)人及時了解市場行情、抓住商機(jī)，有利于創(chuàng)造公開公平的交易環(huán)境。

（三）推動構(gòu)建智能化公共資源交易監(jiān)管體系。

大數(shù)據(jù)在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用和探索是目前國內(nèi)各交易中心的重點核心工作。通過大數(shù)據(jù)可高效排查出投標(biāo)文件之間相似度，投標(biāo)人與投標(biāo)人、投標(biāo)人與招標(biāo)人之間關(guān)聯(lián)度，招標(biāo)項目節(jié)約率、中標(biāo)價格等數(shù)據(jù)的偏離情況等，對預(yù)防圍串標(biāo)行為有重要參考意義。2018年3月，重慶市公共資源交易中心方面利用大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)12家投標(biāo)人的工程量清單錯誤情況完全相同，直接認(rèn)定為圍標(biāo)串標(biāo)行為。2016年，大數(shù)據(jù)方面起步較早的貴州省利用大數(shù)據(jù)，第一年就節(jié)約和增值資金125億，認(rèn)定并查處圍標(biāo)串標(biāo)行為18起。

三、公共資源交易電子化大數(shù)據(jù)應(yīng)用問題剖析

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)在公共資源交易電子化領(lǐng)域的不斷發(fā)展，一些問題也逐漸凸顯，限制了大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)一步應(yīng)用深入，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）大數(shù)據(jù)技術(shù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源共享歸集難以保障。

大數(shù)據(jù)技術(shù)使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)具備海量性、實時性、多樣性和真實性等特征。海量數(shù)據(jù)確保了數(shù)據(jù)分析結(jié)果的容錯性，不會被少量異常數(shù)據(jù)影響挖掘結(jié)果；實時性有利于發(fā)揮大數(shù)據(jù)前瞻性和預(yù)測能力，而多樣性和真實性則是確保大數(shù)據(jù)結(jié)果準(zhǔn)確有效的基礎(chǔ)。因此幾個因素對大數(shù)據(jù)發(fā)揮實際效能有重要影響。在實際應(yīng)用中，頂層設(shè)計和總體規(guī)劃相對滯后是根本原因，同時又有三大因素影響了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享歸集：一是數(shù)據(jù)量積累不夠。因跨地域信息化發(fā)展不均衡，部分地區(qū)信息化工作剛剛推進(jìn)幾年，交易數(shù)據(jù)積累量尚不夠規(guī)模。二是數(shù)據(jù)實時匯聚難度大。為避免重復(fù)建設(shè)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)多匯聚在省級及以上部門，各地數(shù)據(jù)要經(jīng)縣、市逐級匯總上報，該工作需克服跨地區(qū)跨部門異構(gòu)系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換和信息共享難題。三是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)字段不全。各地區(qū)建設(shè)建設(shè)初期標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致必要字段缺失，需依照統(tǒng)一規(guī)范開展系統(tǒng)整改。以上問題又都依賴于政策、時間和資金協(xié)同保證，缺一不可。

（二）大數(shù)據(jù)結(jié)果應(yīng)用仍需進(jìn)一步探索

目前大數(shù)據(jù)應(yīng)用案例主要集中在圍標(biāo)串標(biāo)認(rèn)定上，如：根據(jù)投標(biāo)文件IP地址、mac地址、關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)等相似程度，可判定為圍標(biāo)串標(biāo)。但是相對而言，大數(shù)據(jù)在預(yù)警、行為分析、定制服務(wù)等其他領(lǐng)域的案例卻屈指可數(shù)，現(xiàn)有的分析結(jié)果也并不盡如人意。主要原因：一是數(shù)據(jù)模型調(diào)整和訓(xùn)練需要一定的時間和數(shù)據(jù)積累，例如判定評標(biāo)專家在某個項目是否存在異常評審行為，需要存儲有該專家歷史評審情況以及同類型項目其他專家評審記錄，抽取出對比打分、頁面停留時間等因素進(jìn)行判定，如該類數(shù)據(jù)積累少，分析結(jié)果的偏差就會比較大；二是跨行業(yè)數(shù)據(jù)整合難度大，深入推進(jìn)公共資源交易大數(shù)據(jù)技術(shù)，需要全國范圍如工商的執(zhí)照信息、信用信息、招投標(biāo)信息、人員資質(zhì)信息、獲獎信息等多個行業(yè)數(shù)據(jù)共享，該工作需省部級牽頭推行，必須打破跨行業(yè)橫向隔斷，可想而知工作之重，推行難度之大。

（三）專業(yè)復(fù)合型人才短缺

目前，我國公共資源交易大數(shù)據(jù)方面的專業(yè)技術(shù)人員非常短缺，主要原因有三點：一是該工作對技術(shù)人員綜合能力要求較高，從業(yè)人員需要兼具公共資源交易專業(yè)知識、采購招投標(biāo)行業(yè)背景、計算機(jī)信息技術(shù)、數(shù)據(jù)搜集、清洗、加工、分析等各方面綜合能力。二是體制內(nèi)專業(yè)技術(shù)人員普遍待遇低，招人容易留人難。公共資源交易中心因具備其公益性質(zhì)，歸屬于一類事業(yè)單位，部分地區(qū)定性為參公編或行政編。相對于同類型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)員工，體制內(nèi)技術(shù)人員薪資水平普遍偏低，形成招人難留人更難的現(xiàn)狀。

四、建設(shè)公共資源交易大數(shù)據(jù)的建議

（一）鼓勵“統(tǒng)一建設(shè)、分級管理”模式，從根本解決數(shù)據(jù)共享問題。

公共資源交易電子化系統(tǒng)的建設(shè)工作優(yōu)先建議以省級為單位，采用全省統(tǒng)一設(shè)計招標(biāo)、建設(shè)部署、各地區(qū)分級管理模式，該模式有利于減少各地重復(fù)招標(biāo)的人財物支出，緩解地市級在聘請計算機(jī)專業(yè)人才方面“福利低、招人難、留人難”壓力和尷尬。全省一套系統(tǒng)便于同步升級、數(shù)據(jù)橫縱互通等統(tǒng)一管理工作，從根本上解決了跨異構(gòu)系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換共享的難題，對提升全省公共資源交易信息化水平有重要意義。另外在全省統(tǒng)建的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極鼓勵各地市“因地制宜、自主創(chuàng)新”，根據(jù)各地區(qū)業(yè)務(wù)應(yīng)用特點，獨立研發(fā)建設(shè)小型靈活的輔助型系統(tǒng)，通過試點先行的模式，運用成熟后，省級牽頭全面推廣。

（二）重視深化人才培養(yǎng)制度改革，探索新時期人才培養(yǎng)模式。

面對體制內(nèi)專業(yè)技術(shù)人員薪資水平低、接觸前沿技術(shù)的機(jī)會少、在崗期間專業(yè)能力提升有限、機(jī)關(guān)重文輕理、專業(yè)技術(shù)人員不受重視等問題，建議從以下兩各方面進(jìn)行探索改建：一是重視專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)，為信息化人才提供系統(tǒng)有效的技能提升方案，鼓勵參加前沿技術(shù)論壇、會議及培訓(xùn)，支持自主學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)時長、學(xué)習(xí)成效經(jīng)綜合考量后納入全年績效加分項。二是深化體制機(jī)制改革，構(gòu)建政企合作的新模式，政府機(jī)關(guān)人才與企業(yè)人才深度交流合作，共同提升，在制度法規(guī)允許的范疇內(nèi)，探索人員身份調(diào)整，對應(yīng)工資待遇的適當(dāng)提升。

（三）以結(jié)果和需求為導(dǎo)向，推進(jìn)公共資源交易應(yīng)用型大數(shù)據(jù)系統(tǒng)研發(fā)。

大數(shù)據(jù)是推動政府職能轉(zhuǎn)變升級的新技術(shù)，相對人工，其準(zhǔn)確度更高、可分析數(shù)據(jù)更立體全面。通過不斷調(diào)整和設(shè)置閾值，大數(shù)據(jù)在異常項目預(yù)警和行業(yè)發(fā)展趨勢預(yù)測等方面的效能必將遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于人工結(jié)果。實際應(yīng)用中，建議以結(jié)果和需求為導(dǎo)向，倒推信息化建設(shè)頂層設(shè)計，制定符合大數(shù)據(jù)要求的技術(shù)規(guī)范，為大數(shù)據(jù)搜集匯聚提供良好基礎(chǔ)環(huán)境，同時推進(jìn)探索大數(shù)據(jù)與移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新信息技術(shù)的融合應(yīng)用，建設(shè)貼合實際工作需求，真正為公共資源交易工作服務(wù)的應(yīng)用型系統(tǒng)。

五、基于大數(shù)據(jù)的公共資源交易電子化展望

公共資源交易電子化已穩(wěn)步邁向智能化時代，大數(shù)據(jù)必然成為最強(qiáng)有力的技術(shù)支撐之一。下一步面對各行業(yè)匯總而來的海量數(shù)據(jù)，公共資源交易電子化工作將不再是單純的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，大數(shù)據(jù)共享使用管理、大數(shù)據(jù)安全等工作也即將提上日程。借由大數(shù)據(jù)之力實現(xiàn)電子證書的身份驗證后，公共資源交易電子化即可擴(kuò)大不見面交易、掌上交易、網(wǎng)上監(jiān)管等信息化新模式的適用范圍。讓數(shù)據(jù)說話、讓技術(shù)監(jiān)管，深挖破解廢標(biāo)率高、異常節(jié)約率、跨省圍串標(biāo)等頑疾，建設(shè)引領(lǐng)風(fēng)清氣正、公開透明、便民安全的公共資源交易新風(fēng)氣。