社會救助與精準扶貧的融合治理

劉建平

【摘要】社會救助制度與精準扶貧政策在實施項目、救助對象等方面有重合交叉的地方，這使得二者在融合治理上具有了可能性。面對兩者融合的困境，可以從救助對象識別、救助項目安排、救助資金使用、參與主體、管理機制等方面探索構建社會救助與精準扶貧的銜接機制，充分發(fā)揮社會救助與精準扶貧兜底保障職能。

【關鍵詞】社會救助 精準扶貧 管理機制 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

社會救助與精準扶貧融合的背景

社會救助制度是社會保障體系的一個部分，主要向生活困難的貧困人群提供實質性的幫助，在社會保障中起著兜底的作用。在精準扶貧過程中，我國社會救助制度得到進一步的完善。

在國家政策層面，社會救助與精準扶貧的銜接機制在制度上得以明確，并且實現(xiàn)了自上而下的推行。2016年，國務院辦公廳轉發(fā)了《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》，明確指出：“要著力加強農村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接。”并從政策、對象、標準、管理四個方面對加強農村低保制度與精準扶貧政策的銜接提出了指導意見。

在實踐層面，地方政府全面推進社會救助項目與精準扶貧政策的銜接。地方政府大力推進農村低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助等項目與精準扶貧的銜接。2015年10月16日，國家主席習近平在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出“五個一批”的脫貧措施，為打通脫貧“最后一公里”開出破題藥方。其內容涉及社會救助的農村低保制度、住房救助、教育救助、醫(yī)療救助等各個方面。做好社會救助與精準扶貧的銜接工作，是當下一項重要的過渡性措施。

多措并舉提高社會救助與精準扶貧精準度

救助對象精準。救助對象精準旨在通過明確救助對象認定標準，確保認定過程公開、公正，實現(xiàn)社會救助對象與精準扶貧對象的銜接。首先，以最低生活保障救助為突破口，對接精準扶貧建檔立卡貧困戶。根據(jù)《社會救助暫行辦法》，除了受災人員救助和臨時救助具有突發(fā)性特點以外，其他救助項目均與最低生活保障救助或特困人員供養(yǎng)救助家庭有關，其中尤以最低生活保障為基礎。在確定社會救助對象時，應將最低生活保障對象認定工作放在前面。而低保兜底政策是精準扶貧的必要措施，確認社會救助對象可對接精準扶貧建檔立卡貧困戶信息，提高工作效率。其次，轉變“支出型貧困家庭”救助理念，探索救助模式路徑選擇，完善社會救助對象認定標準?！爸С鲂拓毨Ъ彝ァ本戎砟钚枰覀冊诖_定救助對象時，既要看收入端，也要考慮支出端，從災害、教育、醫(yī)療等多維度視角，用不同的標準確認救助對象。以最低生活保障為例，目前國內在確定扶貧標準和最低生活保障標準的時候，均以家庭人均純收入為重要考量依據(jù)。但最低生活保障線和貧困線因其目標和考量的因素不同，在標準線劃定上會有差異。因此，要在貫徹落實脫貧攻堅決策部署的同時，積極作為、強化措施，在政策、對象、標準等方面全方位促進社會救助與精準扶貧相銜接，努力提高社會救助精準度，充分發(fā)揮在脫貧攻堅中的兜底保障作用。

項目安排精準。精準扶貧項目中包含了社會救助項目，如醫(yī)療扶貧、就業(yè)扶貧等。同時，社會救助項目也具有相對獨立性，精準扶貧過程中形成的優(yōu)勢項目也應通過社會救助方式繼續(xù)實施下去。社會救助措施應根據(jù)不同對象探索更多的救助途徑。為此，應統(tǒng)籌推進兜底項目與發(fā)展能力項目，做到救助項目精準化。如最低生活保障實施差額救助，醫(yī)療救助應在救助對象產(chǎn)生醫(yī)療費用時享有救助政策，就業(yè)救助可通過扶持創(chuàng)業(yè)、推薦合適就業(yè)崗位等措施實施救助，對于無故不接受就業(yè)推薦和安排的救助對象，應取消其救助資格。

資金使用精準。資金使用精準主要是指“救助資金從哪里來”“救助誰”“如何救助”的問題。首先，資金來源方面?？山梃b國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，明確各級地方政府在社會救助項目上的財政投入比例，做到資金來源穩(wěn)定化。其次，在資金使用對象上，做到精準認定救助對象，嚴格把關資金發(fā)放途徑，確保救助資金服務于救助對象。最后，在資金使用方式上，結合項目安排精準要求，合理使用救助資金。具體可分為現(xiàn)金救助和非現(xiàn)金救助兩種方式。其中，最低生活保障是所有救助項目中，以直接給予救助對象現(xiàn)金救助為主的項目。其他救助項目應多渠道探索非現(xiàn)金救助方式，如通過就業(yè)培訓、貸款貼息、醫(yī)療報銷等非現(xiàn)金救助方式，充分發(fā)揮社會救助的重要補充作用。

優(yōu)化社會救助與精準扶貧的主題與機制管理

確保困難群眾“精準識別”。充分發(fā)揮部門間的協(xié)同治理優(yōu)勢，實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)、個人等多元主體參與的同時，提高參與的效率和精準性。首先，加強政府部門間的協(xié)作，加強動態(tài)管理，按規(guī)定定期復核在保對象，發(fā)現(xiàn)不符合條件的及時處理，新發(fā)現(xiàn)的及時納入，既不“錯保”，也不“漏?！保嬲龅健皯１M?！?、精準救助。其次，鼓勵社會力量參與社會救助，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。轉變社會組織救助方式的舊觀念。社會組織參與救助不等于物資捐獻，如高?？砂l(fā)揮其科研優(yōu)勢，助力產(chǎn)業(yè)和農業(yè)技術救助，幫助救助對象提升能力。規(guī)范社會組織成立制度，擴大社會組織的規(guī)模。明確社工定位，培養(yǎng)高素質的社工人才隊伍。參與主體實現(xiàn)多元與統(tǒng)一的結合，多元即強調參與主體的多元性，包括政府、企業(yè)、社會組織、家庭等；統(tǒng)一即強調多而不亂，有主導、有輔助，不同的主體發(fā)揮不同的功能，扮演不同的角色。比如，政府通過搭建平臺，完善政策體系，發(fā)揮引導和協(xié)調的功能；企業(yè)利用其在資金、技術上的優(yōu)勢，側重在定點扶貧和東西協(xié)作扶貧上發(fā)揮輻射和帶動功能；社會組織“在公益救助、教育扶貧、社區(qū)文化建設、社區(qū)社會組織發(fā)展等方面”，發(fā)揮其凝聚社會力量、創(chuàng)新扶貧方式的功能等。最后，建立長效穩(wěn)定的對口支援機制。對口支援主體從單一政府主體向政府、企業(yè)、社會組織、高?？蒲袡C構的全面救助體系轉變；對口支援的主體、方式、內容應相對長期而穩(wěn)定，短時期的、臨時的對口支援不能完全滿足貧困地區(qū)的需求，對其解決返貧問題也無益。

完善管理機制。第一，完善社會救助法律制度。黨的十八大以來，我國社會救助事業(yè)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)社會救濟到現(xiàn)代社會救助的重大轉變，從碎片化的分散狀態(tài)，轉變?yōu)轶w系化的制度設計。但隨著社會的不斷進步，目前我國社會救助的相關法律法規(guī)不夠完善，導致了社會救助工作的隨意性與多變性。第二，完善社會救助監(jiān)督管理機制。一方面，對救助對象進行雙重審核，嚴格把關認定程序和標準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦設立社會救助受理綜合窗口，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道進行初步審核，將符合條件的擬認定對象提交縣級民政部門和扶貧辦，縣級民政部門和扶貧辦在其他相關部門的配合下，核查申請人的稅務、不動產(chǎn)、家庭收入等信息。另一方面，對接精準扶貧專項督察工作，加強監(jiān)管針對性。上級主管部門組建脫貧攻堅工作督查組，深入基層開展扶貧工作和社會救助專項督查，及時掌握基層工作進展情況，查找存在的問題，督促整改落實。完善政務公開機制，以村（居）務公開為重點，發(fā)揮社會監(jiān)督優(yōu)勢。

精準扶貧背景下的社會救助得到了社會各界的高度關注，要做好救助和扶貧政策的公開；做好救助對象認定標準、程序和結果的公開；做到村集體扶貧資金使用的公開；利用好互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，提升政務公開的廣度和深度。社會救助監(jiān)督管理應結合部門責任制，根據(jù)社會救助項目政府職能部門分工安排劃分責任權限。只有落實責任，才能使監(jiān)督落到實處。

（作者為四川農業(yè)大學法學院講師）

【注：本文系2017年國家社會科學基金青年項目“國家治理視域下東西部對口扶貧協(xié)作的運行機制與優(yōu)化策略研究”（項目編號：17CZZ015）的階段性成果】

【參考文獻】

①高海：《中國農村最低生活保障線的反思與重構》，《湖南農業(yè)大學學報》，2008年第4期。