“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式與風(fēng)險(xiǎn)防范研究

姚曉麗

摘要：“三權(quán)分置”模式下，農(nóng)村承包地存在3種不同的權(quán)利流轉(zhuǎn)狀態(tài)：土地承包經(jīng)營權(quán)的整體流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)的初次流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)?；谧陨硖匦?，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)有其獨(dú)特的方式和流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式包括出租、入股、抵押、質(zhì)押等，再流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)包括農(nóng)地?zé)o限流轉(zhuǎn)與過度資本化、過度集中與流轉(zhuǎn)違約、“非農(nóng)化”與“非糧化”等。在明晰再流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)上，可嘗試采取規(guī)制再流轉(zhuǎn)受讓主體、限制土地持有數(shù)額、強(qiáng)化農(nóng)地用途監(jiān)管等措施，以期實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的制度防范。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”;土地經(jīng)營權(quán);再流轉(zhuǎn);流轉(zhuǎn)方式;風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)范

中圖分類號：D922.3? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）17-0147-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.17.038? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract： Under the model of“Separation of Three Powers”， there are three different states of right circulation on rural contracted land，including the overall transfer of land contractual management rights， the initial transfer of land management rights， and the re-transfer of land management rights. Based on its own characteristics， the re-circulation of land management rights has its own unique ways and turnover risks. The ways of re-circulating land management rights include rent， shareholding， mortgage， pledge， etc. The risks of re-circulation include unlimited circulation and excessive capitalization of agricultural land， excessive concentration and circulation default， “non-agriculturalization” and “non-food”. On the basis of clarifying the re-circulation mode， it is possible to try to adopt measures such as regulating and re-transfer the transferee， limiting the amount of land holding， and strengthening the supervision of agricultural land use， in order to realize the system prevention of the risk of re-circulation of land management rights.

Key words： “Separation of Three Powers”; land management rights; re-circulation; circulation method; risk prevention

隨著社會、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)合公平與效率的制度優(yōu)勢逐步釋放殆盡，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革應(yīng)運(yùn)而生[1]。“三權(quán)分置”的核心是“放活經(jīng)營權(quán)”，旨在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，同時增強(qiáng)農(nóng)地融資能力，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。由于中國當(dāng)前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)還處于初期探索階段，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場尚未形成成熟的體系，如何有效規(guī)制土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)及再流轉(zhuǎn)已成為亟待解決的問題?！叭龣?quán)分置”改革前，學(xué)者有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的討論大多集中在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)上?！叭龣?quán)分置”改革后，部分學(xué)者開始探討分離而出的獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)方式，即土地經(jīng)營權(quán)如何從承包農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)到其他經(jīng)營主體手中。而對土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的研究卻較少，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)是指土地經(jīng)營權(quán)人從承包農(nóng)戶手中取得土地經(jīng)營權(quán)后，如何將經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)給新的經(jīng)營主體，或者新的經(jīng)營主體將既受的經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步流轉(zhuǎn)給其他受讓方。一些學(xué)者甚至將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式混淆于土地經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)或土地承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)的方式。殊不知，基于政策考量及三者在功能、性質(zhì)等方面的差異，三者在流轉(zhuǎn)過程中各有其獨(dú)特的方式及風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該區(qū)別對待，方能更好地規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)。在不斷提高農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時，也兼顧農(nóng)地的社會保障功能，有效防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

1? 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的學(xué)理基礎(chǔ)

對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，法律上并無確切定義，理論上亦無統(tǒng)一見解。簡單而言，可將農(nóng)地流轉(zhuǎn)界定為，在不改變土地用途的前提下，權(quán)利人處分其農(nóng)地權(quán)利的行為總稱，通常表現(xiàn)為權(quán)利主體的變更或是權(quán)利內(nèi)容的變化。就土地經(jīng)營權(quán)而言，其再流轉(zhuǎn)的前提是經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性，即其可作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)在市場上自由交易。

1.1? 土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)的動因——傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”的弊端

改革開放以來，中國農(nóng)村開始推行“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的家庭承包制度，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)合公平與效率的制度優(yōu)勢逐漸釋放殆盡，“兩權(quán)分離”的弊端逐漸顯露：土地細(xì)碎化，農(nóng)地效益低，棄耕拋荒嚴(yán)重，不適宜大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)，勞動力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素不能優(yōu)化組合，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場化、規(guī)模化的要求等。土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能之間的沖突日趨嚴(yán)重，二者難以妥善地兼容[2]。當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營受阻，效益比較低下，市場競爭力不強(qiáng)，正是土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能之間的沖突在“三農(nóng)”問題上的直接體現(xiàn)。

1.2? 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的前提——經(jīng)營權(quán)的非專屬財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性

土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的前提是經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性，即其可作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)在市場上自由交易。土地經(jīng)營權(quán)這一概念自首次提出以來，雖然學(xué)界對其權(quán)利屬性始終未能形成統(tǒng)一意見，但大都承認(rèn)，土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)非專屬的財(cái)產(chǎn)權(quán)，承載著“順暢培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、照應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營需求、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率”等政策目標(biāo)[3]。伴隨農(nóng)地制度改革，承包土地上的權(quán)利結(jié)構(gòu)已轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋厮袡?quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)[4]。在該權(quán)利結(jié)構(gòu)中，通過集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包，成員集體所有的土地所有權(quán)派生出屬于承包農(nóng)戶的用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán);通過承包地流轉(zhuǎn)，承包農(nóng)戶所有的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步派生出屬于經(jīng)營主體獨(dú)立支配的土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)雖派生于承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，卻與其有著本質(zhì)的差異。就性質(zhì)而言，土地經(jīng)營權(quán)是一種市場化的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，生發(fā)于承包地流轉(zhuǎn)的法律事實(shí)，它的取得依據(jù)是流轉(zhuǎn)雙方簽訂的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，權(quán)利主體并無限制;與之相反，土地承包經(jīng)營權(quán)則更多地具有社會保障等福利性特征，取得依據(jù)乃是發(fā)包方與承包方簽訂的承包經(jīng)營合同，并以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為先決條件。因而，土地經(jīng)營權(quán)的非專屬性恰是其得以自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

2? 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式

“三權(quán)分置”模式下，針對不同的流轉(zhuǎn)標(biāo)的及流轉(zhuǎn)階段，農(nóng)戶承包地上存在著3種不同的權(quán)利流轉(zhuǎn)狀態(tài)：土地承包經(jīng)營權(quán)的整體流轉(zhuǎn);土地經(jīng)營權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，即土地經(jīng)營權(quán)從承包農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)到其他經(jīng)營主體手中，農(nóng)戶仍保留承包權(quán);土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)，即經(jīng)營權(quán)人從承包農(nóng)戶手中取得土地經(jīng)營權(quán)后，將經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)給新的經(jīng)營主體以及新的經(jīng)營主體將既受的經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步流轉(zhuǎn)給其他受讓方等。

依據(jù)2018年底新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，“三權(quán)分置”后土地承包經(jīng)營權(quán)的整體流轉(zhuǎn)方式有“互換”和“轉(zhuǎn)讓”兩種。土地經(jīng)營權(quán)的初次流轉(zhuǎn)方式包括“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他”，但“其他”具體包括什么，立法卻并未予以明確，僅在理論界存在些許探討：如溫世揚(yáng)等[5]認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式具體還包括轉(zhuǎn)讓、抵押，齊恩平[6]認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式還包括轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承以及贈予等。至于土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)方式，無論是現(xiàn)行法律還是學(xué)術(shù)界均鮮有提及。一些人甚至將土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)方式混淆于土地經(jīng)營權(quán)的初次流轉(zhuǎn)方式或土地承包經(jīng)營權(quán)的整體流轉(zhuǎn)方式。誠然，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，三者并非完全割裂。但不可否認(rèn)，基于再流轉(zhuǎn)過程中流出方的特性及流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)考量，為防范可能引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式必定要有更嚴(yán)格的要求。首先，與土地承包經(jīng)營權(quán)的整體流轉(zhuǎn)相比，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)因不涉及承包關(guān)系的變動，固“互換”和“轉(zhuǎn)讓”這兩種流轉(zhuǎn)方式并不適用。其次，與土地經(jīng)營權(quán)的初次流轉(zhuǎn)相比，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)因不符流出方與流入方均為本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶的前提條件，固“轉(zhuǎn)包”亦應(yīng)排除在外。經(jīng)承包農(nóng)戶同意并向集體經(jīng)濟(jì)組織備案，土地經(jīng)營權(quán)人將經(jīng)營權(quán)以出租、入股等方式再次流轉(zhuǎn)給新的受讓人，或以抵押、質(zhì)押等方式向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，乃是其行使處分權(quán)能的應(yīng)有之義。因而，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)方式理應(yīng)包括出租、入股、抵押、質(zhì)押等，明確土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)方式是有效識別再流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、給予針對性防范的重要前提。以抵押為例，土地經(jīng)營權(quán)人取得經(jīng)營權(quán)后，若想再次流轉(zhuǎn)，其與新受讓主體的抵押合同期限不但應(yīng)短于土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余承包期限，而且還應(yīng)短于其初次流轉(zhuǎn)合同的期限。為保障承包農(nóng)戶的利益，土地經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)合同所規(guī)定的約束性條款，同樣適用于再流轉(zhuǎn)過程中新的流轉(zhuǎn)合同。針對“三權(quán)分置”模式下土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，《農(nóng)村土地承包法》雖就流轉(zhuǎn)的一般原則、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理等內(nèi)容有大量規(guī)定，卻對土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)缺乏專門規(guī)范?？紤]到土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)方式及其風(fēng)險(xiǎn)防范的特殊性，在今后有關(guān)農(nóng)地修法中必須加以補(bǔ)全。

3? 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范

3.1? 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的突出風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”及土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的有序運(yùn)行需要一個長期的轉(zhuǎn)變過程。由于中國當(dāng)前統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場尚未建立，相關(guān)配套的市場服務(wù)體系空缺，流轉(zhuǎn)法律法規(guī)不健全等，諸多因素導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)過程存在著潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.1? 農(nóng)地?zé)o限流轉(zhuǎn)與過度資本化? 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)過程中，由于缺乏對再受讓主體的有效規(guī)則，可能導(dǎo)致大量工商資本涌入農(nóng)地經(jīng)營。對工商資本者來說，其成為農(nóng)地經(jīng)營者的主要目的傾向于將農(nóng)地置于市場之中進(jìn)行資本化運(yùn)作，然后通過進(jìn)一步流轉(zhuǎn)從而獲取其中的市場溢價(jià)，把農(nóng)地由實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化到虛擬經(jīng)濟(jì)中去，通過不斷轉(zhuǎn)手操作，將農(nóng)地陷入無限的流轉(zhuǎn)之中，炮制一輪又一輪的“土地流轉(zhuǎn)熱潮”，這將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于不穩(wěn)定的環(huán)境之中。如果允許農(nóng)地?zé)o限流轉(zhuǎn)，可以預(yù)見未來的農(nóng)地市場便會炮制“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證券化”，屆時農(nóng)地市價(jià)攀升，一些人借機(jī)囤積地源，利用各種媒體宣傳農(nóng)地會繼續(xù)上漲，慫恿大家流轉(zhuǎn)農(nóng)地，增大供應(yīng)，進(jìn)一步提升農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，然后轉(zhuǎn)手獲利，將其作為一種特殊的投資行為，從而加劇農(nóng)地過度資本化的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.2? 農(nóng)地過度集中與流轉(zhuǎn)違約? 土地由于具有社區(qū)性的特征，對后代農(nóng)民生存權(quán)同樣具有保障功能，損害其生存權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)即是損害農(nóng)民的社區(qū)生存權(quán)益本身[7]。當(dāng)農(nóng)民的生存與發(fā)展需求不能在社會保障與就業(yè)上得到滿足時，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)帶來的土地過度集中必然會損害農(nóng)民的生存權(quán)。農(nóng)民在很大程度上依賴于土地而得以生存與發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過度集中將對后代農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)造成損害。并且，流轉(zhuǎn)后農(nóng)地過度集中甚至超過大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社等不同主體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，極易引發(fā)違約風(fēng)險(xiǎn)。一旦土地流入方因經(jīng)營不善陷入長期虧損或破產(chǎn)的境況，則可能無力支付流轉(zhuǎn)租金，甚至違反農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同“跑路”。農(nóng)民將無法獲得流轉(zhuǎn)金，甚至要承擔(dān)將合并的或進(jìn)行設(shè)施建設(shè)的土地還原成原貌的成本。導(dǎo)致原有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力受損，危及產(chǎn)業(yè)安全與社會安全[8]。

3.1.3? 農(nóng)地“非農(nóng)化”與“非糧化”? 土地經(jīng)營權(quán)的初次流轉(zhuǎn)本就潛藏著土地“非農(nóng)化”的巨大風(fēng)險(xiǎn)，再次流轉(zhuǎn)無疑將這種風(fēng)險(xiǎn)加倍放大。土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離之前，由于農(nóng)地?fù)?dān)負(fù)著對農(nóng)民的社會保障功能，其流轉(zhuǎn)具有嚴(yán)格的身份限制，或限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶之間，或須經(jīng)過發(fā)包方同意方可流入集體組織成員之外。土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離之后，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有開放性和流動性的特點(diǎn)，土地經(jīng)營權(quán)的非身份屬性決定農(nóng)地流入方可突破成員身份限制;同時，除了導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)整體性變動的轉(zhuǎn)讓和互換將受到限制之外，有意愿和有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主體，原則上都可從承包農(nóng)戶手中以出租、入股等方式獲得農(nóng)地。新的經(jīng)營主體從承包農(nóng)戶手中獲得土地經(jīng)營權(quán)后，基于利益考量，很容易將經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)給其他人。因流轉(zhuǎn)的便利，加之目前限制農(nóng)地非農(nóng)化用途的法律法規(guī)不健全，大量非農(nóng)身份主體攜工商資本進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場后，因違法成本低而大量將農(nóng)地非農(nóng)用。為追求最大化的經(jīng)濟(jì)利益，部分土地經(jīng)營者將土地集中到一起，放棄種植成本高、收益低的糧食作物，將土地改種瓜果、苗木、蔬菜之類的高價(jià)值植物，或者進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜牧等非農(nóng)用途，一旦這種農(nóng)轉(zhuǎn)非行為在全國各地蔓延開來，必然會導(dǎo)致糧食大幅度減產(chǎn)，引起糧價(jià)不斷上漲，最終危及國家糧食安全。

3.2? 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的制度防范

3.2.1? 規(guī)制再流轉(zhuǎn)受讓主體? 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)過程中，國家必須合理設(shè)置再流轉(zhuǎn)的條件，對新受讓主體的準(zhǔn)入資格進(jìn)行審查。土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的受讓主體雖然資格限制較少，但并不意味著只要和經(jīng)營權(quán)人達(dá)成約定即可立即成為新的土地經(jīng)營權(quán)人，還必須進(jìn)行準(zhǔn)入資格審核，從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)。例如，應(yīng)當(dāng)審核再流轉(zhuǎn)中新的受讓主體是否有從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)和資歷，其計(jì)劃開展的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)卣吆屯恋靥刭|(zhì)。此外，經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的受讓方必須提供一筆風(fēng)險(xiǎn)保障金，作為投資失敗后的土地使用費(fèi)和對原經(jīng)營權(quán)人損失的賠償。經(jīng)營權(quán)人從承包農(nóng)戶手中取得土地經(jīng)營權(quán)后，若想再次流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案。本集體經(jīng)濟(jì)組織在備案審查過程中應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督作用，一旦發(fā)現(xiàn)再流轉(zhuǎn)合同存在違背土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)原則的現(xiàn)象，應(yīng)立即中止。

3.2.2? 限制土地持有數(shù)額? 對持有土地?cái)?shù)額進(jìn)行限制，主要目的是防止土地兼并現(xiàn)象發(fā)生。中國是一個農(nóng)業(yè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)地“三權(quán)分置”后，如果不對土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)加以有效限制，極易造成農(nóng)村社會的兩極分化，出現(xiàn)大批無地或少地的農(nóng)民，引發(fā)土地兼并等一系列社會危機(jī)，因此國家要予以政策調(diào)控。在這一點(diǎn)上可以借鑒日本法律的相關(guān)規(guī)定。日本1952年《農(nóng)村土地法》規(guī)定農(nóng)戶擁有土地的最高限額不得超過3 hm2，以保持農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定;1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》放寬土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制，提倡土地轉(zhuǎn)讓與相對集中，鼓勵擴(kuò)大土地占有規(guī)模;1962年修訂后的《農(nóng)業(yè)基本法》允許農(nóng)民擁有土地的量超過1952年《農(nóng)村土地法》規(guī)定的3 hm2限制，但其條件是：這些農(nóng)民只能使用本家庭的勞力。該法也允許離開村莊去城里的農(nóng)民將其土地委托給小規(guī)模的合作社代耕。這些合作社可以成立公司，公司也可以購買土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但有兩個規(guī)定：股份公司不得購買農(nóng)地;這些小規(guī)模的合作社也必須像自耕農(nóng)家庭那樣從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在這些法律法規(guī)下，1950—1964年，日本的農(nóng)業(yè)年增長率為4%，高于大多數(shù)國家的農(nóng)業(yè)增長率，也滿足了當(dāng)時由于民眾收入提高對食物消費(fèi)需求的增長[9]。

3.2.3? 強(qiáng)化農(nóng)地用途監(jiān)管? 土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)后，更容易獲得經(jīng)營權(quán)的是農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)過程中，基于利益驅(qū)動，這些經(jīng)營主體很容易將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的其他受讓方，以致農(nóng)地用途“非農(nóng)化”“非糧化”，危害國家糧食安全，最終導(dǎo)致“三權(quán)分置”改革目標(biāo)落空。因此，為了防范土地再流轉(zhuǎn)過程中新的既受主體可能引發(fā)的農(nóng)地“非農(nóng)化”問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對其農(nóng)地利用的監(jiān)管，及時查處相關(guān)違法違規(guī)行為，保證農(nóng)地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。

在避免農(nóng)地用途“非農(nóng)化”方面，首先應(yīng)該對農(nóng)地用途進(jìn)行解釋。《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定流轉(zhuǎn)“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”。此條規(guī)定對改變土地的農(nóng)業(yè)用途予以限制，只能遏制土地流入方經(jīng)營主體擅自將農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地，而不能促使其將土地用作基本糧田進(jìn)行糧食生產(chǎn)，因?yàn)椤稗r(nóng)業(yè)用途”的范圍極為廣泛，而種糧食較之從事其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)其收益要低得多，現(xiàn)實(shí)中從事其他高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如蔬菜、花卉、苗木種植的較多。因此，為保證基本糧田規(guī)模、保障生態(tài)安全和土地安全，進(jìn)而保障國家糧食安全和社會安全，應(yīng)對“農(nóng)業(yè)用途”作必要的限縮解釋，應(yīng)該明確：農(nóng)地為基本糧田的，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得擅自改變農(nóng)地的糧田用途;同時為激發(fā)經(jīng)營業(yè)主種糧的積極性，國家應(yīng)出臺相應(yīng)的補(bǔ)償激勵政策[10]。

在避免農(nóng)地用途“非糧化”方面，可以通過新增補(bǔ)貼、優(yōu)先安排農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)、營銷貸款試點(diǎn)等，逐步實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體“愿保盡?！钡却胧┓龀郑龑?dǎo)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，降低糧食生產(chǎn)成本，鼓勵農(nóng)地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)受讓主體進(jìn)行糧食規(guī)?；a(chǎn)。目前，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)放給農(nóng)戶，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，為避免拿補(bǔ)貼的不種糧、種糧的拿不到補(bǔ)貼的現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼分配辦法。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是國家為了提高農(nóng)民種地積極性而出臺的糧食生產(chǎn)扶持政策，其不具有社會保障性。要將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼真正落實(shí)到實(shí)際務(wù)農(nóng)者身上，較為可行的辦法是在分配農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤時進(jìn)行相應(yīng)的折抵。政府對農(nóng)民發(fā)放的其他惠農(nóng)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)營權(quán)分離登記情況，發(fā)放到種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等實(shí)際務(wù)農(nóng)者手中。經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)后，則應(yīng)將其發(fā)放到新的受讓人手中，真正發(fā)揮補(bǔ)貼資金對糧食生產(chǎn)的激勵作用。

無論采取何種形式實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，都不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，這是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的底線。提高承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后經(jīng)營權(quán)受讓主體的收益，是避免農(nóng)地用途“非農(nóng)化”“非糧化”的根本，也與承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離期限、分離價(jià)格的確定密切相關(guān)?？傊?，任何組織和個人都不得因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而隨意改變農(nóng)地用途，進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及再流轉(zhuǎn)必須要以堅(jiān)守中國耕地保護(hù)紅線為前提，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)主體的身份審核。政府部門必須嚴(yán)格監(jiān)管流轉(zhuǎn)過程，堅(jiān)決杜絕當(dāng)前存在假借流轉(zhuǎn)之名將農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)改非的行為發(fā)生。

4? 結(jié)語

縱觀世界各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)地高效流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營是提高土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀需要和必然選擇。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型正處于關(guān)鍵階段，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行新一輪的農(nóng)地制度改革，始終不能離開對農(nóng)民權(quán)益的尊重與維護(hù)，這是“三權(quán)分置”改革的應(yīng)有之義?！叭龣?quán)分置”為進(jìn)一步釋放土地改革紅利奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及再流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)對再流轉(zhuǎn)的方式有清晰的認(rèn)識，并通過法律加以確認(rèn)。對于再流轉(zhuǎn)過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，要針對不同的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行防范，逐步建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場，最終構(gòu)建公平與效率有機(jī)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)秩序。

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