以體制機制創(chuàng)新提升政府事中事后監(jiān)管能力研究

摘 要：加強事中事后監(jiān)管能力是當(dāng)前中國政府在深化“放管服”改革中必須強力推動的一項基礎(chǔ)性工程。加強事中事后監(jiān)管應(yīng)在新型監(jiān)管體系框架內(nèi)，以體制機制創(chuàng)新為抓手，完善政府行政主導(dǎo)的監(jiān)管機制，培育多方共同參與協(xié)同監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方法手段及加快監(jiān)管基礎(chǔ)平臺建設(shè)，以提升政府事中事后監(jiān)管能力。

關(guān)鍵詞：事中事后監(jiān)管;體制機制創(chuàng)新;行政審批制度改革

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2019）09-0046-07

基金項目：2013年度國家社科基金項目“行政審批制度改革中體制機制創(chuàng)新研究”（13XZZ015）的階段性成果。

作者簡介：李路（1971-），男，山東龍口人，中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）政治學(xué)教研部副主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事政治學(xué)、行政管理學(xué)研究。

一、加強事中事后監(jiān)管是深化行政審批制度改革的必然要求

（一）強化事中事后監(jiān)管的實踐背景

從行政管理過程看，政府主要運用事前審批和事中、事后監(jiān)管來管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，二者具有不同的任務(wù)和特點。以企業(yè)生命周期全過程為例，事前審批屬于事前審查，以許可為方式重在把好準入關(guān)口;事中監(jiān)管以風(fēng)險管理為主，主要確保企業(yè)依法合規(guī)從事經(jīng)營，重點在于狀態(tài)維持與過程監(jiān)控;而事后監(jiān)管以稽查執(zhí)法、依法懲戒為主，以此維護正常市場秩序，促進公平交易競爭。

事前審批與事中事后監(jiān)管構(gòu)成政府管理全過程，如“鳥之雙翼、車之雙輪”，形成完整管理鏈條。審批是否嚴格、監(jiān)管是否有力以及二者之間能否有效銜接都關(guān)系到政府管理效能高低。事前審批對被許可人的限制條件需要事中事后監(jiān)管來維護，事中事后監(jiān)管的效果也取決于事前審批的質(zhì)量。因此，政府要適當(dāng)運用審批和監(jiān)管兩種手段，避免“一管就死”和“一放就亂”，形成既有活力又有秩序的市場、社會良性發(fā)展局面。

進入21世紀后，根據(jù)我國行政審批制度改革不斷深化的客觀要求，政府必須對被精簡審批事項的相關(guān)領(lǐng)域和行政相對人加強日常監(jiān)管，對保留的審批事項的被許可人也要加強監(jiān)管，這就使得事中事后的重要性日益凸顯。2004年7月1日頒行的《行政許可法》首次以基本法形式賦予了行政機關(guān)對被許可人進行監(jiān)督檢查和執(zhí)法處罰權(quán)力。如第62條規(guī)定：行政機關(guān)可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進行實地檢查。行政機關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施進行定期檢驗[1]。第66條至68條和第70條對行政機關(guān)對被許可人其他違法行為的監(jiān)管和處罰也作出規(guī)定。為落實行政許可法關(guān)于日常監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，全國不少省份如浙江、湖南、湖北、云南省一級政府都出臺了行政審批監(jiān)督管理辦法。從監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容等方面做出了可操作性規(guī)定，在政府管理實踐中發(fā)揮了功效。但受中國傳統(tǒng)“重審批、輕監(jiān)管”影響，行政機關(guān)往往把更多的精力放在了事前審批而忽視后續(xù)監(jiān)管，導(dǎo)致這些法律法規(guī)在執(zhí)行中力度有限。同時，這些法律法規(guī)只規(guī)定了對被許可人的監(jiān)管，對審批事項被精簡后行政相對人的生產(chǎn)經(jīng)營的后續(xù)監(jiān)管沒有做出明確規(guī)定。政府在管理實踐中“以審代管” “不審不管” “不罰不管”的“三不管”現(xiàn)象長期存在。特別是在市場準入放開而又沒有同時跟進后續(xù)監(jiān)管的情況下，部分企業(yè)違法經(jīng)營成本降低。在一些不良企業(yè)和商戶中產(chǎn)生了新的不正當(dāng)競爭、假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權(quán)甚至公民生命健康權(quán)的行為。因此，社會各界要求加強對市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動監(jiān)管力度的呼聲與日俱增。

（二）強化事中事后監(jiān)管的理論依據(jù)

強化事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)尊重客觀規(guī)律。從事前審批到事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，可以運用一些理論解釋相應(yīng)邏輯。

1.有限政府理論。有限政府理論是簡政放權(quán)的重要理論依據(jù)。在有限政府理論看來，首先，行政審批作為一種政府職能是有限的。在市場經(jīng)濟下，政府必須從一些領(lǐng)域退出來，公布自己的權(quán)力清單和負面清單，明確具體的審批事項。其次，行政審批應(yīng)當(dāng)受到法律的約束。審批事項和程序應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，“法無授權(quán)不可為”。最后，行政審批應(yīng)當(dāng)是有效的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置審批事項，優(yōu)化審批流程，降低審批的內(nèi)部和外部成本，提高審批的效率。同時，必須加強事中事后監(jiān)管以彌補行政審批功能上的不足。

2.不完備合同理論。不完備合同盡管屬于法學(xué)中民商法研究范疇，但其可以在很大程度上解釋政府管理中運用事中事后監(jiān)管彌補事前審批不足的機理。“不完全合同”指“事前無法描述所有內(nèi)容”，由此導(dǎo)致合同的重復(fù)談判和重復(fù)簽訂[2]。由不完全合同理論來看，審批和監(jiān)管可以看作是締約的一種形式。由于不確定性和技術(shù)約束，監(jiān)管事項往往是事前不可締約的或部分可締約的，在一定程度上，事后則部分可締約，如重新簽訂短期合同。那么，希望完全依靠事前審批的“完全合同”是不可行的，勢必要求重新締約，這就要求更加注重事中事后監(jiān)管。

3.市場失靈理論。市場失靈理論揭示了簡化行政審批后加強監(jiān)管的必要性。針對市場失靈，政府應(yīng)當(dāng)對市場實施監(jiān)管，用好“看得見的手”，調(diào)節(jié)市場行為，彌補市場失靈。發(fā)達國家經(jīng)歷了放任自由市場時期后，都開始實行國家調(diào)控市場的做法。在市場準入的政策法律體系上基本都遵循“寬準入嚴監(jiān)管”的思路，即一方面降低進入壁壘，讓實際的和潛在的市場主體都能自由進入;另一方面，對從事違法經(jīng)營的市場主體實施嚴厲懲罰，以維護市場正常秩序。研究表明，在這種市場體系中，嚴格監(jiān)管相比寬松監(jiān)管更為有效，嚴格監(jiān)管是對守法經(jīng)營者最好的扶持[3]。

4.治理理論。治理理論為政府轉(zhuǎn)變職能指明了方向，對于事中事后監(jiān)管也有重要啟發(fā)。治理理論引入了一個國家、市場和社會三方共同參與的多中心公共治理模式，強調(diào)治理是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理。從治理理論看，加強事項事中事后監(jiān)管，首先，在監(jiān)管主體上，要增加監(jiān)管主體，引入市場、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、社會公眾等，建立多中心治理模式，要增進各中心的互動，在市場原則、公共利益和認同之上形成合作網(wǎng)絡(luò)。其次，與行政審批一次性認定不同，事后監(jiān)管是一個持續(xù)性動態(tài)過程，內(nèi)涵更加豐富，難度加大，勢必要運用多種監(jiān)管方式，增強監(jiān)管有效性、公平性。

（三）加強事中事后監(jiān)管的現(xiàn)實意義

近年來“放管服”改革實踐證明，加強事中事后監(jiān)管是政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式變革的重要路徑和抓手，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1.破除事前審批積弊，更好實現(xiàn)政府管理方式轉(zhuǎn)變。事前審批只是對行政相對人資質(zhì)的靜態(tài)“一次性認可”，通過一次許可審查不能保證被許可人持續(xù)滿足許可條件。特別是各類生產(chǎn)許可證 “先發(fā)放、后生產(chǎn)”，發(fā)放時衡量標(biāo)準是企業(yè)生產(chǎn)能力而不是產(chǎn)品質(zhì)量，沒有后續(xù)持續(xù)檢查產(chǎn)品質(zhì)量無法保證。從 2018年7月轟動全國的長春長生生物科技有限公司生產(chǎn)凍干人用狂犬病疫苗造假事件可知，該企業(yè)即使取得了經(jīng)營生產(chǎn)許可認證（藥品GMP證書），仍必須嚴格監(jiān)管，否則將嚴重戕害廣大群眾。同時，事前審批是嚴進寬出的思維，屬于被動式管理。政府部門坐等申請人上門，把更多的精力放在審核申請材料、門檻設(shè)置方式等方面。事中事后監(jiān)管是寬進嚴出思維，審批政府部門必須依法主動履行監(jiān)管職責(zé)，更好約束行政相對人活動，以增強行業(yè)自治和企業(yè)商戶自律意識。傳統(tǒng)事前審批的工作方式較為封閉，容易產(chǎn)生部門利益、出現(xiàn)暗箱操作和腐敗。而事中事后監(jiān)管程序較為公開，自由裁量空間有限，“尋租”空間較小。加強事中事后監(jiān)管，有利于降低企業(yè)制度性交易成本，改變政府管理方式。

2.將促進政府有效履行職責(zé)，避免審批事項精簡后的日常管理缺位。精簡審批事項絕不意味著政府從此袖手不管，否則會產(chǎn)生“監(jiān)管真空”，造成市場混亂。放權(quán)同時必須解決好政府“放后做什么”的問題。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》中強調(diào)，推進簡政放權(quán)、減少行政審批等事項后，政府機關(guān)要轉(zhuǎn)變管理理念，改進工作方式，加強事中事后監(jiān)管，有效履行職責(zé)，避免管理缺位，防止“一放就亂”。

3.進一步拓寬“簡政”空間，更好推動審批改革深化。2013年以來的“放管服”改革不僅使一大批前置型審批事項被精簡，還將部分前置審批改為后置審批事項，并全面取消了非行政審批事項，這極大地激發(fā)了市場活力。但目前，精簡前置性審批的力度和范圍仍與企業(yè)商戶和社會期望有差距，特別是在投資建設(shè)領(lǐng)域簡政放權(quán)還不夠。這是因為政府對審批事項進一步精簡有顧慮，擔(dān)心全面放開后管不住，造成市場秩序新的混亂。加強對取消的審批事項領(lǐng)域的有效監(jiān)管，可以彌補管理短板，有效增強政府的決心信心，進一步加大精簡事前審批的力度。以前不能精簡的、不能下放的，可以大膽精簡、放手下放，這樣就進一部拓寬了“簡政”改革的空間。

客觀來講，在市場經(jīng)濟建立和完善中，中國政府在加強監(jiān)管方面付出了艱辛努力并取得了顯著成效。但由于在監(jiān)管的理念、方式手段、平臺建設(shè)等方面存在諸多問題，對投資建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、環(huán)境建設(shè)、食品藥品、安全生產(chǎn)、新型物流、金融服務(wù)、網(wǎng)上購物等領(lǐng)域監(jiān)管不力問題依然突出。

黨的十八大之后，黨中央、國務(wù)院提出了推動“放管服”改革的要求。李克強在2013年以來歷年國務(wù)院“放管服”改革電視電話會議上都突出強調(diào)“放管結(jié)合、寬進嚴管”。2014年7月8日，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《意見》）中提出，到2020年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場監(jiān)管體系。這是中央政府層面首次系統(tǒng)地對完善市場監(jiān)管體系做出頂層設(shè)計，為全國各級政府強化事中事后監(jiān)管提供了基本體系框架和體制機制建設(shè)指引?？傮w上看，這是一部具有很強指引性的行動方案。

二、事中事后監(jiān)管的目標(biāo)、原則和體系框架

根據(jù)《意見》及后續(xù)各項制度規(guī)定，結(jié)合大量調(diào)研，筆者可以較為清晰地概括出加強市場監(jiān)管的價值目標(biāo)、原則制度、格局框架和手段方式。

（一）加強事中事后監(jiān)管的目標(biāo)和原則

1.加強事中事后監(jiān)管的具體目標(biāo)。筆者認為，下一步加強事中事后監(jiān)管具體目標(biāo)是突破政府原有的監(jiān)管格局，以《意見》要求為指引，建立統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、公正高效、法治保障的政府行政監(jiān)管體系。在全國各省份構(gòu)建省、市（地）、縣（區(qū)、開發(fā)區(qū)）三級事中事后綜合監(jiān)管體系，逐步探索形成市場政府監(jiān)管、企業(yè)自律、行業(yè)自治、社會監(jiān)督的“四位一體”監(jiān)管新框架格局，使市場在資源配置中起決定性作用的同時更好發(fā)揮政府作用，以管得更好促進放得更活和服務(wù)更優(yōu)，提升企業(yè)和群眾改革獲得感。

2.加強事中事后監(jiān)管的基本原則。一是堅持依法公正監(jiān)管。堅持運用法治思維和法治方式依法依規(guī)進行監(jiān)管，根據(jù)行政許可法、行政處罰法、行政強制法等法律法規(guī)規(guī)定，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”①原則，推進監(jiān)管的法治化、制度化、規(guī)范化。在堅持依法監(jiān)管同時，大力推行公正監(jiān)管。如當(dāng)前全國范圍內(nèi)正在推行的“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式，體現(xiàn)了監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和簡約性，實踐證明是行之有效的科學(xué)監(jiān)管方式。

二是堅持簡約審慎監(jiān)管。按照“放管服”改革要求，堅持“簡”字當(dāng)頭，推行簡約高效監(jiān)管方式，消除不必要的管制，革除不合時宜的陳規(guī)舊制，打破不合理的條條框框，盡可能減少社會成本特別是企業(yè)制度交易成本。同時，堅持探索審慎監(jiān)管。21世紀以來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的大量運用，新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新模式的企業(yè)大量涌現(xiàn)。對這些“四新企業(yè)”既要監(jiān)管防止引發(fā)風(fēng)險，又要審慎監(jiān)管。各級政府應(yīng)本著鼓勵創(chuàng)新原則，區(qū)分不同情況，探索適合其特點的審慎監(jiān)管方式。

三是實現(xiàn)綜合監(jiān)管。各類市場主體千差萬別，越來越多的企業(yè)跨行業(yè)、跨區(qū)域經(jīng)營，要做到有效監(jiān)管，必須建立綜合監(jiān)管體系，以解決多頭重復(fù)執(zhí)法的弊端，發(fā)揮好各種監(jiān)管資源的最大效益。隨著大部門體制中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制的逐漸展開，相對集中行政執(zhí)法權(quán)成為大勢所趨。

四是發(fā)展智慧監(jiān)管。依托互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息化技術(shù)，打造監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺。強化線上線下一體化并行監(jiān)管，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管，提高監(jiān)管智能化水平。

五是推動協(xié)同監(jiān)管。改變政府大包大攬的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，明確市場主體自律責(zé)任，發(fā)揮信用體系約束作用、行業(yè)組織自治作用以及社會輿論和公眾監(jiān)督作用，實現(xiàn)社會共治。

（二）完善事中事后監(jiān)管的法律和制度

1.在“放管服”改革進一步提速的背景下，建議修改《行政許可法》。在第六章“監(jiān)督檢查”中就行政主管部門對審批事項精簡后相應(yīng)領(lǐng)域的行政相對人加強監(jiān)管原則做出明確規(guī)定，將《意見》確認的普遍達成共識的事中事后監(jiān)管體系的基本框架和創(chuàng)新的機制方式列入許可法。特別是將加強市場主體自律、行業(yè)自治和社會監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)管列入許可法。

2.以《意見》為指引，立足各省行政審批制度改革進展實際，建立各省事中事后監(jiān)管標(biāo)準化制度。建議各省級政府出臺《加強行政審批事中事后監(jiān)管工作的實施意見》，在監(jiān)管的目標(biāo)、主體、對象、內(nèi)容、方式、信息化平臺建設(shè)等方面，對全省各級政府提出具有可操作性的明確要求，為各級政府部門轉(zhuǎn)變管理理念、改進工作方式、加強事中事后監(jiān)管指明方向。

（三）構(gòu)建新型監(jiān)管體系的基本框架和要素

《行政許可法》已經(jīng)實施15年，其第六章規(guī)定的監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、方法特別是監(jiān)管體系與“放管服”背景下加強事中事后監(jiān)管要求已有較大差距。實踐中，現(xiàn)有監(jiān)管體系表現(xiàn)出監(jiān)管主體過于強調(diào)政府單方強制性管理、監(jiān)管力量薄弱尤其是基層監(jiān)督執(zhí)法人員緊張、專業(yè)執(zhí)法能力亟待提高等問題;協(xié)同監(jiān)管中，社會力量作用發(fā)揮有限，尚未形成多元治理的互動網(wǎng)絡(luò)，未能與政府形成合作伙伴關(guān)系。社會組織自身建設(shè)的專業(yè)性、科學(xué)性有待提升，行政化嚴重而缺乏公信力，人才缺乏導(dǎo)致管理服務(wù)意識和水平低。特別是行業(yè)協(xié)會“自身存在資金來源渠道單一、代表性不強、組織結(jié)構(gòu)不合理以及發(fā)展能力不足等問題”[4]。公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到保障，監(jiān)管參與缺乏組織依托，渠道較少、方式單一;監(jiān)管手段方式過時、政府上下級之間、統(tǒng)計部門之間聯(lián)動協(xié)調(diào)機制不暢;監(jiān)管平臺建設(shè)上信息化水平低、共享度不高等。

近年來“放管服”改革實踐反復(fù)證明，提高事中事后監(jiān)管質(zhì)量，必須突破傳統(tǒng)的事中事后監(jiān)管體制框架，創(chuàng)建新的監(jiān)管框架格局?！兑庖姟穼Υ瞬⑽醋鞒鱿到y(tǒng)勾勒，但提出了具體要求。筆者認為應(yīng)以“政府監(jiān)管為主、社會協(xié)同治理、優(yōu)化監(jiān)管方式、打造監(jiān)管平臺”為基本要素構(gòu)架創(chuàng)新型監(jiān)管體系（見圖1）。

三、以體制機制創(chuàng)新提升政府事中事后監(jiān)管能力

在當(dāng)前和今后一個時期，各級政府應(yīng)圍繞創(chuàng)新監(jiān)管體系框架及其各要素，以監(jiān)管體制機制創(chuàng)新提升政府事中事后監(jiān)管能力。

（一）完善政府行政主導(dǎo)的監(jiān)管機制

由各級政府承擔(dān)主導(dǎo)事中事后監(jiān)管責(zé)任不容置疑，關(guān)鍵是創(chuàng)新監(jiān)管體制機制。

1.以權(quán)責(zé)清單為依據(jù)，厘清部門監(jiān)管職責(zé)，防止“監(jiān)管空檔” “一事多罰” “以罰代管”。要達到監(jiān)管理想效果，首先要厘清各級政府部門監(jiān)管責(zé)任。這就要按照“法定職責(zé)必須為”的要求，依法依規(guī)明確各部門的監(jiān)管職責(zé)。建議由各級編辦牽頭，以政府權(quán)責(zé)清單為依據(jù)逐項分類制定和完善監(jiān)管項目目錄和分類監(jiān)管具體方案，并對其進行動態(tài)管理。對法律法規(guī)未明確規(guī)定或由于階段性改革導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任不明確的，各級政府應(yīng)要求本地區(qū)各部門按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，明確監(jiān)管責(zé)任部門和責(zé)任人、監(jiān)管的主要內(nèi)容和基本方式，確保政府各部門權(quán)責(zé)一致無縫銜接，防止監(jiān)管盲區(qū)、一事多罰和以罰代管。

2.重點加強對取消調(diào)整審批事項的后續(xù)監(jiān)管。建議由省級政府統(tǒng)一出臺《加強對取消和調(diào)整行政審批事項后續(xù)監(jiān)管工作指導(dǎo)性意見》，明確取消審批的后續(xù)監(jiān)管責(zé)任原則和具體要求，以此指導(dǎo)各地區(qū)、各部門在取消調(diào)整審批事項的同時，逐項對應(yīng)制定監(jiān)管措施實施方案。

3.加強風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警和防范。各級政府應(yīng)以預(yù)警糾偏為導(dǎo)向，創(chuàng)新預(yù)警方式手段。加強對市場行為的跟蹤監(jiān)測分析，通過分析研判、抽查、抽檢等方式，綜合運用提醒、告誡、窗口指導(dǎo)等手段，強化對市場主體及有關(guān)人員的事中監(jiān)管，及時化解市場風(fēng)險。同時，要完善風(fēng)險防控基礎(chǔ)制度體系，建立對高危行業(yè)、重點工程、重點領(lǐng)域的風(fēng)險監(jiān)測評估、預(yù)警跟蹤、風(fēng)險防范聯(lián)動機制，定期開展風(fēng)險點梳理排查，加強對發(fā)生事故幾率高、可能造成重大損失的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的監(jiān)管。探索與新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等“四新”經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展特點相適應(yīng)的特定監(jiān)管機制，本著審慎監(jiān)管原則，制定“四新”模式中各類具體的監(jiān)管辦法，實施有效監(jiān)管。

4.加強標(biāo)準監(jiān)管力度，以強制標(biāo)準內(nèi)容的剛性運用鎖定重點監(jiān)管領(lǐng)域，以政府監(jiān)管標(biāo)準化運行規(guī)范監(jiān)管過程。一方面各級政府在監(jiān)管中要嚴格實施各項國家強制性標(biāo)準，重點加強對安全、文化產(chǎn)品傳播、食品藥品、特種設(shè)備生產(chǎn)、衛(wèi)生、環(huán)保等重大及基礎(chǔ)性領(lǐng)域市場主體的監(jiān)管。對沒有強制性標(biāo)準的，政府應(yīng)推動市場主體建立產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準自我聲明，并向社會公示，接受社會監(jiān)督。另一方面要逐步實現(xiàn)監(jiān)管程序過程標(biāo)準化，制定政府監(jiān)管行為標(biāo)準，以標(biāo)準化明確監(jiān)管依據(jù)、權(quán)限、程序和責(zé)任，減少政府自由裁量權(quán)的濫用，使監(jiān)管過程更科學(xué)、規(guī)范、透明。

5.寬嚴相濟，優(yōu)化市場退出機制。各級政府都應(yīng)簡化和完善企業(yè)注銷流程，全面推進企業(yè)簡易注銷登記改革。其中，對在簡化注冊流程、實行認繳資本、備案制改革中容易出現(xiàn)的申請企業(yè)開設(shè)肆意無節(jié)制實施重點動態(tài)監(jiān)管，對注冊后不實際經(jīng)營的企業(yè)及時清理，簡易注銷。對申請注銷登記前未發(fā)生或已將債權(quán)債務(wù)清算完結(jié)的企業(yè)，取消清算組備案環(huán)節(jié)，實行簡易注銷，并在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進行簡易注銷公告。對個體工商戶應(yīng)進一步簡化注銷手續(xù)。同時，要加強食品藥品、醫(yī)療器械、安全生產(chǎn)、建筑工程、文化產(chǎn)品等領(lǐng)域違法人員從業(yè)禁止管理，體現(xiàn)監(jiān)管“寬嚴相濟”。

6.完善行政機關(guān)與司法機關(guān)協(xié)作機制，防止以罰代刑、罰刑脫節(jié)。針對以往政府監(jiān)管中出現(xiàn)的“以罰代刑、罰過放行”等問題，建立健全行政機關(guān)與檢、法兩院信息共享、案情通報和協(xié)調(diào)合作機制。政府部門在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)市場主體違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送公安機關(guān)并抄送同級檢察機關(guān)。建議省級人大出臺相應(yīng)地方立法，以完善案件移送標(biāo)準和程序，細化并嚴格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)機制。各級政府要將案件移送司法機關(guān)納入本級政府依法行政考核評價體系，解決罰刑脫節(jié)問題。

要加強各級檢察機關(guān)公益訴訟職能。檢察機關(guān)應(yīng)以訴前檢察建議為基本，提起公益訴訟為補充，督促行政機關(guān)履行監(jiān)管責(zé)任。對公益訴訟重點領(lǐng)域和本轄區(qū)易發(fā)案件，檢察機關(guān)應(yīng)及時向環(huán)境、土地、食品、藥品等政府部門行使訴前檢察建議職責(zé)，督促行政部門以檢察建議為依據(jù)加強對行政相對人的監(jiān)管。對怠于監(jiān)管履職的政府部門，檢察機關(guān)要及時提起公益訴訟。要建立行政部門和檢察機關(guān)監(jiān)管分工機制，建立檢察機關(guān)與監(jiān)委會案件線索雙向移送反饋機制和共同督辦機制。此外，政府還應(yīng)支持各級消費者協(xié)會等組織依法提起公益訴訟，各級人大應(yīng)加大對法院對企業(yè)、個體工商戶違法違規(guī)行為立案率和審結(jié)率的考核。

（二）培育完善多方共同參與的協(xié)同監(jiān)管

1.強化市場主體自律。各級政府主管部門要推動市場主體建立首負責(zé)任制，促使其在安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、營銷宣傳、售后服務(wù)等方面加強自我監(jiān)督，切實履行法定義務(wù)。各級政府應(yīng)按照2014年國務(wù)院施行的《企業(yè)信息公示暫行條例》等要求，指導(dǎo)、推進、監(jiān)督市場主體及時公示即時信息，組織企業(yè)信息公示系統(tǒng)建設(shè)，加強與監(jiān)管有關(guān)的出資、行政許可、行政處罰等信息的公示，以強化企業(yè)誠信約束，降低交易風(fēng)險。

2.發(fā)揮行業(yè)自治作用。倡導(dǎo)各類行業(yè)協(xié)會、商會建立健全行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、公約和職業(yè)道德準則，規(guī)范會員單位和員工行為。鼓勵行業(yè)協(xié)會商會參與制定行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準、監(jiān)管政策等。探索建立新型行業(yè)自治平臺，在事中事后監(jiān)管各個環(huán)節(jié)建立行業(yè)組織參與機制，發(fā)揮其在權(quán)益保護、資質(zhì)認定、糾紛處理、失信懲戒等方面的特有優(yōu)勢，推進政府監(jiān)管和行業(yè)自治的良性互動。

3.發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)監(jiān)督作用。發(fā)揮會計、法律、公證、仲裁、檢驗檢測認證等第三方專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督作用。加大第三方檢驗檢測認證結(jié)果的采信，加強對第三方檢驗檢測認證機構(gòu)的監(jiān)督管理。

4.發(fā)揮社會公眾和輿論的監(jiān)督作用。各級政府應(yīng)進一步暢通社會公眾參與監(jiān)督的渠道，制定舉報獎勵辦法，鼓勵公眾及時發(fā)現(xiàn)、反映問題。發(fā)揮公眾監(jiān)督在城市管理、社會治理等方面的重要作用，鼓勵新聞媒體曝光違法違規(guī)行為，發(fā)揮其震懾違法犯罪作用，提高公眾認知和防范能力。有效運用新媒體等手段暢通公眾投訴、舉報渠道，提升舉報效率。

5.構(gòu)建信用評價和營商環(huán)境評估新機制。通過政府購買服務(wù)等方式，支持行業(yè)協(xié)會、商會開展行業(yè)信用評價，建立健全行業(yè)信用檔案，完善行業(yè)誠信體系。探索建立政府與行業(yè)協(xié)會商會間的信用信息互聯(lián)共享機制。推動政府部門信用數(shù)據(jù)向社會開放，培育發(fā)展社會信用評價機構(gòu)包括互聯(lián)網(wǎng)平臺評價機構(gòu)，鼓勵開展信用評級。政府應(yīng)持續(xù)推進縣域營商環(huán)境監(jiān)測評價工作，不斷完善和改進評價指標(biāo)和辦法，開展常態(tài)化跟蹤調(diào)研評估。更好發(fā)揮第三方在營商環(huán)境評價中的客觀獨立作用，鼓勵其既提出改善營商環(huán)境對策性建議又及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞和問題，并將第三方營商環(huán)境評估結(jié)果制度性轉(zhuǎn)化為政府監(jiān)管依據(jù)。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管的方法手段

創(chuàng)新監(jiān)管方法手段就是探索創(chuàng)新監(jiān)管機制。根據(jù)《意見》要求，并依據(jù)行政許可法、行政處罰法等行政法律法規(guī)，在總結(jié)全國各級政府創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出如下建議。

1.建立政府綜合監(jiān)管新機制，實現(xiàn)對市場主體無縫隙監(jiān)管。在全國范圍內(nèi)“先照后證”改革和推廣“雙隨機、一公開”新的監(jiān)管方式背景下，建議建立跨部門“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”行政審批辦理機制和“雙隨機、雙評估、雙公示”的監(jiān)管協(xié)同機制，解決傳統(tǒng)監(jiān)管中監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)力平均主義、監(jiān)管信息無法共享、監(jiān)管公平公正無法保證等問題。

一方面各級政府應(yīng)建立新的行政審批辦理機制。包括建立市場前段告知服務(wù)和市場主體信息共享至相關(guān)審批部門、行業(yè)主管部門的“雙告知”監(jiān)管方式;建立許可證審批部門將市場主體登記注冊信息接收情況和有關(guān)許可證辦理情況及時反饋市場監(jiān)管部門的“雙反饋”監(jiān)管方式;建立許可證審批部門跟蹤市場主體許可證辦理及后期經(jīng)營行為的“雙跟蹤”監(jiān)管方式。另一方面，各級政府還應(yīng)建立監(jiān)管協(xié)同新機制，對被監(jiān)管市場主體和監(jiān)管執(zhí)法人員“雙隨機”抽取;對行政審批和行政處罰等監(jiān)管信息進行“雙公示”;對與人民群眾生命財產(chǎn)安全密切相關(guān)的特殊產(chǎn)品的安全指標(biāo)及行業(yè)性、普遍性問題進行“雙評估”。通過以上監(jiān)管機制的實施，實現(xiàn)對市場主體生命全周期動態(tài)監(jiān)管。

2.構(gòu)建對市場主體全鏈條信用監(jiān)管體系。近年來，在監(jiān)管中探索建立市場主體事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯(lián)動獎懲的全鏈條信用監(jiān)管體系成為改革關(guān)注的熱點。首先，應(yīng)建立行政審批準入前誠信承諾制度，將行政審批相對人的信用承諾情況納入其信用記錄，向社會公開。其次，探索建立行政審批信用信息分類監(jiān)管機制，并依此探索建立行政審批綠色通道機制，由市場監(jiān)管部門針對市場主體信用情況做出不同的評級②。根據(jù)行政審批相對人信用狀況，明確分類的標(biāo)準、程序和相應(yīng)的監(jiān)管措施，實行分類分級、動態(tài)監(jiān)管，確保監(jiān)管精準發(fā)力。再次，應(yīng)在在行政審批的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推行信用承諾、信用報告、信用審查機制。最后，建立完善政府各部門守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，使失信企業(yè)“一處失信，處處受限”。

3.建立新型的“事前管理”+“事中事后”監(jiān)管模式。在行政審批領(lǐng)域政府審批部門依然要事前介入，但不再是傳統(tǒng)意義上經(jīng)過事前審查申請材料等流程并最終核發(fā)許可證照，而是創(chuàng)新方法，對符合“準入標(biāo)準+負面清單”要求的申請人使用“告知承諾”審批方式，不再走審批傳統(tǒng)流程。在審批后的監(jiān)管中，監(jiān)管部門重點對申請人履行承諾情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)有不實承諾的，即計入誠信檔案，并依法處罰并取消其今后的告知承諾申請人資格。同時，建立與“標(biāo)準規(guī)范制度”相適應(yīng)的監(jiān)管機制，重點對取消和改為備案管理的行政審批事項，加大事中檢查、事后稽查處罰力度等確保管理措施落實到位。

4.完善與商事制度改革、負面清單管理相配套的監(jiān)管制度。在日常市場主體運行中，要繼續(xù)推行企業(yè)年報公示和經(jīng)營異常名錄制度，增加企業(yè)履行社會責(zé)任等公示內(nèi)容。 政府部門應(yīng)研判本地發(fā)展趨勢，推動建立產(chǎn)業(yè)預(yù)警制度，依次降低監(jiān)管風(fēng)險。針對企業(yè)投資建設(shè)項目的監(jiān)督管理事項，推動跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合監(jiān)管。同時，按照國家統(tǒng)一部署，積極推進“證照分離”改革試點工作，按照區(qū)域內(nèi)行政審批事項完全取消審批、審批改備案、全面實行告知承諾制、提高審批透明度和可預(yù)期性、強化準入監(jiān)管等不同類型和方式，逐項分類制定相應(yīng)的事中事后監(jiān)管措施。其中，對需要強化準入監(jiān)管的行業(yè)要全面加強行業(yè)規(guī)范建設(shè)，制定明確具體的行業(yè)經(jīng)營細則，督促市場主體對照標(biāo)準依法合規(guī)經(jīng)營。