從管理到治理：南京城市基層社會(huì)70年變遷

王靜

新中國(guó)成立70年以來(lái)，南京發(fā)生了天翻地覆的變化。作為與人民群眾生活密切相關(guān)的城市基層社會(huì)管理，也隨著時(shí)代的變遷而不斷改革完善。

一、70年南京城市基層社會(huì)管理回望

建國(guó)70年，南京城市基層社會(huì)管理大致經(jīng)歷了三個(gè)大的階段。

1.1949—1956年南京城市基層社會(huì)管理在廢除保甲制后建立街居制

新中國(guó)成立之初，南京根據(jù)《中共中央關(guān)于處理保甲人員辦法的指示》中“一般保甲長(zhǎng)在短時(shí)期內(nèi)仍須留用，使之有助于社會(huì)治安的維持”的要求，除了對(duì)少數(shù)罪大惡極的保甲人員采取逮捕方式予以處理之外，對(duì)一般保甲長(zhǎng)，則充分利用并讓其協(xié)助城市接管，包括參與財(cái)產(chǎn)登記、資產(chǎn)接管，打掃衛(wèi)生、清理環(huán)境工作，收集敵偽物資武器、清理散兵游勇，救濟(jì)群眾生活、維護(hù)基層社會(huì)秩序等工作。與此同時(shí)，南京城內(nèi)，共產(chǎn)黨為加強(qiáng)基層管理，積極領(lǐng)導(dǎo)人民群眾開(kāi)展社會(huì)運(yùn)動(dòng)，從肅清匪特、禁煙禁毒運(yùn)動(dòng)，到抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)，群眾運(yùn)動(dòng)高潮迭起，不僅消除了舊社會(huì)殘余，解決了危害基層群眾的社會(huì)問(wèn)題，更培養(yǎng)了一大批積極分子，充實(shí)了基層社會(huì)管理隊(duì)伍，為鞏固新政權(quán)、徹底廢除保甲制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

隨著新政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)逐步夯實(shí)，各區(qū)逐步利用群眾大會(huì)揭發(fā)保甲人員的罪惡，要求保甲人員悔過(guò)自新、立功贖罪并簽訂聯(lián)名具結(jié)書(shū)，徹底廢除在基層影響深遠(yuǎn)的保甲制。在廢除保甲制的基礎(chǔ)上，南京開(kāi)啟了對(duì)全新基層社會(huì)管理模式的探索。

1950年8月，南京市政府頒布了《南京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作和機(jī)構(gòu)的決定》，明確“為了加強(qiáng)與市民的聯(lián)系，負(fù)責(zé)傳達(dá)政府法令和各種工作的決定，以及反映搜集市民的建議與意見(jiàn)，各區(qū)以派出所轄區(qū)范圍為單位，逐漸建立居民委員會(huì)”，正式施行“警政合一”的基層社會(huì)管理方式。這種依托派出所開(kāi)展社會(huì)管理的方式，雖對(duì)基層事務(wù)進(jìn)行了管理整合，但結(jié)果卻是把公安事務(wù)與民政事務(wù)混為一談，產(chǎn)生了以警代政、警政不分的現(xiàn)象。為解決這一問(wèn)題，1951年5月中旬，南京市在第四區(qū)水西門外派出所轄區(qū)試點(diǎn)成立南京市第一個(gè)居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱居委會(huì)），即水西門外大街居民委員會(huì)，嘗試將民政干事與派出所分開(kāi)，單獨(dú)通過(guò)居委會(huì)發(fā)動(dòng)和組織群眾。實(shí)際工作顯示，居委會(huì)在聯(lián)系群眾、推動(dòng)基層管理方面發(fā)揮了重要作用，因而也帶動(dòng)了居委會(huì)組織迅速發(fā)展與壯大，僅5個(gè)月時(shí)間，即成立了30家居委會(huì)。

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的嘗試與探索，包括南京在內(nèi)的全國(guó)各大城市對(duì)基層社會(huì)管理工作都有了一定的成果與經(jīng)驗(yàn)，但各地基層社會(huì)組織名稱不一、形式多樣。為了規(guī)范基層社會(huì)管理工作，中央政府組織對(duì)沈陽(yáng)、大連、上海、南京四市的基層社會(huì)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，彭真根據(jù)考察結(jié)果撰寫并向毛澤東和中共中央提交了《城市應(yīng)建立街道辦事處和居委會(huì)》的報(bào)告，報(bào)告中提出城市除建立居民委員會(huì)，還應(yīng)建立區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，即街道辦事處這一意見(jiàn)。根據(jù)彭真的報(bào)告，1954年12月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》。按照《條例》規(guī)定，街道辦事處是政府的派出機(jī)關(guān)，主要任務(wù)包括完成上級(jí)交辦事務(wù)、指導(dǎo)居委會(huì)日常工作、聯(lián)系群眾、管理轄區(qū)資源等等，辦事處設(shè)主任1人，內(nèi)勤干事1人（負(fù)責(zé)結(jié)婚登記、發(fā)放救濟(jì)款等），民政干事1人，勞動(dòng)建設(shè)干事1人，文教衛(wèi)生干事1人，婦女調(diào)解干事1人，另有區(qū)糧食管理所派到辦事處來(lái)辦理糧食和油、布的干事各1人。居委會(huì)以300戶以上的戶口段為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，常設(shè)社會(huì)福利（包括優(yōu)撫）、治安保衛(wèi)、文教衛(wèi)生、調(diào)解、婦女工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)擁優(yōu)慰問(wèn)、居民調(diào)解、社會(huì)救濟(jì)、文教宣傳以及配合社會(huì)主義改造和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等方面的工作。街居制的建立標(biāo)志著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的基層管理體系正式確立，也意味著基層社會(huì)管理進(jìn)入了城鄉(xiāng)二元（在城市建立單位制為主、街居制為輔的社會(huì)管理模式，在農(nóng)村建立人民公社制，并且嚴(yán)格限定城鄉(xiāng)之間人口的流動(dòng)）和全面管控（從個(gè)人生活消費(fèi)、就業(yè)醫(yī)療，到社會(huì)福利保障、生產(chǎn)活動(dòng)都進(jìn)行嚴(yán)格的分配、控制）的發(fā)展階段。

2.1956—1978年南京城市基層社會(huì)管理在探索中曲折發(fā)展

隨著三大改造的順利完成，社會(huì)主義制度逐漸鞏固，人民群眾的社會(huì)主義、共產(chǎn)主義覺(jué)悟進(jìn)一步提升，尤其是1958年社會(huì)主義建設(shè)總路線提出以來(lái)，人民群眾建設(shè)社會(huì)主義的積極性空前高漲。但由于此時(shí)社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足，城市社會(huì)管理體系暫未穩(wěn)定和健全，基層社會(huì)很快便受到了“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的影響。1958年12月10日，中共中央八屆六中全會(huì)著重討論并通過(guò)了《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》，《決議》首次正式提出“城市人民公社”這一概念，并指出城市人民公社要適應(yīng)城市特點(diǎn)，“成為改造舊城市和建設(shè)社會(huì)主義新城市的工具，成為生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利的組織者，成為工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合和政社合一的社會(huì)組織”。

1959年3月，中共南京市委響應(yīng)中央號(hào)召，發(fā)出關(guān)于《以生產(chǎn)為中心，全面組織人民經(jīng)濟(jì)生活，大辦人民公社》的指示，公布了《關(guān)于城市人民公社組織實(shí)行通則（草稿）》，并初步規(guī)劃以區(qū)為單位建立城市人民公社，在公社下面分別以大型廠礦企業(yè)為中心，以機(jī)關(guān)學(xué)校為中心，以街道為中心建立若干個(gè)分社，形成工、農(nóng)、商、學(xué)、兵相結(jié)合，政社合一、一大二公的社會(huì)基層組織。經(jīng)過(guò)聲勢(shì)浩大的宣傳與準(zhǔn)備，南京市第一個(gè)城市人民公社——白下區(qū)公社于1960年4月15日宣告成立，下設(shè)五老村、淮海路、朱雀路、大光路四個(gè)分社。隨后，從4月下旬到5月上旬，城市人民公社運(yùn)動(dòng)進(jìn)入了高潮，秦淮、建鄴、鼓樓、玄武等城區(qū)相繼成立了城市人民公社。但城市人民公社運(yùn)動(dòng)曇花一現(xiàn)，隨著中共八屆九中全會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針的提出，基層社會(huì)管理也迅速回歸街居制。

然而，回歸之后的街居制并沒(méi)有得到重新發(fā)展，基層社會(huì)管理工作逐漸喪失了群眾自治的屬性與要求，尤其是1966年后，基層社會(huì)管理體系完全軍事化，出現(xiàn)了一種類似于部隊(duì)編制的組織結(jié)構(gòu)：各區(qū)分別成立“革命委員會(huì)”，以代替原先的人民委員會(huì)行使政府職權(quán)，各街道辦事處也相繼成立“革命委員會(huì)”，居委會(huì)改稱為“革命居委會(huì)”，居委會(huì)下還設(shè)立連、排、班，其日常工作除了原有的行政事務(wù)之外，便是通過(guò)“支左、支工、支農(nóng)”和“軍管、軍訓(xùn)”來(lái)抓革命、促生產(chǎn)、安排人民生活，在城市基層社會(huì)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)救助和醫(yī)療救濟(jì)活動(dòng)。但此時(shí)，基層社會(huì)更多時(shí)候成了進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng)、開(kāi)展批斗運(yùn)動(dòng)、加強(qiáng)思想管控、動(dòng)員青年上山下鄉(xiāng)的主要陣地。

3.改革開(kāi)放新時(shí)期南京城市基層社會(huì)管理在改革中不斷完善

1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。為盡快恢復(fù)與完善基層社會(huì)管理制度，整頓基層社會(huì)秩序，1979年7月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)憲法》若干規(guī)定的議案，將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方各級(jí)人民政府，同時(shí)頒布了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，重新明確了街道辦事處性質(zhì)是市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。1980年1月，全國(guó)人大常委會(huì)重新公布了有關(guān)基層社會(huì)管理的4個(gè)法律文件，即1954年的《城市街道辦事處組織條例》《居委會(huì)組織條例》《人民調(diào)解委員會(huì)暫行通則》和《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》，街居制的性質(zhì)、職能與機(jī)構(gòu)得以正式恢復(fù)。1982年12月4日，全國(guó)人大五屆五次會(huì)議重新修訂并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，新憲法首次將城市居民委員會(huì)寫入其中，并以根本大法的形式為居委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)提供法律依據(jù)。至此，街居制作為基層社會(huì)管理主要制度得以全面恢復(fù)。

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展的要求，南京通過(guò)激活社會(huì)資源、鼓勵(lì)多元參與、加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)等方式，著力推動(dòng)基層社會(huì)管理工作不斷發(fā)展。1987年，南京頒布出臺(tái)《南京市城市居民委員會(huì)工作暫行規(guī)定》，明確提出“居委會(huì)要積極創(chuàng)辦居辦經(jīng)濟(jì)”的要求，并在街道、居委會(huì)兩級(jí)大力創(chuàng)辦生產(chǎn)和勞動(dòng)服務(wù)單位。同時(shí)，為改變基層組織“單打獨(dú)斗”的管理模式，街道辦事處協(xié)調(diào)公安、環(huán)衛(wèi)、教育等部門，共同建立群防群治、社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)由分散管理向條塊結(jié)合的基層綜合治理轉(zhuǎn)變。單位制解體之后，按照社會(huì)辦福利的要求，玄武區(qū)率先試點(diǎn)，依托街道和居委會(huì)先后興辦福利廠、敬老院、傷殘兒童日托站、工療站、老人活動(dòng)站等，其在社區(qū)服務(wù)工作中的領(lǐng)先做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)社區(qū)示范服務(wù)城區(qū)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上得到了一致肯定與好評(píng)。由于社區(qū)服務(wù)的出現(xiàn)并興起，社區(qū)，作為全新的基層社會(huì)管理單元開(kāi)始為基層社會(huì)接受并使用，社區(qū)制逐漸代替街居制成為了基層社會(huì)管理的主要制度。

邁入21世紀(jì)，為解決基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題，以社區(qū)建設(shè)為核心成為這一時(shí)期社區(qū)制管理的重要內(nèi)容。根據(jù)《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，南京先是出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)建設(shè)工作要求;接著，以原白下區(qū)（現(xiàn)劃歸為秦淮區(qū)）淮海路街道的社區(qū)制為試點(diǎn)，建立新型社區(qū)體制;之后，又緊貼新時(shí)期社區(qū)發(fā)展新要求，結(jié)合本地實(shí)際探索出了一系列社區(qū)管理新模式新方法。以社區(qū)群眾自治組織建設(shè)為特點(diǎn)的“南京模式”，作為一張獨(dú)具特色的社區(qū)建設(shè)名片在全國(guó)范圍內(nèi)得到廣泛認(rèn)可與接受。

4.黨的十八大以來(lái)南京城市基層社會(huì)治理在轉(zhuǎn)型中創(chuàng)新發(fā)展

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視社會(huì)管理工作。面對(duì)基層社會(huì)存在的資源緊缺、矛盾復(fù)雜、發(fā)展受限等困擾已久的管理問(wèn)題，黨對(duì)于基層社會(huì)管理工作進(jìn)行了不斷探索，基層社會(huì)管理制度不斷完善，管理方式不斷創(chuàng)新。黨的十八大提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體系”，使社會(huì)治理正式取代社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)了管理理念和方式的徹底轉(zhuǎn)變，基層社會(huì)治理逐步向多元化、多樣性方向發(fā)展。

在不斷探索基層社會(huì)治理的過(guò)程中，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的：“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求：“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，滿足政府購(gòu)買服務(wù)的力度，擴(kuò)大社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)提供的范圍”，以及18部委共同發(fā)下的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，南京市先后出臺(tái)《進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展意見(jiàn)》和《基層民間組織備案管理暫行辦法》等政策文件，著力鼓勵(lì)社會(huì)性、民間性機(jī)構(gòu)組織發(fā)展，大力培養(yǎng)基層社會(huì)治理專業(yè)人才，從制度上對(duì)開(kāi)展社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”的基層社會(huì)治理提供扶植與幫助。一些街道社區(qū)還積極探索、主動(dòng)創(chuàng)新，如棲霞區(qū)開(kāi)展網(wǎng)格化治理實(shí)踐，整個(gè)街道以社區(qū)為單位劃分一級(jí)網(wǎng)格，以片區(qū)為基本單位，根據(jù)人口、面積、資源、項(xiàng)目、事務(wù)等劃分二級(jí)網(wǎng)格，以樓苑樓棟、轄區(qū)單位、五小行業(yè)等為基本單位，劃分三級(jí)網(wǎng)格，通過(guò)構(gòu)建一張覆蓋整個(gè)社區(qū)的大網(wǎng)，使“網(wǎng)格連心、服務(wù)優(yōu)先、多元聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展”的基層社會(huì)治理工作真正伸入社會(huì)每一個(gè)角落。

同時(shí)，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，依靠科技提升一體化、智能化社會(huì)治理水平成為大勢(shì)所趨。近年來(lái)，各街道陸續(xù)建成了社區(qū)治理系統(tǒng)，又稱智慧平臺(tái)，既有效整合了社區(qū)檔案資料，通過(guò)大數(shù)據(jù)的采集及處理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部資源互通;又聯(lián)通了交通、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、環(huán)境等公共服務(wù)功能，居民可以通過(guò)微信公眾號(hào)、手機(jī)APP等途徑網(wǎng)上服務(wù)、網(wǎng)上咨詢和網(wǎng)上辦事，實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)的實(shí)時(shí)跟蹤查詢，提高了基層社會(huì)治理效率。

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記提出，加強(qiáng)和完善社會(huì)創(chuàng)新治理要建立共建共治共享的社會(huì)治理格局。當(dāng)前，南京基層社會(huì)治理工作正以“共建共治共享”為目標(biāo)，堅(jiān)持不斷培養(yǎng)質(zhì)量兼?zhèn)涞纳鐣?huì)組織，不斷激活可供自由配置的社會(huì)資源，不斷構(gòu)建有利于基層社會(huì)發(fā)展的制度保障，不斷提升民主法治和社會(huì)治理水平，朝著善治的方向持續(xù)發(fā)展。

二、70年南京城市基層社會(huì)管理啟示

回顧建國(guó)70年來(lái)南京城市基層社會(huì)管理的曲折歷史，以下幾條啟示彌足珍貴。

1.必須堅(jiān)持基層黨建的引領(lǐng)作用

基層社會(huì)管理離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，正如黨的十九大報(bào)告所說(shuō)，要把黨的基層組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘。在基層社會(huì)管理實(shí)際工作中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”也一直以來(lái)在基層社會(huì)管理工作中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對(duì)推動(dòng)基層社會(huì)管理事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨組織依托單位、街居對(duì)基層社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，將個(gè)人生活需求與單位發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，把各行各業(yè)零碎的社會(huì)單元組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)整合;改革開(kāi)放以來(lái)，社區(qū)黨建工作伴隨著社區(qū)建設(shè)，得到了更加快速的發(fā)展。在不斷加強(qiáng)社區(qū)黨建工作過(guò)程中，黨組織將基層政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)以及居民群眾聯(lián)結(jié)起來(lái)，如早在社區(qū)服務(wù)試點(diǎn)時(shí)，來(lái)自南京鎖金村街道的義務(wù)黨員就組織了“萬(wàn)家?guī)汀被顒?dòng)中心，把基層黨組織活動(dòng)與社區(qū)發(fā)展、為民服務(wù)結(jié)合起來(lái)，成為南京最早的基層服務(wù)組織之一。

2.必須堅(jiān)持政府管理的主體作用

無(wú)論基層社會(huì)管理怎樣轉(zhuǎn)型變革，政府的主體地位卻從未發(fā)生過(guò)改變，政府依然掌握并運(yùn)用著絕大多數(shù)社會(huì)資源，仍然在管理和調(diào)配社會(huì)力量方面有不可替代的作用。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，說(shuō)明社會(huì)管理工作必須堅(jiān)持好政府為主導(dǎo)這個(gè)基本原則，堅(jiān)持政府引導(dǎo)下社會(huì)參與。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府的行政管控，到行政體制改革后，政府主動(dòng)購(gòu)買社區(qū)服務(wù)，再到近年來(lái)不斷涌現(xiàn)出的如棲霞區(qū)堯化街道開(kāi)展的標(biāo)準(zhǔn)化連鎖式社區(qū)居家養(yǎng)老的創(chuàng)新實(shí)踐、建鄴區(qū)莫愁湖街道鳳棲苑社區(qū)的“蜂式”服務(wù)法、建鄴區(qū)南苑街道話園社區(qū)制定的“三愛(ài)”居民自組織機(jī)制等基層建設(shè)創(chuàng)新，所有這些案例都說(shuō)明，政府在職能轉(zhuǎn)變之后，仍然需要運(yùn)用購(gòu)買服務(wù)、日常監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資金監(jiān)管、績(jī)效考評(píng)等方式，在基層管理服務(wù)工作中擔(dān)負(fù)重要責(zé)任。

3.必須堅(jiān)持城市發(fā)展的根本作用

新中國(guó)成立70年來(lái)，南京城市整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)外開(kāi)放水平呈現(xiàn)出突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)狀態(tài)。正是這些發(fā)展變化，帶來(lái)了基層社會(huì)管理的一次次全新的變革。建國(guó)伊始，南京是一個(gè)龐大臃腫的官僚消費(fèi)城市，基層社會(huì)“一盤散沙”、結(jié)構(gòu)混亂。這一時(shí)期基層社會(huì)管理緊緊圍繞鞏固政權(quán)、組織群眾、清理痼疾、開(kāi)展救濟(jì)而展開(kāi)。1956年以后，三大改造基本完成，國(guó)家開(kāi)始了大規(guī)模的社會(huì)主義建設(shè)。這一時(shí)期的基層社會(huì)管理，圍繞最大限度集中人力、物力、財(cái)力，以限制流動(dòng)、控制資源的方式配合社會(huì)發(fā)展。1978年改革開(kāi)放政策提出后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府職能轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多社會(huì)管理職能交還于社會(huì)，基層社會(huì)管理需要有全新的組織、全新的平臺(tái)、全新的方式和全新的目標(biāo)。南京不斷改革創(chuàng)新，探索出網(wǎng)格化社區(qū)治理、“三社聯(lián)動(dòng)”“一委一居一站一辦”等被廣泛學(xué)習(xí)借鑒的特色基層社會(huì)管理模式。

4.必須堅(jiān)持群眾利益的中心作用

習(xí)近平總書(shū)記指出，一切社會(huì)管理部門都是為群眾服務(wù)的部門，一切社會(huì)管理工作都是為群眾謀利益的工作，一切社會(huì)管理過(guò)程都是做群眾工作的過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，基層社會(huì)管理工作必須落實(shí)于社區(qū)、扎根于群眾。群眾工作是社會(huì)管理的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性、根本性工作。自新中國(guó)建立以來(lái)，基層社會(huì)管理的初衷一直是解決社會(huì)問(wèn)題，提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。新中國(guó)成立初期，通過(guò)集體救濟(jì)、以工代賑、群眾生產(chǎn)等形式進(jìn)行社會(huì)管理、提供社會(huì)福利，解決了基層群眾的生存問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成期間，基層社會(huì)管理在平衡社會(huì)資源、維護(hù)社會(huì)公平、提供社會(huì)福利方面發(fā)揮重要作用，在資源緊缺時(shí)期，保證了城市居民基本的物資需求。而如今，我國(guó)社會(huì)面臨的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，基層社會(huì)治理也必須緊跟民生需求，以“居民自治、管理有序、服務(wù)完善、保障有力、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和、特色明顯”為總目標(biāo)，通過(guò)不斷深化社區(qū)服務(wù)，優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，鼓勵(lì)居民參與，更好地維護(hù)群眾利益，真正以群眾滿意程度作為評(píng)判基層社會(huì)治理工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感。

（作者單位：江蘇省消防救援總隊(duì)政治部）

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