新型農(nóng)民集中居住助力鄉(xiāng)村振興中共江蘇省委黨校第19期鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記進(jìn)修班

實(shí)施農(nóng)民集中居住，是改善農(nóng)村人居環(huán)境、優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略之舉。在江蘇省委十三屆四次全會上，省委書記婁勤儉同志要求蘇北地區(qū)按照城鎮(zhèn)化規(guī)律推進(jìn)農(nóng)村群眾集中居住，真正讓農(nóng)民過上與時(shí)代同步的現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活。近年來，睢寧縣順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和群眾意愿，搶抓多項(xiàng)省部級土地改革試點(diǎn)機(jī)遇，以集中居住改善住房條件為突破口，實(shí)施“強(qiáng)鎮(zhèn)強(qiáng)村”計(jì)劃，五年內(nèi)建成了100個(gè)新型農(nóng)民集中居住區(qū)。

一、農(nóng)民集中居住的實(shí)施背景

睢寧是蘇北農(nóng)業(yè)大縣，縣域面積1769平方公里，人口145萬（其中省定低收入人口13.18萬），經(jīng)濟(jì)薄弱村53個(gè)，是江蘇省12個(gè)重點(diǎn)幫扶縣之一。由于歷史欠賬、社會深刻變革、城市化浪潮等原因，睢寧的鎮(zhèn)村工作與其他農(nóng)業(yè)縣一樣，存在很多問題和短板。一是人居環(huán)境差。農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作落后，農(nóng)村垃圾污水亂扔亂排，農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重。二是配套設(shè)施缺。農(nóng)村道路橋梁等級較低，農(nóng)民普遍沒有吃上自來水，教育、醫(yī)療、文化等· 公共服務(wù)設(shè)施與城區(qū)相距甚遠(yuǎn)。三是村莊布局亂。農(nóng)村莊體凌亂分散，戶均宅基地1畝出頭，房前屋后閑置大量土地資源，規(guī)模農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)困難。四是百姓收入少。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系不健全，農(nóng)業(yè)效益較低，增收潛力有限。五是基層組織弱。村集體經(jīng)濟(jì)孱弱讓村委為民辦事有心無力，干部的群眾威望不高，基層黨組織戰(zhàn)斗力、凝聚力不強(qiáng)。六是外出務(wù)工人員多。全縣近30萬勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村大量人口外流，老齡化、空巢化和“三留守”（老人、婦女、兒童）問題突出，影響社會穩(wěn)定的不和諧因素日益堆積。

二、睢寧縣推進(jìn)新型農(nóng)民集中居住的主要做法

近年來，睢寧縣按照中央和省市關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要部署要求，結(jié)合自身縣域?qū)嶋H，以集中居住區(qū)建設(shè)為抓手，系統(tǒng)謀劃推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、富民增收、環(huán)境改善、鄉(xiāng)風(fēng)文明和基層組織建設(shè)等系列工作，初步走出了一條符合睢寧實(shí)際、具有地域特色的鄉(xiāng)村振興之路。

堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、系統(tǒng)布局，重構(gòu)城鄉(xiāng)融合空間格局。一是全域規(guī)劃。按照“縣城近郊的向城區(qū)集中、鎮(zhèn)區(qū)周邊的向鎮(zhèn)區(qū)集中、其他村莊向規(guī)劃布局點(diǎn)集中”的原則，實(shí)施全域化規(guī)劃，推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等多規(guī)合一。在此基礎(chǔ)上，將全縣400個(gè)行政村、2800多個(gè)自然村優(yōu)化調(diào)整為1個(gè)中心縣城、5個(gè)中心鎮(zhèn)、10個(gè)特色鎮(zhèn)、138個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)（含35個(gè)保留改造村）。截至2018年底，全縣已建成55個(gè)集中居住區(qū)，安置60個(gè)行政村、15萬人入住新居，形成了向鎮(zhèn)區(qū)集中的“雙溝模式”、舊村改造的“鯉魚山模式”等。二是個(gè)性化設(shè)計(jì)。委托清華大學(xué)、南京大學(xué)、江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃院等規(guī)劃編制單位，按照高起點(diǎn)、高品位和適度超前的標(biāo)準(zhǔn)，對計(jì)劃建設(shè)的新型農(nóng)民集中居住區(qū)進(jìn)行個(gè)性化詳細(xì)規(guī)劃。在展現(xiàn)“共性美”的基礎(chǔ)上，充分挖掘文化習(xí)俗等方面的“個(gè)性美”。三是標(biāo)準(zhǔn)化配置。從滿足日常生活需要的角度出發(fā)，實(shí)施區(qū)域供水、公共交通等“六個(gè)城鄉(xiāng)一體化”，按照高于省公共服務(wù)配套的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)建設(shè)路網(wǎng)、綠化、供電、通訊、給排水、污水處理廠、沼氣站等公共基礎(chǔ)設(shè)施。

堅(jiān)持土地破局、改革賦能，破解集中居住“卡脖”難題。一是向改革要空間。以創(chuàng)建全省建設(shè)用地“減量化”試點(diǎn)縣、省土地執(zhí)法模范縣、省節(jié)約集約用地“雙提升”進(jìn)步縣為目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)黃河故道流域農(nóng)村土地綜合整治、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整等改革試點(diǎn)工作，清理回收村內(nèi)老學(xué)校、破產(chǎn)企業(yè)、廢棄汪塘等低效閑置用地，最大限度挖掘土地資源。近年來，全縣共實(shí)施土地綜合整治項(xiàng)目8萬畝，通過復(fù)墾驗(yàn)收新增耕地3.6萬畝，爭取新增建設(shè)用地指標(biāo)和土地流量指標(biāo)2.8萬畝。二是向資源要效益。用足用活省級重點(diǎn)幫扶縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)交易政策，全力盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，有效緩解了集中居住區(qū)建設(shè)“錢從哪里來”的難題。近年來累計(jì)通過增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易2.85萬畝，獲得資金近百億元。三是向權(quán)能要保障。抓住全國不動(dòng)產(chǎn)登記窗口聯(lián)系點(diǎn)、省國土資源廳不動(dòng)產(chǎn)登記和農(nóng)房農(nóng)宅統(tǒng)一登記試點(diǎn)縣機(jī)遇，開展農(nóng)房產(chǎn)權(quán)制度改革，重點(diǎn)推進(jìn)新型農(nóng)民集中居住區(qū)登記發(fā)證，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、增加財(cái)產(chǎn)性收入提供了保障。

堅(jiān)持質(zhì)量為先、宜居為要，打造集中居住幸福家園。一是打造精品工程。選擇與中國建筑等國企央企合作，采取“EPC”方式，即設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)行一體化模式，確保把集中居住區(qū)建成民心工程、放心工程、樣板工程。二是厚植生態(tài)底色。創(chuàng)新實(shí)施垃圾分類處理和再生資源定向回收“兩網(wǎng)協(xié)同”工程，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化保潔、市場化運(yùn)營，推動(dòng)鎮(zhèn)村環(huán)境整治制度化、常態(tài)化。姚集鎮(zhèn)高黨村入選了“全國美麗鄉(xiāng)村示范村”，雙溝鎮(zhèn)官路社區(qū)入選了全省唯一“中國最美鄉(xiāng)村”。三是推動(dòng)社會治理創(chuàng)新。建立“鎮(zhèn)村組戶”四級網(wǎng)格治理架構(gòu)，全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，按照省級標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)文明鎮(zhèn)村創(chuàng)建全覆蓋，制定完善村規(guī)民約，大力推進(jìn)移風(fēng)易俗，積極引導(dǎo)居民崇德向善。

堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)融合、聚力增收，做強(qiáng)社區(qū)百姓富裕支撐。一是讓百姓“能致富”。創(chuàng)新構(gòu)建1個(gè)縣農(nóng)業(yè)公司、18個(gè)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公司、400個(gè)村集體股份合作社、1萬名新型職業(yè)農(nóng)民的“11841”新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，自上而下提供扶持資金、發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)發(fā)展高效規(guī)模農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與小農(nóng)戶有機(jī)銜接。大力推廣復(fù)制“沙集模式”，積極培育淘寶鎮(zhèn)村，推動(dòng)農(nóng)資、特色農(nóng)產(chǎn)品觸網(wǎng)銷售，帶動(dòng)村民就業(yè)增收。2018年，全縣淘寶鎮(zhèn)村分別達(dá)到10個(gè)、92個(gè)，淘寶村總量位居全省第一、全國第四，電子商務(wù)帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)達(dá)21.5萬人。二是讓集體“強(qiáng)造血”。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵(lì)村集體積極開辟資產(chǎn)租賃、企業(yè)股份、農(nóng)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)服務(wù)、聯(lián)合發(fā)展等多種發(fā)展路徑，引導(dǎo)農(nóng)民以資金、土地、技術(shù)、房屋等多種形式入股村級合作社和鎮(zhèn)級農(nóng)業(yè)公司，推動(dòng)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，全面提高村集體和農(nóng)戶收入。目前，全縣已累計(jì)成立集體合作社466個(gè)，集體經(jīng)營面積41.3萬畝，全縣村均集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)28.8萬元。三是讓貧困戶有保障。在搬遷安置過程中，對建檔立卡低收入農(nóng)戶給予1萬—2萬元搬遷補(bǔ)貼，對老年人和“五保戶”統(tǒng)一進(jìn)住免費(fèi)老年公寓。將低收入農(nóng)戶全部納入醫(yī)療救助范圍，切實(shí)織牢民生保障網(wǎng)。

堅(jiān)持高位推動(dòng)、集聚合力，做強(qiáng)集中居住各項(xiàng)保障。一是構(gòu)建三級齊抓的組織體系。睢寧縣委、縣政府把集中居住區(qū)建設(shè)作為“一把手工程”，實(shí)行縣、鎮(zhèn)、村“三級書記”抓集中居住的領(lǐng)導(dǎo)體制。二是鍛造干事創(chuàng)業(yè)的干部隊(duì)伍。重點(diǎn)打造鎮(zhèn)級班子、村委班子、綜合執(zhí)法、工程建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等五支隊(duì)伍，為推動(dòng)集中居住做好人才支撐。三是打造可供復(fù)制的規(guī)范機(jī)制。把集中居住區(qū)建設(shè)列入縣對鎮(zhèn)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)考核和“比學(xué)趕超”主題季考，實(shí)行定期調(diào)度、督查、通報(bào)制度。突出典型引路，高水平打造向鎮(zhèn)區(qū)集中居住的“官路模式”和就地集中安置的“高黨模式”，通過典型樣板引路和成熟模式推廣推動(dòng)全域集中居住。

三、“睢寧模式”的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與對策建議

睢寧縣立足本地農(nóng)村群眾住房水平普遍不高的現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)城鎮(zhèn)化要求和農(nóng)民群眾追求美好生活的愿望，搶抓農(nóng)民集中居住的重要窗口期，為蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)一體化推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)提供了睢寧方案。

實(shí)施農(nóng)民集中居住，必須深化農(nóng)村土地制度改革。在蘇北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)民集中居住，必須在農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革上做文章，在“地、權(quán)、錢”的問題謀實(shí)招。一要深挖土地“富礦”。加快盤活宅基地和閑置農(nóng)房，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，積極推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，發(fā)展村集體股份合作社，探索發(fā)展穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)股份化的家庭聯(lián)產(chǎn)承包股權(quán)制。二要深化“三資”管理。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完善縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，發(fā)展多種形式的股份合作，在壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，讓農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入。

實(shí)施農(nóng)民集中居住，必須統(tǒng)籌推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。睢寧縣農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的成功，在于找到了脫貧攻堅(jiān)助推鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)民集中居住，必須把低收入農(nóng)戶的利益擺在首位，優(yōu)先推動(dòng)經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入農(nóng)戶集中居住。一要穩(wěn)步推進(jìn)搬遷扶貧。結(jié)合村莊布局規(guī)劃調(diào)整，因地制宜建好基礎(chǔ)設(shè)施、搞好社區(qū)服務(wù)、配好就業(yè)崗位，全面提升搬遷群眾的生活品質(zhì)。二要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。開展各類扶貧資產(chǎn)清理、登記，建立健全扶貧資產(chǎn)管理體制機(jī)制，促進(jìn)扶貧資產(chǎn)滾動(dòng)發(fā)展，長期發(fā)揮效益。三要加快匯聚脫貧合力。充分發(fā)揮行業(yè)部門優(yōu)勢，在政策落實(shí)、產(chǎn)業(yè)布局、資金投入、項(xiàng)目安排等方面重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)薄弱村和低收入農(nóng)戶傾斜。

實(shí)施農(nóng)民集中居住，必須踐行城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念。睢寧農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的成功，在于順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律、堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，讓農(nóng)民享受到了城里人的生活。欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)民集中居住，必須遵循新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素互動(dòng)融合。一要加強(qiáng)鎮(zhèn)村規(guī)劃管理。因地制宜編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，加快重塑符合縣域?qū)嶋H的集中居住布局，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境整治和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)縣鎮(zhèn)村三級規(guī)劃融合，在農(nóng)村形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。二要提升鎮(zhèn)村集聚功能。堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心，全面實(shí)施居住證和大市范圍內(nèi)本地居民戶口通遷制度，健全義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、社會保障等基本公共服務(wù)機(jī)制。三要提升鄉(xiāng)村善治水平。深入推進(jìn)文明鎮(zhèn)村、“星級文明戶”“五好文明家庭”創(chuàng)建，健全完善自治、法治、德治“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢示范引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

實(shí)施農(nóng)民集中居住，必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制。睢寧縣農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的成功，在于創(chuàng)新構(gòu)建了一套“縣鎮(zhèn)村戶”四級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營新體系，把農(nóng)民從傳統(tǒng)耕種模式中解放出來，實(shí)施農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。蘇北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)民集中居住，必須按照新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的要求。一要完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，解決“誰來種地”的問題。大力培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等各類新型主體，積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，大力發(fā)展股份合作、土地托管、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種等多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。二要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，解決“地種什么”的問題。加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因地制宜培育特色產(chǎn)業(yè)、發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)集群集聚發(fā)展，推動(dòng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)要素向產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)帶集聚，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，通過農(nóng)業(yè)“接二連三”實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合。三要優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)體系，解決“怎么種地”的問題。加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，開展高效節(jié)水灌溉，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。加快農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新模式、新裝備推廣應(yīng)用，創(chuàng)新基層農(nóng)技推廣機(jī)制，全力打通科技服務(wù)農(nóng)業(yè)的“最后一公里”。

（執(zhí)筆人：陳永，中共江蘇省睢寧縣嵐山鎮(zhèn)黨委書記）

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