構(gòu)建江蘇現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系

推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展走在前列，是新時(shí)代江蘇面臨的重大課題。近年來(lái)，江蘇省以環(huán)保治理為契機(jī)，加大污染防治力度，倒逼綠色轉(zhuǎn)型，綠色發(fā)展水平穩(wěn)步上升。同時(shí)也要清醒地看到，江蘇環(huán)境保護(hù)仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍然是制約全省高質(zhì)量發(fā)展的主要短板。要實(shí)現(xiàn)江蘇高質(zhì)量發(fā)展，必須聚焦環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這對(duì)主要矛盾，堅(jiān)持“源頭管控、精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)、全民共治”的原則，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，著力攻克環(huán)境保護(hù)突出難題，加快推進(jìn)全省生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

一、江蘇生態(tài)文明建設(shè)近年來(lái)保持良好態(tài)勢(shì)

2014年12月考察江蘇期間，習(xí)近平總書(shū)記提出了建設(shè)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會(huì)文明程度高”新江蘇的殷切希望，把“環(huán)境美”作為“強(qiáng)富美高”發(fā)展目標(biāo)的重要內(nèi)涵，并強(qiáng)調(diào)要走出一條“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的路子”。近年來(lái)，江蘇把加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的核心，從源頭尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)和諧共進(jìn)的發(fā)展路徑，全省生態(tài)文明建設(shè)總體呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、污染持續(xù)下降、生態(tài)持續(xù)改善的良好態(tài)勢(shì)。

綠色發(fā)展水平不斷提高，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)程度顯著增強(qiáng)?！笆濉币詠?lái)，江蘇加大經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)自主創(chuàng)新力度，以產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)減輕環(huán)境負(fù)荷，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)減少資源投入，著力構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的生產(chǎn)方式。2018年全省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為4.5：44.5：51，人均GDP已達(dá)到1.74萬(wàn)美元，根據(jù)錢(qián)納里、賽爾奎等人對(duì)工業(yè)化階段的劃分，江蘇已邁入工業(yè)化后期。相關(guān)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全省SO2排放量已于2006年達(dá)到峰值，2017年較2006年下降58.49%;COD、NH3-N以及NOx排放總量在2011年達(dá)到峰值，2017年較2011年分別下降40.28%、35.62%和39.42%;煙粉塵排放指標(biāo)在2015年達(dá)到峰值，2017年較2015年下降38.23%。總的來(lái)看，全省常規(guī)污染排放指標(biāo)已實(shí)現(xiàn)拐點(diǎn)并持續(xù)削減，總體上正處于跨越“峰值”并進(jìn)入下降通道的轉(zhuǎn)折期。從資源能源利用來(lái)看，能源、建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)入增量放緩、存量?jī)?yōu)化狀態(tài)，煤炭消費(fèi)已實(shí)現(xiàn)總量拐點(diǎn)，用水總量2017年較2010年下降15.6%，建設(shè)用地面積年均增速僅為1%。綜合判斷，江蘇省正跨越由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的“拐點(diǎn)”?！督K省2016—2017年綠色發(fā)展評(píng)估報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2017年江蘇綠色發(fā)展綜合指數(shù)為86.4，較2010年（60.5）提高了24.2，呈現(xiàn)穩(wěn)步提升的良好態(tài)勢(shì)。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善明顯，生態(tài)文明建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)。近年來(lái)，江蘇以中央環(huán)保督察問(wèn)題整改為契機(jī)，推進(jìn)“263”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、化工企業(yè)“四個(gè)一批”整治等環(huán)保工作，一些突出環(huán)境問(wèn)題得到有效控制。PM2.5年均濃度值逐年下降，優(yōu)III類(lèi)水比例顯著上升，太湖治理連續(xù)11年實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確?！保青l(xiāng)環(huán)境整治覆蓋率達(dá)到95%;林木覆蓋率提高到22.9%，自然濕地保護(hù)率達(dá)到48.2%，率先實(shí)現(xiàn)省轄市國(guó)家園林城市全覆蓋;累計(jì)建成國(guó)家級(jí)生態(tài)市縣63個(gè)、國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)園21個(gè)、國(guó)家級(jí)生態(tài)文明建設(shè)示范市縣9個(gè)，徐州、南京、泗洪等市縣分別獲評(píng)“聯(lián)合國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”“美麗山水城市”和“全國(guó)兩山實(shí)踐創(chuàng)新基地”。人民群眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的抽樣調(diào)查滿(mǎn)意率高達(dá)88%，環(huán)境質(zhì)量改善的數(shù)據(jù)與百姓感受總體一致，實(shí)實(shí)在在增進(jìn)了人民群眾的生態(tài)福祉。

二、制約江蘇高質(zhì)量發(fā)展的主要環(huán)境因素

雖然近年來(lái)江蘇生態(tài)文明建設(shè)取得了明顯成效，但從全國(guó)范圍來(lái)看，江蘇環(huán)境質(zhì)量仍然不容樂(lè)觀，綠色發(fā)展水平、環(huán)境質(zhì)量改善幅度與上海、廣東、浙江等先進(jìn)省份相比仍然存在差距，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍是制約江蘇高質(zhì)量發(fā)展的突出短板。

環(huán)境治理水平滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致新舊環(huán)境問(wèn)題疊加。由于環(huán)境污染具有一定的累積效應(yīng)，雖然常規(guī)污染物排放拐點(diǎn)已經(jīng)到來(lái)，但由于前期經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展遠(yuǎn)超環(huán)境可承載能力，全省環(huán)境質(zhì)量還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)根本改善，加之新老環(huán)境問(wèn)題相互交織，進(jìn)一步加重了環(huán)境質(zhì)量改善的難度和不確定性。從全省環(huán)境質(zhì)量來(lái)看：PM2.5濃度（48μg/m3）、優(yōu)良天數(shù)比率（68%）低于全國(guó)和長(zhǎng)三角地區(qū)平均水平（39μg/m3、79.3%，44μg/m3、74.1%）;地表水國(guó)、省考斷面優(yōu)III類(lèi)水質(zhì)斷面占比69.2%，在長(zhǎng)三角地區(qū)仍處于墊底位置，比浙江省仍低近20個(gè)百分點(diǎn)，主要入江、入海河流還有10條劣V類(lèi)，太湖總磷濃度持續(xù)上升。未來(lái)五年生態(tài)環(huán)境問(wèn)題將進(jìn)入多型疊加期，常規(guī)污染物尚未得到有效控制，臭氧、持久性有機(jī)污染物（POPs）等新型污染物持續(xù)增加，全省生態(tài)環(huán)境治理同時(shí)面臨著農(nóng)村環(huán)境疊加城市環(huán)境、陸域環(huán)境疊加海洋環(huán)境、生態(tài)退化疊加環(huán)境污染、國(guó)際環(huán)境疊加國(guó)內(nèi)環(huán)境等嚴(yán)峻形勢(shì)。

“結(jié)構(gòu)偏重”導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境承載能力超負(fù)荷。雖然江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐不斷加快，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較強(qiáng)的路徑依賴(lài)，“重化型”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、“煤炭型”能源結(jié)構(gòu)、“開(kāi)發(fā)密集型”空間結(jié)構(gòu)尚未發(fā)生根本性改變。江蘇火電、鋼鐵和水泥產(chǎn)能均居全國(guó)第三，煤炭消耗量居全國(guó)第五，煤炭消費(fèi)總量占能源消費(fèi)總量的比例達(dá)到60%以上，化學(xué)纖維產(chǎn)量占全國(guó)30%以上。近五年江蘇高能耗產(chǎn)品不降反升，與上海、浙江高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量普遍下降趨勢(shì)形成鮮明對(duì)比。一次能源消費(fèi)總量中煤炭消費(fèi)占比仍處于高位（64.5%），高于上海（28.21%）、浙江（49.14%）兩地。土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)21.7%，蘇南地區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)29.0%，直逼國(guó)際公認(rèn)的國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度30%的警戒線(xiàn)。江蘇單位工業(yè)增加值SO2、煙粉塵排放量分別為浙江的1.3倍、1.6倍，為廣東的1.7倍、2.0倍。環(huán)境容量超載、生態(tài)成本透支成為江蘇高質(zhì)量發(fā)展的重大瓶頸性制約，改善全省環(huán)境質(zhì)量任務(wù)更加繁重。

環(huán)境政策調(diào)控能力與治理能力建設(shè)仍是薄弱環(huán)節(jié)。在環(huán)境政策調(diào)控與治理能力建設(shè)領(lǐng)域，江蘇仍存在幾個(gè)薄弱環(huán)節(jié)：一是環(huán)境政策體系不夠健全。比較注重運(yùn)用約談、限批、掛牌督辦、問(wèn)責(zé)等手段，很少利用環(huán)保、資金、技術(shù)、金融、稅收等激勵(lì)政策樹(shù)立正面標(biāo)桿典型，調(diào)動(dòng)地方黨委、政府治污積極性的力度還不夠。二是環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)能力較弱。全省40%左右的污水處理廠不能正常穩(wěn)定運(yùn)行;城鄉(xiāng)生活垃圾處理總?cè)笨谶_(dá)9860噸/日，80%的垃圾焚燒處理設(shè)施處于滿(mǎn)負(fù)荷或超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài);危廢安全處置能力缺口達(dá)50萬(wàn)噸左右，50%依靠外運(yùn)處置，造成較大安全隱患，沿?；@地區(qū)接近90%的廢鹽未得到安全處置，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力仍然不足。三是部分企業(yè)缺乏環(huán)保責(zé)任意識(shí)。江蘇化工企業(yè)特別是一部分中小化工企業(yè)，在競(jìng)爭(zhēng)中為謀得生存發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境保護(hù)責(zé)任嚴(yán)重缺失，環(huán)境違法行為屢禁不止。

三、促進(jìn)江蘇環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。推進(jìn)綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)是黨的十九大對(duì)全國(guó)人民的莊嚴(yán)承諾。江蘇作為東部沿海發(fā)達(dá)省份，更應(yīng)把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)作為重要標(biāo)桿，以環(huán)境保護(hù)倒逼綠色發(fā)展提速，在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量進(jìn)程中走在全國(guó)前列。

堅(jiān)持源頭治理，加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整及空間布局優(yōu)化。調(diào)結(jié)構(gòu)優(yōu)布局是從源頭解決環(huán)境問(wèn)題的最有效途徑。一是要強(qiáng)化戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)，將“三線(xiàn)一單”硬約束作為綜合決策的前提條件，將“源頭嚴(yán)防”落實(shí)到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃和區(qū)域、流域規(guī)劃之中。二是將減存量與控增量統(tǒng)一起來(lái)，在解決污染存量的同時(shí)加強(qiáng)源頭約束，制定基于生態(tài)環(huán)境承載力的發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)控新增污染尤其要限制新上高污染高排放項(xiàng)目，防止新增環(huán)境污染問(wèn)題。三是根據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)、功能定位和環(huán)境容量，優(yōu)化鋼鐵、焦化、化工、電力等重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，堅(jiān)持全省“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，不搞“梯度轉(zhuǎn)移”。對(duì)待重污染企業(yè)要有“壯士斷腕”的決心，加大重點(diǎn)行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰力度，從源頭推動(dòng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，打好水、氣、土污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善不可能一蹴而就，運(yùn)動(dòng)式治理不可能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)必須精準(zhǔn)出擊，同時(shí)也要有系統(tǒng)思維和超前思維。一是要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，圍繞“生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)”的既定目標(biāo)，科學(xué)制定中長(zhǎng)期生態(tài)環(huán)境總體規(guī)劃，科學(xué)謀劃環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的路線(xiàn)圖。二是基于江蘇省情，圍繞“增藍(lán)天、保碧水、護(hù)凈土”重點(diǎn)打好以下標(biāo)志性戰(zhàn)役：大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，打好大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn);以重點(diǎn)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)、長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)、太湖治理、海洋污染防治等為重點(diǎn)，實(shí)行靶向管控和精準(zhǔn)治理，打好水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn);圍繞“摸清底數(shù)、預(yù)防污染、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大修復(fù)”的思路，確保農(nóng)產(chǎn)品土壤環(huán)境質(zhì)量和人居環(huán)境安全，打好土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。三是要強(qiáng)化環(huán)保督察，壓緊壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，切實(shí)抓好突出環(huán)境問(wèn)題整改，以實(shí)際行動(dòng)取信于民。

堅(jiān)持系統(tǒng)思維，加快構(gòu)建現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系。習(xí)近平總書(shū)記在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加快建立健全以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系。江蘇已與國(guó)家生態(tài)環(huán)境部簽署了合作框架協(xié)議，要在做好生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化全國(guó)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。一是加快制定水、大氣、土壤污染防治、環(huán)境監(jiān)測(cè)等法律法規(guī)，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。二是強(qiáng)化污染物收集處置能力、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力、生態(tài)環(huán)境綜合分析決策能力、環(huán)?？萍贾文芰ξ宕竽芰ㄔO(shè)，補(bǔ)齊污染治理能力建設(shè)短板。三是深化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿，激發(fā)企業(yè)治污減排的積極性。全面試行《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，督促地方政府對(duì)環(huán)境污染案件啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復(fù)機(jī)制;完善綠色金融政策，加快建設(shè)省級(jí)排污權(quán)交易平臺(tái)，健全排污權(quán)交易制度，活躍排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)，擴(kuò)大環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)的行業(yè)覆蓋范圍。

堅(jiān)持全民共治，打造共建共治共享的環(huán)境治理體系。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。一要強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，加強(qiáng)環(huán)境信用體系創(chuàng)新，擴(kuò)大企業(yè)信用評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用范圍。將先進(jìn)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)責(zé)任理念融入企業(yè)文化中，并注重對(duì)其原料生產(chǎn)商的環(huán)境績(jī)效評(píng)估。地方政府在制定政策強(qiáng)化企業(yè)自身環(huán)境責(zé)任的同時(shí)，鼓勵(lì)大中型企業(yè)強(qiáng)化對(duì)其上下游配套企業(yè)的環(huán)境績(jī)效評(píng)估。二是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境宣傳教育，推進(jìn)環(huán)境教育基地建設(shè)，深化“綠色細(xì)胞”創(chuàng)建工程，全面推進(jìn)環(huán)保設(shè)施向公眾開(kāi)放，大力支持社會(huì)組織開(kāi)展環(huán)保公益活動(dòng)。三是科學(xué)引導(dǎo)公眾參與環(huán)保監(jiān)督，搭建社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的平臺(tái)和載體，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)環(huán)境污染問(wèn)題，積極主動(dòng)參與環(huán)境事務(wù)管理，最終形成全社會(huì)參與、全民共治的生動(dòng)格局。

（執(zhí)筆人：于紅霞，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳副廳長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：劉志剛