基層公務員職務與職級并行制度執(zhí)行困境及對策研究

(華北理工大學 河北 唐山 063200)

基層公務員雖處于國家政策執(zhí)行的底端，但其隊伍結構直接關系到公務員隊伍的效能，直接反映我國政策在基層執(zhí)行的效率。中共中央對基層公務員的晉升機制、工資待遇問題格外重視，不斷探索適合的激勵機制，于3月印發(fā)了《公務員職務與職級并行規(guī)定》，新公務員法也已從6月1日在全國開始施行。職務與職級并行制度是對原有公務員制度的一次重大創(chuàng)新改革，在職務晉升的基礎上，又補充了一條職級晉升的道路，健全完善了基層公務員的激勵機制，均衡了職務與職級對于基層公務員經(jīng)濟待遇的影響。一般而言，新制度的實施存在一定的必要性，但是在帶來積極作用的同時也面臨著不少挑戰(zhàn)。

一、職務與職級并行制度解讀

職務與職級并行制度主要對職務與職級序列的劃分、職級設置與職數(shù)比例、職級確定與升降、職級與待遇、管理與監(jiān)督等方面進行了規(guī)定和設置。其中領導職務仍分為10個層次。而職級是與領導職務并行的晉升通道，職級序列按照綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類等公務員職位類別分別設置。與之前公務員法不同的是，綜合管理類公務員職級序列分為12個層次，相較于以前增加了4個層次，并且新公務員法規(guī)定公務員領導職務、職級對應相應的級別，領導職務對應的級別，要根據(jù)國家相關規(guī)定執(zhí)行[1]，職務與職級具體的對應關系如圖1。

圖1 職務與職級序列的對應關系

二、基層公務員職務與職級并行制度執(zhí)行的必要性

(一)是健全激勵機制，保障基層公務員權利行使的重要條件

由于先前條件的限制，許多優(yōu)秀的基層公務員未能有職務晉升的機會，自身的工資，以及所享有的福利待遇得不到相應的提升，這在某種程度上也影響基層公務員的工作積極性。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，基層公務員既需要一定的工資來滿足自身較低層次的需求，同時也需要通過晉升來證明自身價值。通過實施職務與職級并行制度，加強了職級與待遇的關系，基層公務員不再受限于職務晉升這項“單梯制”，也可以選擇通過職級獲得晉升，并且每一個層次的職級晉升都會帶來相應的工資、住房、醫(yī)療等經(jīng)濟待遇的提升，這都有助于激勵基層公務員的內(nèi)生動力，有利于激發(fā)基層公務員隊伍活力。

(二)是穩(wěn)定基層公務員隊伍，避免基層人才流失的必由之路

基層公務員隊伍在我國占在職公務員隊伍的多半數(shù)，并且基層公務員隊伍直接服務于基層群眾，工作強度相對較大。但是與城市公務員相比，基層工作人員的工作條件、工資待遇相對較差。在公務員法修改之前，基層公務員想要提高經(jīng)濟待遇的唯一途徑就是通過晉升職務，而由于領導職務數(shù)量的限制，并不能滿足大多數(shù)基層公務員晉升的愿望，這極易導致基層人才流失。在新規(guī)定下，基層公務員即使不通過走職務晉升道路也可以通過晉升職級來提高自己的經(jīng)濟待遇，這有利于鼓舞基層公職人員士氣，保證政策更好的落實，進而促進社會公平和諧。

(三)是更新基層公務員隊伍，促進隊伍年輕化的有力舉措

由于之前晉升所需要的年限較長，容易出現(xiàn)還未滿晉升年限就已退休的情況，或者面臨領導層面職位的人員年齡較大的問題。新制度的實施為基層公務員增設了一條職級晉升通道，與原先晉升職務相比，基層公務員晉升職級的比例更大、職位數(shù)量也更多，有利于緩解由于職務晉升數(shù)量有限而導致工資待遇持衡的問題，也有助于改善新老干部工作交替過程中出現(xiàn)的困難，在一定層面上解決了基層公務員只能依靠職務獲得晉升的難題[2]。有利于更新公務員隊伍，促進隊伍年輕化，也為新生基層公務員提供必要的機會。

三、基層公務員職務與職級并行制度執(zhí)行中面臨的挑戰(zhàn)

(一)地方財政負擔加劇，激勵效能發(fā)揮易受限

要想充分發(fā)揮對基層公務員的激勵效用，各地方政府應注重將保健因素和激勵因素相結合，這就需要政府不僅要在意識形態(tài)方面給予基層公職人員獎勵，同時在物質(zhì)層面也要給予褒獎，也就是說，地方政府不僅要給予精神嘉獎，也需對基層公務員晉升所需要的工資、相應福利待遇的提高負責，這無形中給地方政府添加了相應的財政壓力。如果地方政府不能很好落實基層公務員由于晉升所面臨的工資待遇提升問題，那這必將降低新規(guī)定對基層公務員的激勵效用。

(二)尋租現(xiàn)象亟待遏止，成員公平感易受挫

要想通過職務或者職級晉升，每年度的績效考核都是對基層公務員進行綜合評估的一個基礎環(huán)節(jié)。對于基層公務員來說，年度考核與自己的職業(yè)晉升和待遇緊密相關。但是在現(xiàn)實測評和考核中，民眾或者領導難免會帶有一種主觀思想偏見，這也為尋租保留了一定的空間。尋租空間的存在為尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)奠定了一定的基礎，并且現(xiàn)行制度中規(guī)定年度考核為優(yōu)秀等次的則會縮短職級晉升的年限要求，因此優(yōu)秀等次的考核為基層公務員尋租創(chuàng)造了一定的空間[3]。而若有尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)，則很容易造成基層公務員積極性受限，公平感受挫，進而影響基層公務員的工作斗志。

(三)實際執(zhí)行與當?shù)厍闆r需磨合，宣傳力度待加強

起初，職務與職級并行制度在各試點的運行得到一定的反饋，在此基礎上不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，這對于激勵基層公務員，完善公務員制度有一定的代表性?，F(xiàn)如今將調(diào)整后的職務與職級并行制度作為新公務員法中的一項重要規(guī)定，在全國范圍內(nèi)開始推廣實施，這無形中對各地已有觀念造成挑戰(zhàn)。另外，在規(guī)定的解讀和實際執(zhí)行中可能會遇到一定的誤區(qū)，其中宋世明教授在他的文章中提到要注意區(qū)分職級與非領導職務，不能將兩者等同[4]；白智立副主任也提到在制度執(zhí)行中要避免陷入三個認識誤區(qū)[5]。所以，職務與職級并行制度的執(zhí)行對各地政府來說也是一個新的挑戰(zhàn)。

四、基層公務員職務與職級并行制度執(zhí)行效果的提升路徑

(一)加大專項資金投入，強化財政保障能力

根據(jù)雙因素理論，政府在滿足基層公務員保健因素的同時，也要對激勵因素，如晉升、漲工資的需求提供保障。這就要求職務與職級并行制度的有效落實與財政支持緊密相關，也要求政府具備充分的財政支持。所以在地方政府做好財政規(guī)劃的同時，也要做好本年度由于晉升所需要添加的資金預算。此外，各地方政府也要加強與上級溝通，及時匯報當?shù)刎斦腿藛T工作調(diào)動情況；中央層面也應加強對地方政府財政的扶持，設立專項基金，加強對財政的宏觀調(diào)控，根據(jù)各地方情況進行特定幫扶，為地方政府減輕部分壓力，以便新制度能夠順利運行。

(二)加大監(jiān)管力度，完善晉升監(jiān)督機制

職務與職級并行制度為基層公務員開辟職級晉升這條新通道的同時，也應加強對職級晉升條件的資格審核，在注重對人員定性考核的基礎上，也要加強必要的定量考核。同時也對考核部門及相關人員提出要求，避免受主觀思想干擾、杜絕尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外，要拓寬多元化監(jiān)督渠道，利用互聯(lián)網(wǎng)時代的便捷，加強網(wǎng)絡媒介的傳播效果，發(fā)揮電子通訊的作用，方便群眾更好的監(jiān)督[6]。同時也要建立嚴格的懲處體系，若發(fā)現(xiàn)有違法違紀者，應進行嚴格查辦，從而讓那些辦實事、有能力、有業(yè)績的基層公務員獲得應有的權利。

(三)深刻解讀制度內(nèi)涵，緊密聯(lián)系當?shù)貙嶋H

各地領導班子應嚴格把握制度方針，深刻解讀職務與職級并行制度內(nèi)涵，認真?zhèn)鬟_職務與職級并行制度精神，確保基層公務員能夠準確理解和嚴格執(zhí)行制度政策，避免進入理解的誤區(qū)。同時各地在執(zhí)行制度層面，要緊密結合當?shù)貙嶋H情況，與基層公務員的工作條件、意識形態(tài)緊密聯(lián)系，注重更新基層公務員的晉升思想體系，讓基層公務員切實感受到中央的關懷以及制度對該群體的傾向性，這些都有助于各地工作更好的開展，上級政策更好的執(zhí)行。