高校非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀、原因及對策

■竇 娟

一、引言

通過調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的運營和管理過程中，高校管理系統(tǒng)存在產(chǎn)權(quán)歸屬清、職責不明確、管理職能部門結(jié)構(gòu)不完善、賬面資產(chǎn)同實際不符、管理理念落后、利用率不高、資產(chǎn)流失、信息化水平低下。這些問題的產(chǎn)生原因來自于高校管理的多個層面，以致于國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、價值和分布等都難以做到賬實相符，嚴重違背了國家、社會等多個主體的切身利益。但是，這些問題在出現(xiàn)之后，社會也掀起了一陣討論狂潮。大家針對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)所出現(xiàn)的問題及其不利影響已經(jīng)進行討論且給予處理方法。文章認為出現(xiàn)上述種種問題的原因，主要是因為現(xiàn)有資產(chǎn)管理體系不健全，監(jiān)督和管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)存在缺陷，以致于造成國有資產(chǎn)利用效率不高、資產(chǎn)流失等問題。因此，在“十三五”期間，為了積極應(yīng)對社會發(fā)展新形勢，對現(xiàn)有高校資產(chǎn)管理體制進行完善和創(chuàng)新，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值、增值，減少或杜絕國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，高校及其主管部門應(yīng)當開拓思維、大膽創(chuàng)新，對現(xiàn)有管理體系進行革新，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值增效，從而更好的發(fā)揮非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的社會及經(jīng)濟收益。

二、高校非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的含義、產(chǎn)生及管理體系現(xiàn)狀

（一）高校非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的產(chǎn)生方式

國際中大部分的公立大學的公共產(chǎn)品其實都是由地方政府的財政直接予以支持。與此同時，學校也可以通過學生的學費、贈送等諸多方式獲得更多的資金，這是一項強有力的補充。自從新中國正式成立之后，我國大學的建設(shè)工作已經(jīng)完全落實到位。通過很長時間的發(fā)展，大多數(shù)的重點高校及綜合性高校所涉及的資產(chǎn)規(guī)模也變得越來越大。這將全國多所普通公立高校最兩年的資產(chǎn)狀況全部都囊括其中，具體如下：

研究發(fā)現(xiàn)，在七八十年代當中，我國高校高校已經(jīng)將諸多項事務(wù)全部都囊括其中，這些全部都是由政府直接監(jiān)管，具體囊括了學校招生計劃、教學計劃等多個部分，每一個高校的所有資金費用自然也都是由國家財政進行撥款。這種管理方式同時確定了高校財務(wù)的實際情況，換句話而言，高校想要獲得資金就到財政部申請，不過有剩余費用時也要上交，所以，高校資產(chǎn)有關(guān)的事宜都依賴于政府撥款。伴隨著市場經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，高校的教育也進入到革新發(fā)展階段，越來越多的民間資本開始朝著教育行業(yè)匯集，這也造就了社會聯(lián)合辦學的新形式。這種形式最大程度的填補了高校辦學的經(jīng)費，其資產(chǎn)也從此大幅度增多，獲得資產(chǎn)的渠道有所增加。高校資金一般都是由國家財政直接進行撥款，現(xiàn)今已經(jīng)打開了方式的新局面，高校資產(chǎn)的組成變得更加繁雜。

表1 2016-2017年普通高校資產(chǎn)狀況

表2 2013年普通高校教育經(jīng)費主要來源（萬元）

針對于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的實際發(fā)展情況看來，具體情況如下：

（1）高校非經(jīng)營性國有資產(chǎn)一般都是源自于國家撥款，除此之外則是一些學費、其他的教育費用收入等。

（2）在科研方面的投入逐步增多。為提高高校辦學能力以及其在世界上的影響力，竭力推動科研工作的展開，所需科研費用的投資也就逐步增加。不僅中央政府、各部委能夠進行專款專用，其橫向課題費用的比率也得到極為明顯的提升，這才是高校發(fā)展的一項最為關(guān)鍵的財政支撐。大部分高?？萍假M用大多是由政府投資，盡管近些年高校經(jīng)費的出處變得更多樣化，從新紀元之后，資料顯示，在高校的科研費用當中，政府的投資始終占據(jù)半壁江山。

（3）專項經(jīng)費。此類費用一般都是通過國家和上級部門進行申請就能夠獲得。高校在創(chuàng)辦國家重點實驗室，211、985 學校也會不斷推出，特別是在教育興盛規(guī)劃等項目走入大眾視野之后，其也會朝國家和相關(guān)部門提交獎金申請，用來購買大型的先進儀器等配置，或者以此改良當前的校園環(huán)境。舉例而言，在“211 工程”當中，中央及地方政府則應(yīng)該要將款項撥出，總計已經(jīng)超過十八億元人民幣，特別是在不斷改進科研教學環(huán)境的這一過程當中，大學的發(fā)展也會更加鞏固。

（4）有償服務(wù)。高校利用創(chuàng)建印刷廠或者其他產(chǎn)業(yè)等多種實體經(jīng)濟，給予校內(nèi)教職工有償服務(wù)來獲得收益，或者通過技術(shù)等無形資產(chǎn)進行入股，以此來提高收益，進而提升高校的收益。

（5）接受捐贈。通過采取捐贈資金、設(shè)備等方式來對其高校進行支持，企業(yè)或者個人等贈與高校眾多資產(chǎn)，推動高校無形資產(chǎn)市場的產(chǎn)生，針對高校辦學資金不足的問題給予解決辦法。

（二）高校非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體系現(xiàn)狀

現(xiàn)在我國高校國有資產(chǎn)管理方式詳細可以分為以下幾種：維持國有資產(chǎn)管理部門，履行歸口管理形式；國有資產(chǎn)管理部門重組，職責再次區(qū)分的方式；撤除國有資產(chǎn)管理部門、分散管理職責的形式?，F(xiàn)如今，就當前國有資產(chǎn)管理形式情況看來，各個類型的資產(chǎn)其實都需要被直接歸納到相關(guān)部門當中。但是在大部分高校仍然沒有做好兼顧掌控工作，各歸口部門之間資產(chǎn)信息不能相接，也正因如此，極有可能會讓整個資產(chǎn)管理工作流于表面。一部分高校具備較為專業(yè)化的部門及工作人員，不過制度上不完善，沒有標準的管理狀況較為廣泛。多重管理、職能不明的情況導致統(tǒng)計數(shù)據(jù)出現(xiàn)一定偏差。學校的各個部門在使用資產(chǎn)的過程當中，并不具備固定性。高校大規(guī)模擴展，資產(chǎn)總量急速加大。十年間高校的招生數(shù)量增長六倍，而在校人數(shù)增加了十數(shù)倍。學生的數(shù)量急劇增加，國家對于高校投資也就隨之加大，所以高校資產(chǎn)數(shù)目及總額都在極速增長。如，河南省在2003年實施高校后勤社會化變革時，共計接受了社會投資近20 億元，此資金用來建造餐廳、宿舍等，這一面積已經(jīng)達到260 萬平方米，相較而言，省屬公辦高校的信貸資金已經(jīng)超過263 億元之多，其主要用來進行新區(qū)構(gòu)建，總共投入超過9700 億元來進行其基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)建，另外投入64 億來采買高校各種設(shè)施。

三、高校非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制存在問題

（一）產(chǎn)權(quán)不清，職責不明

首先，高校內(nèi)用來做科研的設(shè)備以及儀器配套等都是由國家出資為其采購的，這是國家為了援助高校發(fā)展才購買的，但是并未確切的指出這些設(shè)備的歸屬權(quán)到底是國家還是高校，特別是在了解了當前非經(jīng)營資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的所屬權(quán)、管理職能等情況之后，具體事宜仍然還沒有被定奪下來。如果忽略管理的實際狀況，使得非經(jīng)營性國有資產(chǎn)面對“說的重要，做的次要，忙時不要”的狀況，極易造成資產(chǎn)出現(xiàn)巨大流失。除此之外，經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)這二者之間的界限并沒有予以明確，在大部分時候，其主要是為高等教育發(fā)展提供免費資源，僅僅只是用在教育科研這一方面。高校在辦企業(yè)時，國有資產(chǎn)的利益是十分重要的，其所涉及的一系列生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備全部都交給高校直接投資采買。在目前現(xiàn)實使用過程當中，因為并未有確定的限定規(guī)范，也缺少監(jiān)管，高校在經(jīng)過非經(jīng)營性資產(chǎn)變成經(jīng)營性資產(chǎn)時，通常只改變了使用權(quán)，并沒有轉(zhuǎn)變所有權(quán)就造成本來用在科教當中的非經(jīng)營性資產(chǎn)，卻在經(jīng)營活動中使用。

（二）普遍存在賬物不符的狀況

一些高校的資產(chǎn)在購買驗收工作完成之后，沒有在第一時間就完成注冊工作，因為實物資產(chǎn)存在長久不清查核對的情況，這也造成大量資產(chǎn)被長久化占用，清查時沒法核對，廣泛存在賬物不符的狀況。某些使用單位把儀器配置申請報廢之后，但是因為辦理報廢手續(xù)及銷賬并不齊全，導致賬實不符；另外有些工程已經(jīng)完工許久，然而建設(shè)單位并未申請完工驗收，造成財務(wù)與資產(chǎn)管理部門都無法進行入賬工作，甚至到要拆掉都沒有將其入賬。高校在沒有將成本核算工作完全做完之前，一些高校的固定資產(chǎn)也不會被計入到折舊范疇，產(chǎn)生數(shù)十年前買的設(shè)施在賬面上依然出現(xiàn)原價的狀況，產(chǎn)生資產(chǎn)賬目數(shù)值與實際數(shù)值不一致的情況，資產(chǎn)虛增，造成會計賬目不真實。

（三）非經(jīng)營性資產(chǎn)擱置浪費，使用率低

根據(jù)世界銀行所展現(xiàn)出來的資料我們可以得知，我國大部分高校還會對教室、實驗室進行合理化使用，整體的占比達到60%。國家教育管理單位還專門對于高校科教配置做出統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)其擱置率高達兩成。不僅如此，高校醫(yī)院、圖書館當中的資產(chǎn)使用率持續(xù)走低。審計署針對于教育部進行核查時，需要對各項結(jié)賬事宜進行監(jiān)管，周轉(zhuǎn)出結(jié)存資金20 億之多。審計指出教育部某些所屬高校5 萬多個已結(jié)題項目沒結(jié)賬、財政資金近24 億也無法做到及時化周轉(zhuǎn)，教育部必須要完全按照審計提議來執(zhí)行，對于沒有結(jié)賬的項目作出仔細清算，敦促項目領(lǐng)導人按時處理項目相關(guān)結(jié)賬手續(xù)。截止到2015年年底，有65 所直屬高校共近43000 個科研項目已經(jīng)辦理了結(jié)題結(jié)賬，清算周轉(zhuǎn)資金共計20余億元。

四、高校非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制的改革對策

（一）完善產(chǎn)權(quán)限定制度

針對于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理機制而言，當前產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)成為一項根本。鑒別高校資產(chǎn)是不是屬于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，個人認為，某些資產(chǎn)也許能夠同時屬于兩種性質(zhì)，區(qū)別的重點是看其非經(jīng)營性運用是不是在主要地位。比如，教室作教學使用就是非經(jīng)營性，而租賃給培訓學校獲得更多的租金收入，在開展經(jīng)營性活動的過程當中，一旦此時的國有資產(chǎn)占據(jù)主要地位，其無法從事諸多一系列經(jīng)營性活動。就當前的校辦企業(yè)而言，這類資產(chǎn)的性質(zhì)也會出現(xiàn)變化，一旦此時的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)并不明確，整個工作在核查階段必須要在這一方面做出清晰化明確，避免出現(xiàn)貪污非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的行為。高校產(chǎn)權(quán)做到產(chǎn)權(quán)清核工作計劃后，首先將計劃遞交到上一級的教育主管單位進行審核，與此同時，交由同級財政部門，由其批準后才開始落實。

（二）強化對國有資產(chǎn)的監(jiān)管

其一，創(chuàng)建更為主動、立竿見影的高校資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)管體系。從法律的角度而言，高校的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)都并未獲得嚴謹?shù)氖跈?quán)，比如教室本身就是單獨的知識傳授者，這與企業(yè)員工存在諸多差異，其不能夠完全將企業(yè)的產(chǎn)品全部都投入進去。其二，構(gòu)建高校非經(jīng)營性國有資產(chǎn)運行評判機制。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的使用，不僅涵蓋了以上論述的普遍意義中的資產(chǎn)使用，而且還包含了高校作為社會組織的社會作用以及普遍的榜樣效果，用來確保其的公正性，基于當前的這一種價值選擇，我們必須要對非經(jīng)營國有資產(chǎn)監(jiān)督進程予以了解，并確保這些資產(chǎn)均能夠升值，這也是高校非經(jīng)營國有資產(chǎn)被監(jiān)管的最關(guān)鍵的一個原因。

（三）建立科學的資產(chǎn)預算制度

第一，強化在財政收入方面的監(jiān)管。當政府財政開始進行高校撥款之前，我們應(yīng)該要將預先出現(xiàn)的調(diào)查工作了解清楚，特別是在堅持資金公平分派的這一情況之下，后續(xù)的經(jīng)費預算編寫工作也必須要持續(xù)跟進。

第二，將高校內(nèi)部的預算管理工作全部都做到位。每一所高校都應(yīng)該要從自身開始著手，將一個專業(yè)的財經(jīng)工作部門成立起來之后，各個職員都應(yīng)該要將部門預算的詳細工作全部都做完，堅持預算的科學性以及其廣大的群眾基礎(chǔ)，要進行充足的調(diào)查及詳細的探討學校的個人需要，并提出諸多建議。

第三，構(gòu)建起一項更加嚴謹?shù)念A算績效考核評判體制，這里主要包含了事前、中、后的定期考核工作，最終的結(jié)果與各個單位領(lǐng)導的利益全部都聯(lián)系到一起，并構(gòu)建起一種更為完善的獎勵體系。其預算過程可具體劃分為以下五個階段，準備、審批、落實、審核及評判，任意一個階段均有其相應(yīng)的落實人員。