地方政府的“課堂”： 向誰學(xué)，學(xué)什么

■馬 亮

深圳、杭州、上海和蘇州等是經(jīng)常被其他城市學(xué)習(xí)的“明星城市”，而肇慶、綿陽和滁州等是經(jīng)常學(xué)習(xí)其他城市的“海綿城市”。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心，在于政府管理能力的提升，而能力提升同學(xué)習(xí)有很大關(guān)系?！八街?，可以攻玉”，與閉門造車相比，學(xué)習(xí)其他國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀做法，有助于政府少走彎路和提高治理能力。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)共產(chǎn)黨要全面增強(qiáng)八大執(zhí)政本領(lǐng)，而第一項(xiàng)就是學(xué)習(xí)本領(lǐng)。因此，研究政府之間如何學(xué)習(xí)，具有至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義。

研究顯示，中國(guó)城市之間的政策學(xué)習(xí)越來越明顯，集中表現(xiàn)為考察學(xué)習(xí)的次數(shù)逐年遞增。深圳、杭州、上海和蘇州等是經(jīng)常被其他城市學(xué)習(xí)的“明星城市”，而肇慶、綿陽和滁州等是經(jīng)常學(xué)習(xí)其他城市的“海綿城市”。城市的行政級(jí)別越高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、人口規(guī)模越大，越有可能得到其他城市的青睞和關(guān)注。

“愛學(xué)習(xí)”的城市

哪個(gè)月份城市政府最愛到外地考察學(xué)習(xí)？研究顯示，地方政府在每年的5-8月考察頻次最多，每月均在80次以上。這同目前各級(jí)政府的“輪休”周期相吻合，即在夏季地方政府的靈活時(shí)間相對(duì)充裕。這也同地方政府的政治經(jīng)濟(jì)周期有關(guān)，即在年初“兩會(huì)”布置政府重點(diǎn)工作以后，需要通過考察學(xué)習(xí)去尋求關(guān)鍵問題的解決方案。

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地方政府的政策學(xué)習(xí)持續(xù)幾天？是深度學(xué)習(xí)還是走馬觀花？研究顯示，近七成的城市政府考察學(xué)習(xí)都是為期一天，還有近四分之一的為期兩天，由此合計(jì)約85%的考察學(xué)習(xí)是不超過兩天的。當(dāng)然，也有一些城市政府的考察學(xué)習(xí)超過兩天，有些甚至維持一周。值得注意的是，一些城市政府是連續(xù)到多個(gè)城市進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，因此在每個(gè)城市停留的時(shí)間都不長(zhǎng)。

在中國(guó)城市中，誰是被其他城市廣泛學(xué)習(xí)的“明星城市”？數(shù)據(jù)表明被其他城市考察學(xué)習(xí)最多的城市是深圳，在五年內(nèi)接待了55個(gè)黨政代表團(tuán)，平均每年11次。其次是杭州，多達(dá)40次，平均每年8次。上海和蘇州接待了30次，平均每年6次。此外，廣州、徐州、南京、湖州等接待考察學(xué)習(xí)團(tuán)的次數(shù)在20次以上，平均每年4次。與此同時(shí)，福州、天津、無錫、長(zhǎng)沙、常州等被其他城市學(xué)習(xí)的次數(shù)也較多。從這些城市分布的情況來看，主要是珠三角地區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)的發(fā)達(dá)城市。當(dāng)然，也不乏中西部城市成為其他城市競(jìng)相學(xué)習(xí)的榜樣，如貴陽、南昌、重慶等。

哪些城市最愛學(xué)習(xí)？誰是吸收知識(shí)最多的“海綿城市”？數(shù)據(jù)表明，到其他城市學(xué)習(xí)次數(shù)最多的是肇慶，五年多達(dá)27次，相當(dāng)于每年5次以上。綿陽和滁州考察學(xué)習(xí)都達(dá)15次，寧波有14次，清遠(yuǎn)達(dá)13次，此外還有畢節(jié)、吉安、湛江等在五年內(nèi)都學(xué)習(xí)了10次以上，平均每年超過兩次考察學(xué)習(xí)。值得注意的是，除了寧波和廣州，多數(shù)赴外地學(xué)習(xí)的城市都是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這同它們非常強(qiáng)烈的趕超愿望和對(duì)標(biāo)意識(shí)有很大關(guān)系。

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四種類型

基于這種分析，可以提煉出四種學(xué)習(xí)型城市，主要從政策學(xué)習(xí)的角度加以刻畫。

第一種城市最多，占比近半數(shù)。這些城市既學(xué)習(xí)他人也被他人學(xué)習(xí)，可以稱其為雙向?qū)W習(xí)的學(xué)習(xí)型城市。典型城市包括肇慶、寧波、廣州、南京、東莞、杭州、廈門、蘇州等。

第二種城市是永遠(yuǎn)被學(xué)習(xí)的明星城市，占比近兩成，典型城市包括上海、天津、北京、重慶、成都。這些城市很少或從來不學(xué)習(xí)其他城市，而主要被其他城市所學(xué)習(xí)。

第三種是經(jīng)常學(xué)習(xí)別人而很少被別人學(xué)習(xí)的海綿城市，典型城市包括吉林、石家莊、三門峽、棗莊。這些城市主要是作為學(xué)習(xí)者和追隨者的身份而出現(xiàn)，很少成為其他城市學(xué)習(xí)或效仿的榜樣。

最后一種城市是不學(xué)習(xí)他人也不被他人學(xué)習(xí)的“孤立城市，”典型城市包括大同、包頭、駐馬店。這些城市游離在城市學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)之外，同其他城市的聯(lián)系不強(qiáng)，既不學(xué)習(xí)其他城市，也沒有得到其他城市的關(guān)注。

從地理分布來看，政策學(xué)習(xí)的城市在全國(guó)各地都有廣泛的存在，而被學(xué)習(xí)的城市則主要集中在長(zhǎng)三角和珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)。值得關(guān)注的是，學(xué)習(xí)他人的城市與被他人學(xué)習(xí)的城市之間有何種關(guān)系？通過考察城市特征的差異及其同政策學(xué)習(xí)之間的關(guān)系，具體包括城市的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行政級(jí)別。

研究顯示，人口規(guī)模越大的城市越會(huì)學(xué)習(xí)其他城市，也越有可能被其他城市學(xué)習(xí)。從GDP總量和人均GDP來看，經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展水平越高的城市，越有可能被其他城市學(xué)習(xí)，而很少會(huì)向其他城市學(xué)習(xí)。

從行政級(jí)別而言，地級(jí)市、省會(huì)城市、副省級(jí)城市和直轄市之間的政策學(xué)習(xí)呈現(xiàn)如下特征：四個(gè)直轄市都是被學(xué)習(xí)的榜樣，而不學(xué)習(xí)其他城市；副省級(jí)城市既被學(xué)習(xí)，也學(xué)習(xí)其他城市；省會(huì)城市主要是被學(xué)習(xí)的榜樣，而很少學(xué)習(xí)其他城市。

學(xué)習(xí)什么

城市之間在學(xué)習(xí)什么？通過對(duì)考察學(xué)習(xí)涉及的政策領(lǐng)域進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)如下有趣特征。從較大的學(xué)習(xí)內(nèi)容而言，占比最高的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這說明城市學(xué)習(xí)的主要目的仍然是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展較多的具體領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)金融等方面。其次是城鎮(zhèn)化，這同國(guó)家加快新型城鎮(zhèn)化有很大聯(lián)系，包括城市建設(shè)與城市化發(fā)展、扶貧、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展等。

此外，考察學(xué)習(xí)較多的是公共服務(wù)，包括許多同公共服務(wù)提供有關(guān)的具體領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境、旅游、文化等。與此同時(shí)，還有一些政策學(xué)習(xí)是同黨建和政府管理有關(guān)的，還有一些涉及具體的合作項(xiàng)目。當(dāng)然，黨政代表團(tuán)的考察學(xué)習(xí)往往涉及很多方面，不同領(lǐng)域的交叉性也較強(qiáng)，說明使用考察次數(shù)來衡量政策學(xué)習(xí)有一定基礎(chǔ)。

從政策學(xué)習(xí)的發(fā)起主體來看，探究是誰發(fā)起了學(xué)習(xí)，比如是市委書記還是市長(zhǎng)。研究顯示，出訪領(lǐng)導(dǎo)中市委書記占82.15%，說明超過八成的城市黨政代表團(tuán)由市委書記牽頭。其次是市長(zhǎng)，占12.23%；再次是市委副書記，占2.17%；最后是副市長(zhǎng)（1.38%）和其他領(lǐng)導(dǎo)（2.07%）。從接待的市領(lǐng)導(dǎo)來看，市委書記占71.96%，市長(zhǎng)占13.48%，市委副書記占5.01%，副市長(zhǎng)占4.3%，其他領(lǐng)導(dǎo)占5.25%。在地方政府之間的考察學(xué)習(xí)中，一般強(qiáng)調(diào)對(duì)等接待，這也可以解釋為什么出訪和接待的市領(lǐng)導(dǎo)組成較為相似。

從城市之間的政策學(xué)習(xí)來看，是省內(nèi)學(xué)習(xí)還是省外學(xué)習(xí)？從中國(guó)地方政府之間的關(guān)系而言，省內(nèi)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)激烈，而不同省份的城市之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和政策學(xué)習(xí)明顯。這同本報(bào)告的結(jié)果相似，即省內(nèi)學(xué)習(xí)的比例不足四成（37.62%），而省際學(xué)習(xí)則超過六成（62.38%），即城市更傾向于在省外謀求學(xué)習(xí)榜樣，而在省內(nèi)城市之間的學(xué)習(xí)較少。當(dāng)然，省內(nèi)城市的數(shù)量遠(yuǎn)少于省外城市，所以平均來說省內(nèi)城市之間的學(xué)習(xí)強(qiáng)度較高。

地方政府之間是一次性學(xué)習(xí)還是反復(fù)學(xué)習(xí)？數(shù)據(jù)顯示，94%的考察學(xué)習(xí)是一次性的，即兩對(duì)城市之間在五年內(nèi)僅發(fā)生了一次學(xué)習(xí)。近6%的城市之間發(fā)生了兩次考察學(xué)習(xí)，還有一些城市之間的學(xué)習(xí)超過兩次，如肇慶向深圳學(xué)習(xí)了5次，相當(dāng)于每年學(xué)習(xí)一次。當(dāng)然，黨政代表團(tuán)的考察學(xué)習(xí)只發(fā)生一次，不意味著此后不會(huì)發(fā)生進(jìn)一步的政策學(xué)習(xí)，而是以其他形式發(fā)生。