如何走出資金脫虛向?qū)嵗Ь?/h1>
2019-11-02 09:14:10馬榮偉
財(cái)經(jīng) 2019年24期
馬榮偉
美國哥倫比亞大學(xué)商學(xué)院教授查爾斯·凱羅米里斯和斯坦福大學(xué)人文學(xué)院教授斯蒂芬·哈伯合著的《人為制造的脆弱性——銀行業(yè)危機(jī)和信貸稀缺的政治根源》一書以銀行業(yè)危機(jī)和信貸稀缺的政治根源為視角，詳細(xì)研究了美國、加拿大、英國、墨西哥和巴西等國政治和銀行業(yè)的共同演化過程，進(jìn)而闡釋了“銀行交易博弈”的邏輯和運(yùn)行軌跡。該書探討的核心問題之一就是資金在銀行交易博弈背景下的稀缺性及分配問題，與我國當(dāng)前面臨的資金大量涌入房地產(chǎn)金融，而難以進(jìn)入其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題相似。
作者認(rèn)為基于財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的銀行體系是政治交易的結(jié)果，這一事實(shí)意味著沒有完全的所謂“私有”銀行體系。在現(xiàn)代銀行業(yè)中，政府和銀行家是伙伴關(guān)系，這一伙伴關(guān)系由政治體系中決定權(quán)力分配的制度所左右，政府的銀行業(yè)政策體現(xiàn)了形成這一伙伴關(guān)系的政治交易。
作者將達(dá)成政治交易的過程稱作“銀行交易博弈”，交易博弈的參與方是銀行體系運(yùn)行中的利益相關(guān)者：政治家、銀行家、少數(shù)股東、借款人和儲戶，核心是特許制銀行體系中的利益分配。這里的政治交易具有中性的含義，指的是一個國家政治力量與銀行業(yè)的共同演化，任何類型的國家都概莫能外，均存在這一博弈過程。書中提及的銀行交易博弈的案例，為我們提供了全新的視角去分析資金如何進(jìn)入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
一
銀行體系提供的信貸太少，與經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配的現(xiàn)象，被稱為銀行服務(wù)不足，銀行服務(wù)不足將帶來巨大的社會代價。例如，同樣作為美國《北美自由貿(mào)易協(xié)定》合作伙伴的加拿大和墨西哥在這個方面形成鮮明對比。1990年到2010年，私人銀行給公司和個人的貸款占加拿大GDP的95%，而墨西哥僅為19%，懸殊的差異意味著墨西哥家庭購買房屋、汽車和消費(fèi)品更為困難，同時墨西哥企業(yè)也比加拿大同行更難獲得營運(yùn)資本，就業(yè)難免不足，每年墨西哥有約占新生勞動力50%的人非法越境前往美國。
穩(wěn)定的加拿大銀行體系無疑能夠源源不斷為實(shí)體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充血液，而難能可貴的是，這種穩(wěn)定性并非來源于政府的干預(yù)。加拿大銀行業(yè)主體主要為全國性的大型銀行，銀行網(wǎng)點(diǎn)較多，這種結(jié)構(gòu)可以使加拿大銀行在不同區(qū)域發(fā)放多元化貸款，規(guī)避風(fēng)險，但這種集中化體系的缺點(diǎn)是弱化銀行間的競爭，導(dǎo)致企業(yè)和個人支付更高的利率而只能得到較少的貸款，這與我們國家較為相似。然而，加拿大在歷史上形成了較為奇特的政治反制銀行威脅的歷史實(shí)踐，彌補(bǔ)了競爭不足。在長達(dá)150年的時間里，加拿大議會定期對銀行進(jìn)行合法性審查并重新頒發(fā)牌照，并在1992年之后將審查頻率由十年改為每五年審查重發(fā)一次牌照。這種政治實(shí)踐既可以是威脅，又可以作為獎勵，它讓經(jīng)營良好的銀行家們在新立法時有發(fā)言權(quán)。另外，加拿大的政治制度約束了民粹主義思潮，阻止了單體銀行家和農(nóng)民聯(lián)盟控制銀行許可的政策，同時也迫使政治精英放棄了對銀行的壟斷控制，并逐步增加牌照數(shù)量直至市場變得充分競爭。
同樣作為大英帝國殖民地的美國和加拿大有著共同的文化，但兩個國家卻走出了不同的道路。美國建國后，并未形成全國性的大型銀行體系，其主要原因是在美國去中心化的聯(lián)邦政治體制下，一系列政治聯(lián)盟在銀行業(yè)博弈的結(jié)果。19世紀(jì)初期，在美國占據(jù)主導(dǎo)地位的聯(lián)盟是由聯(lián)邦及州政府的政治精英組成，他們大多為聯(lián)邦黨人和少量金融家。該聯(lián)盟成功為美國這個新興國家融資，并為美國處于發(fā)展初期的商業(yè)、農(nóng)業(yè)和工業(yè)資本提供融資。由于聯(lián)盟限制特許銀行的數(shù)量，因此導(dǎo)致銀行很少為小農(nóng)和技工提供貸款。但是，美國的政治是以聯(lián)邦主義、民粹主義和日益廣泛的公民權(quán)為特點(diǎn)的系統(tǒng)，政治正確至上，因此，在上述歷史背景下，由政治精英和經(jīng)濟(jì)精英組成的聯(lián)盟很難持久。于是在19世紀(jì)10年代到20世紀(jì)80年代，小型單體銀行家和農(nóng)民民粹主義者走到了一起，結(jié)成持久的聯(lián)盟。這種聯(lián)盟影響巨大，迫使美國形成了由數(shù)千個地方壟斷的小銀行組成的銀行體系，這種銀行體系天生具有不穩(wěn)定性、非競爭性以及信貸分配的低效性。1840年以來，美國發(fā)生過12次較大的銀行危機(jī)，這與鮮有銀行業(yè)危機(jī)發(fā)生的加拿大形成了鮮明對比。但是，即使如此，大蕭條也未能瓦解支撐這一低效且脆弱銀行體系的聯(lián)盟。
隨著美國在20世紀(jì)60年代開始拋棄保守的貨幣政策和財(cái)政政策，通脹上升，迫使資金投向多元化。同時技術(shù)創(chuàng)新的出現(xiàn)使得銀行可以規(guī)避開設(shè)分行的禁令，從而進(jìn)一步破壞了單體銀行的體系基礎(chǔ)，并導(dǎo)致了80年代晚期的“儲貸危機(jī)”，大量小銀行倒閉。1994年，《里格爾—尼爾法》打破了限制銀行業(yè)跨州經(jīng)營的最后一道障礙，美國第一次允許大型銀行在全國范圍設(shè)立分行網(wǎng)絡(luò)。如本書作者所言，美國銀行業(yè)終于不再具有人為制造的脆弱性。但情況并不樂觀，這個結(jié)構(gòu)合理的銀行體系本應(yīng)該非常穩(wěn)定，但在2007年的次貸危機(jī)中轟然倒塌。人們一般認(rèn)為美國的系統(tǒng)性崩潰是由住房貸款市場危機(jī)，尤其是次級貸款市場的危機(jī)。房地產(chǎn)金融泡沫的破裂，導(dǎo)致了一個曾被認(rèn)為是無風(fēng)險市場的崩盤。銀行同業(yè)存款、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)和回購的交易量急劇收縮，導(dǎo)致很多銀行無法繼續(xù)通過這些市場獲得融資?？紤]到近期包商銀行和錦州銀行的情況，雖然不完全相同，但仍值得以史為鑒。
二
關(guān)于美國這次銀行體系危機(jī)的原因，也有學(xué)者和激進(jìn)主義者將其歸因于美國的《社區(qū)再投資法》。銀行設(shè)立分行的法律限制取消之后，銀行家紛紛走上擴(kuò)張之路，但銀行家的雄心壯志仍受到政治的約束，銀行家如果要獲得美聯(lián)儲對其擴(kuò)張計(jì)劃的支持，銀行首先必須被認(rèn)定為所在社區(qū)的“好公民”?！昂霉瘛钡亩x后來演變?yōu)樽袷?977年的《社區(qū)再投資法》，該法的宗旨是確保銀行服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。該法頒布以來作用有限，但就是這樣一個幾近廢止的法律在20世紀(jì)90年代卻成為美國“銀行交易博弈”非常有價值的籌碼，并成為激進(jìn)團(tuán)體為其成員和選區(qū)爭取直接貸款的談判利器。1992年至2007年銀行通過激進(jìn)團(tuán)體發(fā)放8500億美元貸款，還在同一時期內(nèi)根據(jù)《社區(qū)再投資法》向銀行服務(wù)欠缺地區(qū)或低收入社區(qū)承諾額外發(fā)放3.6萬億美元貸款。由于《社區(qū)再投資法》貸款隱含的風(fēng)險遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)住房抵押貸款風(fēng)險，因此，銀行不可能向激進(jìn)主義團(tuán)體做出無限承諾。于是在激進(jìn)團(tuán)體的壓力下，美國國會開始對政府支持企業(yè)提出強(qiáng)制性監(jiān)管要求，要求其回購針對目標(biāo)群體的住房抵押貸款。
與其他國家不同，美國無法完全通過財(cái)政體系滿足收入再分配的要求，華盛頓的政客們在財(cái)政政策之外，逐漸把銀行監(jiān)管作為調(diào)節(jié)收入再分配的政策工具，該工具極具隱蔽性，不會被最終埋單的選民察覺?！渡鐓^(qū)再投資法》貸款的演進(jìn)結(jié)果，實(shí)際上就是美國通過銀行業(yè)和政府支持企業(yè)來化解收入分配的不平等?！渡鐓^(qū)再投資法》的要求和政府支持企業(yè)的信貸分配不屬于財(cái)政政策，不會被廣泛報(bào)道，因而代表各農(nóng)業(yè)州利益的議員們可以放心地對這些政治交易投贊成票，以換取其他政治利益，并且不用擔(dān)心在其選區(qū)產(chǎn)生不良后果。上述做法，曾被在1993年至2001年執(zhí)政的克林頓總統(tǒng)自豪地歸入為美國弱勢群體創(chuàng)造機(jī)會的“克林頓第三條道路”的組成部分，并得到兩黨中許多政客的支持。然而，正如在廣闊海域上不斷增強(qiáng)的颶風(fēng)一般，日積月累，金融危機(jī)在2007年襲來，對世界經(jīng)濟(jì)造成的傷害至今未能消除。
三
信貸資金的分配，從微觀看，是銀行的市場行為，但從宏觀看，仍然脫離不開政治。銀行和政治追求的目標(biāo)并不完全一致，銀行追求的是利潤，而政治需要的經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定。即使會產(chǎn)生銀行業(yè)危機(jī)，政治上仍會要求信貸資源流入所謂的實(shí)體領(lǐng)域、民生領(lǐng)域。放入我國的金融場景中，就是資金如何服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性在社會、政治和經(jīng)濟(jì)生活中的地位不言而喻。資金如何進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)而不空轉(zhuǎn)套利，是每一個國家的政治要求。根據(jù)作者的理論，銀行交易博弈在我國同樣存在。為了促使資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)、進(jìn)入中小微企業(yè)，無論是我國中央政府，還是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，都做了不懈努力。近些年創(chuàng)新了很多金融工具，出臺了許多政策，其目標(biāo)無不集中于此。例如，2017年的“三三四十”專項(xiàng)治理、2018年進(jìn)一步整治市場亂象以及2019年鞏固治理成果，均屬于強(qiáng)制性監(jiān)管要求，本質(zhì)上亦屬于本書作者提出的銀行交易博弈的范疇。
上述金融監(jiān)管文件第一段常見的描述均與政治導(dǎo)向相關(guān)，例如，“以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議和全國金融工作會議要求”、“提高政治站位”、“服從國家政治經(jīng)濟(jì)大局”等宣言性要求，監(jiān)管者在實(shí)際監(jiān)管中也一以貫之。經(jīng)濟(jì)和政治之間的關(guān)系難解難分，資金的趨利性經(jīng)常使其與政治需求產(chǎn)生背離，并產(chǎn)生銀行交易博弈。在這方面，雖然我國和美國、加拿大國情和政治體制完全不同，銀行體系亦有區(qū)別，但是交易博弈是類似的，因此，加拿大和美國的經(jīng)驗(yàn)仍值得我們比較和借鑒。
加拿大銀行業(yè)在交易博弈中，逐步演進(jìn)為穩(wěn)定的全國性銀行為主的體制，避免頻發(fā)的銀行業(yè)危機(jī)，為社會經(jīng)濟(jì)提供了穩(wěn)定的資金來源。而美國銀行在交易博弈中形成了持續(xù)上百年之久的單體銀行體系，單體銀行體系雖然不穩(wěn)定，且有地方壟斷的問題，但其資金使用的限定性和封閉性一定程度上促使資金留在了地方的實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)。20世紀(jì)90年代以來，雖然單體銀行體系被打破，全國性銀行開始建立，但在銀行擴(kuò)張的交易博弈中，銀行為了討好監(jiān)管以及選區(qū)，積極做《社區(qū)再投資法》的“好公民”，一部分資金仍留在社區(qū)。但是在銀行交易博弈下，貸款大都流向了不合格的借款人以及房地產(chǎn)領(lǐng)域，因此，美國顯然是一個失敗的案例，一些研究者甚至將其列為金融危機(jī)的根源之一。
我國的銀行體系類似于加拿大，全國性銀行占主導(dǎo)地位，不同的是存在數(shù)量眾多的地方中小銀行。據(jù)2019年8月5日中國銀保監(jiān)會的數(shù)據(jù)，截至2018年底，我國共有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)4588家，機(jī)構(gòu)類型20余種，其中包括政策性銀行、大型銀行、股份制銀行、外資銀行等全國性商業(yè)銀行，城市商業(yè)銀行、民營銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行等專注社區(qū)、小微、“三農(nóng)”服務(wù)的地方法人銀行和信托公司等其他非銀機(jī)構(gòu)。五家大型銀行（工農(nóng)中交建）資產(chǎn)總額105萬億元，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)比例37%。各項(xiàng)存款余額76萬億元，占銀行業(yè)比例44%。各項(xiàng)貸款余額58萬億元，占銀行業(yè)比例38%。民間資本控股的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)已超過3000家，民營銀行自2014年以來已批準(zhǔn)開業(yè)17家?？梢?，我國銀行業(yè)一定程度上綜合了加拿大和美國20世紀(jì)90年代前銀行業(yè)的特點(diǎn)，即五大行與數(shù)千個小銀行并存，且種類多樣，這個特點(diǎn)必然造成交易博弈的復(fù)雜化。
四
就《人為制造的脆弱性》一書作者所言的政治根源，我國銀行業(yè)亦置身其中，另外，銀行討好監(jiān)管和所在地區(qū)，從而樹立好銀行形象的沖動和壓力與美國也有驚人的類似。例如中央對銀行支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的要求，地方政府或社區(qū)對銀行的要求等等。因而，我國銀行支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)顯然亦有政治壓力。就現(xiàn)狀而言，這種壓力的轉(zhuǎn)化效果似乎并不理想。目前我國在信貸資源分配方面的困境主要是絕大部分資金進(jìn)入了國有企業(yè)而不愿意貸給中小微企業(yè)或者民營企業(yè);絕大部分資金流入房地產(chǎn)行業(yè);資金在同業(yè)空轉(zhuǎn)，進(jìn)行套利。上述情況的表層原因雖可歸結(jié)為個體的激勵和約束壓力，但更深層次的原因是政治經(jīng)濟(jì)原因。
激勵和約束更多的是銀行業(yè)內(nèi)部的問題，如果激勵和約束導(dǎo)致的行為與“國家政治經(jīng)濟(jì)大局”偏離太多，則政治就必然會介入銀行、企業(yè)之間的交易博弈。政治考慮的是大局問題，銀行業(yè)考慮的是自身的盈利問題。對于銀行業(yè)不良資產(chǎn)率的上升，只要在監(jiān)管可忍受且不會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險時，監(jiān)管政策的選擇傾向往往是政治上的最優(yōu)，即在損失可接受的情況下推進(jìn)全局性政策。如在2019年5月8日中國銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于開展“鞏固治亂象成果促進(jìn)合規(guī)建設(shè)”工作的通知》（23號文）中，“未合理設(shè)置民營和小微企業(yè)不良貸款容忍度，未落實(shí)盡職免責(zé)和容錯糾錯機(jī)制”亦作為銀行業(yè)的“亂象”之一進(jìn)行整治，實(shí)質(zhì)上亦是對交易博弈現(xiàn)狀的糾偏。因此，借鑒本書作者關(guān)于銀行交易博弈的理論，如果我國銀行業(yè)能揚(yáng)長（加拿大的經(jīng)驗(yàn)）避短（美國的教訓(xùn)），無疑會給我們提供一個資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)新的思考路徑。例如，我國銀行體系如果以全國性銀行作為體系穩(wěn)定的支柱，同時限定部分地方中小銀行的地域和業(yè)務(wù)擴(kuò)張，將其局限于所在地區(qū)，變成如美國20世紀(jì)90年代前的單體銀行，同時以美國次貸危機(jī)為警示，堅(jiān)定不移地減少或限制房地產(chǎn)融資，強(qiáng)制性迫使其將資金使用于銀行所在地或者離開房地產(chǎn)領(lǐng)域，將會很大程度上緩解資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)或者支持中小微企業(yè)的難題。
當(dāng)然，這種情況會導(dǎo)致與美國《社區(qū)再投資法》類似的后果，例如，由于地方中小銀行信貸資源的限定性和封閉性，銀行不得不將貸款分配給不符合條件的企業(yè)或個人，日積月累很有可能引發(fā)危機(jī)。但是從另外一個角度觀察，這種銀行業(yè)危機(jī)與單體銀行體制并無必然聯(lián)系，中小銀行進(jìn)行地域擴(kuò)張、業(yè)務(wù)擴(kuò)張，進(jìn)入不熟悉的地區(qū)開展業(yè)務(wù)，本質(zhì)上更有可能將貸款分配給不符合條件的企業(yè)或個人。例如，最近發(fā)生的包商銀行和錦州銀行事件，危機(jī)的原因?qū)嶋H上與其無序擴(kuò)張關(guān)系密切。
從另一個角度看，既然中小銀行全國擴(kuò)張和單體銀行均可能造成銀行危機(jī)，危機(jī)時都需要救助，那么鑒于單體銀行體制下的資金更易于留在社區(qū)，進(jìn)入中小微企業(yè)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政治目標(biāo)，因而，其發(fā)生危機(jī)時的救助實(shí)際上在政治上更具有合理性，綜合成本最低。
信貸資源分配即是政治交易，鑒于目標(biāo)的多樣性，實(shí)踐中很難同時滿足交易各方的需求，缺憾難免，因此，在我國大型銀行為主體的銀行體系下，我們不必過于糾結(jié)單體銀行體系的負(fù)面作用，而是應(yīng)把目光集中于如何降低負(fù)作用，并將其限定于可接受的范圍內(nèi)，即守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，在政治大局、在發(fā)展中解決問題。
總之，在交易博弈中推進(jìn)或做出完美選擇并不容易，但是世界上沒有完美的理論和選擇，有時候監(jiān)管決心（政治）是解決銀行交易博弈最好的藥方。
（作者為中國銀行法研究會常務(wù)理事，任職于昆侖信托有限責(zé)任公司;編輯：蘇琦）
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作者認(rèn)為基于財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的銀行體系是政治交易的結(jié)果，這一事實(shí)意味著沒有完全的所謂“私有”銀行體系。在現(xiàn)代銀行業(yè)中，政府和銀行家是伙伴關(guān)系，這一伙伴關(guān)系由政治體系中決定權(quán)力分配的制度所左右，政府的銀行業(yè)政策體現(xiàn)了形成這一伙伴關(guān)系的政治交易。
作者將達(dá)成政治交易的過程稱作“銀行交易博弈”，交易博弈的參與方是銀行體系運(yùn)行中的利益相關(guān)者：政治家、銀行家、少數(shù)股東、借款人和儲戶，核心是特許制銀行體系中的利益分配。這里的政治交易具有中性的含義，指的是一個國家政治力量與銀行業(yè)的共同演化，任何類型的國家都概莫能外，均存在這一博弈過程。書中提及的銀行交易博弈的案例，為我們提供了全新的視角去分析資金如何進(jìn)入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
一
銀行體系提供的信貸太少，與經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配的現(xiàn)象，被稱為銀行服務(wù)不足，銀行服務(wù)不足將帶來巨大的社會代價。例如，同樣作為美國《北美自由貿(mào)易協(xié)定》合作伙伴的加拿大和墨西哥在這個方面形成鮮明對比。1990年到2010年，私人銀行給公司和個人的貸款占加拿大GDP的95%，而墨西哥僅為19%，懸殊的差異意味著墨西哥家庭購買房屋、汽車和消費(fèi)品更為困難，同時墨西哥企業(yè)也比加拿大同行更難獲得營運(yùn)資本，就業(yè)難免不足，每年墨西哥有約占新生勞動力50%的人非法越境前往美國。
穩(wěn)定的加拿大銀行體系無疑能夠源源不斷為實(shí)體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充血液，而難能可貴的是，這種穩(wěn)定性并非來源于政府的干預(yù)。加拿大銀行業(yè)主體主要為全國性的大型銀行，銀行網(wǎng)點(diǎn)較多，這種結(jié)構(gòu)可以使加拿大銀行在不同區(qū)域發(fā)放多元化貸款，規(guī)避風(fēng)險，但這種集中化體系的缺點(diǎn)是弱化銀行間的競爭，導(dǎo)致企業(yè)和個人支付更高的利率而只能得到較少的貸款，這與我們國家較為相似。然而，加拿大在歷史上形成了較為奇特的政治反制銀行威脅的歷史實(shí)踐，彌補(bǔ)了競爭不足。在長達(dá)150年的時間里，加拿大議會定期對銀行進(jìn)行合法性審查并重新頒發(fā)牌照，并在1992年之后將審查頻率由十年改為每五年審查重發(fā)一次牌照。這種政治實(shí)踐既可以是威脅，又可以作為獎勵，它讓經(jīng)營良好的銀行家們在新立法時有發(fā)言權(quán)。另外，加拿大的政治制度約束了民粹主義思潮，阻止了單體銀行家和農(nóng)民聯(lián)盟控制銀行許可的政策，同時也迫使政治精英放棄了對銀行的壟斷控制，并逐步增加牌照數(shù)量直至市場變得充分競爭。
同樣作為大英帝國殖民地的美國和加拿大有著共同的文化，但兩個國家卻走出了不同的道路。美國建國后，并未形成全國性的大型銀行體系，其主要原因是在美國去中心化的聯(lián)邦政治體制下，一系列政治聯(lián)盟在銀行業(yè)博弈的結(jié)果。19世紀(jì)初期，在美國占據(jù)主導(dǎo)地位的聯(lián)盟是由聯(lián)邦及州政府的政治精英組成，他們大多為聯(lián)邦黨人和少量金融家。該聯(lián)盟成功為美國這個新興國家融資，并為美國處于發(fā)展初期的商業(yè)、農(nóng)業(yè)和工業(yè)資本提供融資。由于聯(lián)盟限制特許銀行的數(shù)量，因此導(dǎo)致銀行很少為小農(nóng)和技工提供貸款。但是，美國的政治是以聯(lián)邦主義、民粹主義和日益廣泛的公民權(quán)為特點(diǎn)的系統(tǒng)，政治正確至上，因此，在上述歷史背景下，由政治精英和經(jīng)濟(jì)精英組成的聯(lián)盟很難持久。于是在19世紀(jì)10年代到20世紀(jì)80年代，小型單體銀行家和農(nóng)民民粹主義者走到了一起，結(jié)成持久的聯(lián)盟。這種聯(lián)盟影響巨大，迫使美國形成了由數(shù)千個地方壟斷的小銀行組成的銀行體系，這種銀行體系天生具有不穩(wěn)定性、非競爭性以及信貸分配的低效性。1840年以來，美國發(fā)生過12次較大的銀行危機(jī)，這與鮮有銀行業(yè)危機(jī)發(fā)生的加拿大形成了鮮明對比。但是，即使如此，大蕭條也未能瓦解支撐這一低效且脆弱銀行體系的聯(lián)盟。
隨著美國在20世紀(jì)60年代開始拋棄保守的貨幣政策和財(cái)政政策，通脹上升，迫使資金投向多元化。同時技術(shù)創(chuàng)新的出現(xiàn)使得銀行可以規(guī)避開設(shè)分行的禁令，從而進(jìn)一步破壞了單體銀行的體系基礎(chǔ)，并導(dǎo)致了80年代晚期的“儲貸危機(jī)”，大量小銀行倒閉。1994年，《里格爾—尼爾法》打破了限制銀行業(yè)跨州經(jīng)營的最后一道障礙，美國第一次允許大型銀行在全國范圍設(shè)立分行網(wǎng)絡(luò)。如本書作者所言，美國銀行業(yè)終于不再具有人為制造的脆弱性。但情況并不樂觀，這個結(jié)構(gòu)合理的銀行體系本應(yīng)該非常穩(wěn)定，但在2007年的次貸危機(jī)中轟然倒塌。人們一般認(rèn)為美國的系統(tǒng)性崩潰是由住房貸款市場危機(jī)，尤其是次級貸款市場的危機(jī)。房地產(chǎn)金融泡沫的破裂，導(dǎo)致了一個曾被認(rèn)為是無風(fēng)險市場的崩盤。銀行同業(yè)存款、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)和回購的交易量急劇收縮，導(dǎo)致很多銀行無法繼續(xù)通過這些市場獲得融資?？紤]到近期包商銀行和錦州銀行的情況，雖然不完全相同，但仍值得以史為鑒。
二
關(guān)于美國這次銀行體系危機(jī)的原因，也有學(xué)者和激進(jìn)主義者將其歸因于美國的《社區(qū)再投資法》。銀行設(shè)立分行的法律限制取消之后，銀行家紛紛走上擴(kuò)張之路，但銀行家的雄心壯志仍受到政治的約束，銀行家如果要獲得美聯(lián)儲對其擴(kuò)張計(jì)劃的支持，銀行首先必須被認(rèn)定為所在社區(qū)的“好公民”?！昂霉瘛钡亩x后來演變?yōu)樽袷?977年的《社區(qū)再投資法》，該法的宗旨是確保銀行服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。該法頒布以來作用有限，但就是這樣一個幾近廢止的法律在20世紀(jì)90年代卻成為美國“銀行交易博弈”非常有價值的籌碼，并成為激進(jìn)團(tuán)體為其成員和選區(qū)爭取直接貸款的談判利器。1992年至2007年銀行通過激進(jìn)團(tuán)體發(fā)放8500億美元貸款，還在同一時期內(nèi)根據(jù)《社區(qū)再投資法》向銀行服務(wù)欠缺地區(qū)或低收入社區(qū)承諾額外發(fā)放3.6萬億美元貸款。由于《社區(qū)再投資法》貸款隱含的風(fēng)險遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)住房抵押貸款風(fēng)險，因此，銀行不可能向激進(jìn)主義團(tuán)體做出無限承諾。于是在激進(jìn)團(tuán)體的壓力下，美國國會開始對政府支持企業(yè)提出強(qiáng)制性監(jiān)管要求，要求其回購針對目標(biāo)群體的住房抵押貸款。
與其他國家不同，美國無法完全通過財(cái)政體系滿足收入再分配的要求，華盛頓的政客們在財(cái)政政策之外，逐漸把銀行監(jiān)管作為調(diào)節(jié)收入再分配的政策工具，該工具極具隱蔽性，不會被最終埋單的選民察覺?！渡鐓^(qū)再投資法》貸款的演進(jìn)結(jié)果，實(shí)際上就是美國通過銀行業(yè)和政府支持企業(yè)來化解收入分配的不平等?！渡鐓^(qū)再投資法》的要求和政府支持企業(yè)的信貸分配不屬于財(cái)政政策，不會被廣泛報(bào)道，因而代表各農(nóng)業(yè)州利益的議員們可以放心地對這些政治交易投贊成票，以換取其他政治利益，并且不用擔(dān)心在其選區(qū)產(chǎn)生不良后果。上述做法，曾被在1993年至2001年執(zhí)政的克林頓總統(tǒng)自豪地歸入為美國弱勢群體創(chuàng)造機(jī)會的“克林頓第三條道路”的組成部分，并得到兩黨中許多政客的支持。然而，正如在廣闊海域上不斷增強(qiáng)的颶風(fēng)一般，日積月累，金融危機(jī)在2007年襲來，對世界經(jīng)濟(jì)造成的傷害至今未能消除。
三
信貸資金的分配，從微觀看，是銀行的市場行為，但從宏觀看，仍然脫離不開政治。銀行和政治追求的目標(biāo)并不完全一致，銀行追求的是利潤，而政治需要的經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定。即使會產(chǎn)生銀行業(yè)危機(jī)，政治上仍會要求信貸資源流入所謂的實(shí)體領(lǐng)域、民生領(lǐng)域。放入我國的金融場景中，就是資金如何服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性在社會、政治和經(jīng)濟(jì)生活中的地位不言而喻。資金如何進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)而不空轉(zhuǎn)套利，是每一個國家的政治要求。根據(jù)作者的理論，銀行交易博弈在我國同樣存在。為了促使資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)、進(jìn)入中小微企業(yè)，無論是我國中央政府，還是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，都做了不懈努力。近些年創(chuàng)新了很多金融工具，出臺了許多政策，其目標(biāo)無不集中于此。例如，2017年的“三三四十”專項(xiàng)治理、2018年進(jìn)一步整治市場亂象以及2019年鞏固治理成果，均屬于強(qiáng)制性監(jiān)管要求，本質(zhì)上亦屬于本書作者提出的銀行交易博弈的范疇。
上述金融監(jiān)管文件第一段常見的描述均與政治導(dǎo)向相關(guān)，例如，“以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議和全國金融工作會議要求”、“提高政治站位”、“服從國家政治經(jīng)濟(jì)大局”等宣言性要求，監(jiān)管者在實(shí)際監(jiān)管中也一以貫之。經(jīng)濟(jì)和政治之間的關(guān)系難解難分，資金的趨利性經(jīng)常使其與政治需求產(chǎn)生背離，并產(chǎn)生銀行交易博弈。在這方面，雖然我國和美國、加拿大國情和政治體制完全不同，銀行體系亦有區(qū)別，但是交易博弈是類似的，因此，加拿大和美國的經(jīng)驗(yàn)仍值得我們比較和借鑒。
加拿大銀行業(yè)在交易博弈中，逐步演進(jìn)為穩(wěn)定的全國性銀行為主的體制，避免頻發(fā)的銀行業(yè)危機(jī)，為社會經(jīng)濟(jì)提供了穩(wěn)定的資金來源。而美國銀行在交易博弈中形成了持續(xù)上百年之久的單體銀行體系，單體銀行體系雖然不穩(wěn)定，且有地方壟斷的問題，但其資金使用的限定性和封閉性一定程度上促使資金留在了地方的實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)。20世紀(jì)90年代以來，雖然單體銀行體系被打破，全國性銀行開始建立，但在銀行擴(kuò)張的交易博弈中，銀行為了討好監(jiān)管以及選區(qū)，積極做《社區(qū)再投資法》的“好公民”，一部分資金仍留在社區(qū)。但是在銀行交易博弈下，貸款大都流向了不合格的借款人以及房地產(chǎn)領(lǐng)域，因此，美國顯然是一個失敗的案例，一些研究者甚至將其列為金融危機(jī)的根源之一。
我國的銀行體系類似于加拿大，全國性銀行占主導(dǎo)地位，不同的是存在數(shù)量眾多的地方中小銀行。據(jù)2019年8月5日中國銀保監(jiān)會的數(shù)據(jù)，截至2018年底，我國共有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)4588家，機(jī)構(gòu)類型20余種，其中包括政策性銀行、大型銀行、股份制銀行、外資銀行等全國性商業(yè)銀行，城市商業(yè)銀行、民營銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行等專注社區(qū)、小微、“三農(nóng)”服務(wù)的地方法人銀行和信托公司等其他非銀機(jī)構(gòu)。五家大型銀行（工農(nóng)中交建）資產(chǎn)總額105萬億元，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)比例37%。各項(xiàng)存款余額76萬億元，占銀行業(yè)比例44%。各項(xiàng)貸款余額58萬億元，占銀行業(yè)比例38%。民間資本控股的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)已超過3000家，民營銀行自2014年以來已批準(zhǔn)開業(yè)17家?？梢?，我國銀行業(yè)一定程度上綜合了加拿大和美國20世紀(jì)90年代前銀行業(yè)的特點(diǎn)，即五大行與數(shù)千個小銀行并存，且種類多樣，這個特點(diǎn)必然造成交易博弈的復(fù)雜化。
四
就《人為制造的脆弱性》一書作者所言的政治根源，我國銀行業(yè)亦置身其中，另外，銀行討好監(jiān)管和所在地區(qū)，從而樹立好銀行形象的沖動和壓力與美國也有驚人的類似。例如中央對銀行支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的要求，地方政府或社區(qū)對銀行的要求等等。因而，我國銀行支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)顯然亦有政治壓力。就現(xiàn)狀而言，這種壓力的轉(zhuǎn)化效果似乎并不理想。目前我國在信貸資源分配方面的困境主要是絕大部分資金進(jìn)入了國有企業(yè)而不愿意貸給中小微企業(yè)或者民營企業(yè);絕大部分資金流入房地產(chǎn)行業(yè);資金在同業(yè)空轉(zhuǎn)，進(jìn)行套利。上述情況的表層原因雖可歸結(jié)為個體的激勵和約束壓力，但更深層次的原因是政治經(jīng)濟(jì)原因。
激勵和約束更多的是銀行業(yè)內(nèi)部的問題，如果激勵和約束導(dǎo)致的行為與“國家政治經(jīng)濟(jì)大局”偏離太多，則政治就必然會介入銀行、企業(yè)之間的交易博弈。政治考慮的是大局問題，銀行業(yè)考慮的是自身的盈利問題。對于銀行業(yè)不良資產(chǎn)率的上升，只要在監(jiān)管可忍受且不會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險時，監(jiān)管政策的選擇傾向往往是政治上的最優(yōu)，即在損失可接受的情況下推進(jìn)全局性政策。如在2019年5月8日中國銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于開展“鞏固治亂象成果促進(jìn)合規(guī)建設(shè)”工作的通知》（23號文）中，“未合理設(shè)置民營和小微企業(yè)不良貸款容忍度，未落實(shí)盡職免責(zé)和容錯糾錯機(jī)制”亦作為銀行業(yè)的“亂象”之一進(jìn)行整治，實(shí)質(zhì)上亦是對交易博弈現(xiàn)狀的糾偏。因此，借鑒本書作者關(guān)于銀行交易博弈的理論，如果我國銀行業(yè)能揚(yáng)長（加拿大的經(jīng)驗(yàn)）避短（美國的教訓(xùn)），無疑會給我們提供一個資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)新的思考路徑。例如，我國銀行體系如果以全國性銀行作為體系穩(wěn)定的支柱，同時限定部分地方中小銀行的地域和業(yè)務(wù)擴(kuò)張，將其局限于所在地區(qū)，變成如美國20世紀(jì)90年代前的單體銀行，同時以美國次貸危機(jī)為警示，堅(jiān)定不移地減少或限制房地產(chǎn)融資，強(qiáng)制性迫使其將資金使用于銀行所在地或者離開房地產(chǎn)領(lǐng)域，將會很大程度上緩解資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)或者支持中小微企業(yè)的難題。
當(dāng)然，這種情況會導(dǎo)致與美國《社區(qū)再投資法》類似的后果，例如，由于地方中小銀行信貸資源的限定性和封閉性，銀行不得不將貸款分配給不符合條件的企業(yè)或個人，日積月累很有可能引發(fā)危機(jī)。但是從另外一個角度觀察，這種銀行業(yè)危機(jī)與單體銀行體制并無必然聯(lián)系，中小銀行進(jìn)行地域擴(kuò)張、業(yè)務(wù)擴(kuò)張，進(jìn)入不熟悉的地區(qū)開展業(yè)務(wù)，本質(zhì)上更有可能將貸款分配給不符合條件的企業(yè)或個人。例如，最近發(fā)生的包商銀行和錦州銀行事件，危機(jī)的原因?qū)嶋H上與其無序擴(kuò)張關(guān)系密切。
從另一個角度看，既然中小銀行全國擴(kuò)張和單體銀行均可能造成銀行危機(jī)，危機(jī)時都需要救助，那么鑒于單體銀行體制下的資金更易于留在社區(qū)，進(jìn)入中小微企業(yè)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政治目標(biāo)，因而，其發(fā)生危機(jī)時的救助實(shí)際上在政治上更具有合理性，綜合成本最低。
信貸資源分配即是政治交易，鑒于目標(biāo)的多樣性，實(shí)踐中很難同時滿足交易各方的需求，缺憾難免，因此，在我國大型銀行為主體的銀行體系下，我們不必過于糾結(jié)單體銀行體系的負(fù)面作用，而是應(yīng)把目光集中于如何降低負(fù)作用，并將其限定于可接受的范圍內(nèi)，即守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，在政治大局、在發(fā)展中解決問題。
總之，在交易博弈中推進(jìn)或做出完美選擇并不容易，但是世界上沒有完美的理論和選擇，有時候監(jiān)管決心（政治）是解決銀行交易博弈最好的藥方。
（作者為中國銀行法研究會常務(wù)理事，任職于昆侖信托有限責(zé)任公司;編輯：蘇琦）
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