社區(qū)基金會(huì)的角色定位及發(fā)展策略研究
——基于北京市四個(gè)案例的比較

南 方

(北京市社會(huì)科學(xué)院 綜合治理研究所, 北京 100101)

一、 引 言

我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)對(duì)社會(huì)治理的精細(xì)化水平提出了更高的要求。作為一種社區(qū)治理的創(chuàng)新方式，社區(qū)基金會(huì)著力于解決當(dāng)前社區(qū)治理的難點(diǎn)、重點(diǎn)問題，在動(dòng)員社區(qū)居民和企業(yè)參與社會(huì)治理、籌募資金搭建支持平臺(tái)、建立社區(qū)需求和資源聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面發(fā)揮了積極作用。2008年，我國第一家社區(qū)基金會(huì)在深圳成立；2014—2015年期間，深圳、上海等地出臺(tái)了一系列扶持政策，社區(qū)基金會(huì)在廣東、上海等地遍地開花，北京、天津、江蘇、四川、福建等省市也有零星探索；截至2017年，全國已成立近百家社區(qū)基金會(huì)。[1]

然而，細(xì)察全國社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展歷程則會(huì)發(fā)現(xiàn)，大部分社區(qū)基金會(huì)是在2015—2016年前后受到一系列地方試點(diǎn)政策和配套資源的雙重推動(dòng)而成立。2017年至今，無論是注冊(cè)的速度還是數(shù)量，較之從前都有明顯減緩或下降。這一方面是由于，2016年《慈善法》實(shí)施后，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等一系列社會(huì)組織注冊(cè)管理文件處于修改階段，地方行政主管部門對(duì)于社區(qū)基金會(huì)的發(fā)起成立和管理支持的政策不甚明朗，延緩了注冊(cè)過程。更為重要的是，很多社區(qū)基金會(huì)實(shí)際發(fā)揮的作用與之前的預(yù)期有較大差異，特別是在調(diào)動(dòng)本地資源籌資、通過項(xiàng)目服務(wù)回應(yīng)社區(qū)需求、基金管理專業(yè)化建設(shè)等方面遇到很大挑戰(zhàn)，這些困難在一定程度上延緩了政府部門和社會(huì)力量推進(jìn)社區(qū)基金會(huì)發(fā)展的步伐。

社區(qū)基金會(huì)在北美、歐洲等地已經(jīng)有超過100年的發(fā)展歷史，目前，全球共有超過1750家社區(qū)基金會(huì)，在此領(lǐng)域積累了豐富的學(xué)術(shù)研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國際研究成果表明，社區(qū)基金會(huì)在激活社區(qū)社會(huì)資本、推動(dòng)非營利部門和商業(yè)部門進(jìn)入社會(huì)福利領(lǐng)域等方面有著明顯的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還能避免多層級(jí)官僚機(jī)構(gòu)僵化低效、對(duì)社區(qū)議題回應(yīng)不足等問題。[2]

盡管社區(qū)基金會(huì)在國際社區(qū)發(fā)展領(lǐng)域已經(jīng)成為一支重要力量，但在我國當(dāng)前的法律法規(guī)和管理制度下，尚沒有“ 社區(qū)基金會(huì)”這樣一種單獨(dú)的注冊(cè)類型。這導(dǎo)致社區(qū)基金會(huì)與部分社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、基金會(huì)在角色定位和運(yùn)營模式上均存在模糊交叉地帶，甚至?xí)a(chǎn)生在同一個(gè)社區(qū)中與其他組織爭(zhēng)奪資源、重復(fù)活動(dòng)、不被社區(qū)居民理解和接納等問題。自身定位的尷尬，不但無法突顯社區(qū)基金會(huì)的優(yōu)勢(shì)，還會(huì)進(jìn)一步阻礙其在社區(qū)發(fā)揮應(yīng)有的作用和意義。

我國社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展在經(jīng)過2014年至2016年的迅速發(fā)展后進(jìn)入瓶頸階段，亟待進(jìn)行相關(guān)的理論研究以指導(dǎo)實(shí)踐探索。近年來，社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展也是社區(qū)治理研究的熱點(diǎn)之一，現(xiàn)有研究對(duì)于社區(qū)基金會(huì)的角色定位、功能發(fā)揮、推進(jìn)策略等都進(jìn)行了闡述。章敏敏和夏建中提出，我國社區(qū)基金會(huì)要努力承擔(dān)起社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，積極建立與其他社區(qū)基金會(huì)的橫向合作關(guān)系，并以動(dòng)員各方力量、聚集各種資源、領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民通過共同參與解決社區(qū)問題的“ 聚集模式”為奮斗目標(biāo)。[3]田蓉的研究借鑒美國社區(qū)基金會(huì)“ 捐贈(zèng)者服務(wù)、資源平臺(tái)及社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者”的功能三角，認(rèn)為中國社區(qū)基金會(huì)可發(fā)揮“ 準(zhǔn)資源平臺(tái)”的功能，成為社區(qū)中的引領(lǐng)性社區(qū)組織。[4]徐宇珊發(fā)現(xiàn)，除了有明確“ 社區(qū)基金會(huì)”名稱的組織以外，社區(qū)中還存在著很多功能和運(yùn)作類似的公益組織，其研究將社區(qū)基金會(huì)擴(kuò)展到與社區(qū)基金會(huì)功能類似的其他社區(qū)公益支持型組織，進(jìn)而提出，“ 我國社區(qū)基金會(huì)應(yīng)定位為本地化的社區(qū)公益支持組織，其價(jià)值使命是構(gòu)建本地化的社區(qū)公益支持體系”。[5]

還有學(xué)者對(duì)我國社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展策略和影響因素進(jìn)行了研究。徐家良指出，社區(qū)基金會(huì)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須處理好內(nèi)部治理與外部環(huán)境的關(guān)系，以及與政府、居民、社區(qū)其他社會(huì)組織、駐區(qū)單位、國內(nèi)外同行等方面的關(guān)系。[6]吳磊則通過“ 合法性—有效性”的解釋框架，基于上海和深圳等地社區(qū)基金會(huì)的四種模式，認(rèn)為制度環(huán)境和社區(qū)資本是社區(qū)基金會(huì)能否獲得合法性的影響因素；資金募集能力、項(xiàng)目運(yùn)營水平及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則是其有效性維度的影響因素。[7]郭超等的最近一項(xiàng)研究將中國的社區(qū)基金會(huì)分為政府發(fā)起型和民間獨(dú)立主體發(fā)起型兩種類型，并指出這兩類基金會(huì)在理事會(huì)治理、資源獲取和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮等維度均有著顯著區(qū)別。[8]

上述研究對(duì)理解我國社區(qū)基金會(huì)的角色功能及其影響因素有一定的指導(dǎo)意義。然而，當(dāng)前國內(nèi)有關(guān)研究以介紹國際理念、闡釋社區(qū)基金會(huì)的意義和作用為主，盡管為后續(xù)研究提供了較為開闊的理論視野，但缺乏對(duì)當(dāng)前社區(qū)基金會(huì)在社區(qū)治理實(shí)踐中的角色功能和定位的深入刻畫；另外，當(dāng)前研究關(guān)注的重點(diǎn)地區(qū)和案例主要集中在社區(qū)基金會(huì)發(fā)育較早、數(shù)量較多的珠三角、長三角地區(qū)，缺乏對(duì)北京經(jīng)驗(yàn)的研究。而在北京這樣的特大城市的治理中，社區(qū)在建設(shè)國際一流的和諧宜居之都、疏解非首都功能等方面的角色也日益重要，在這樣的時(shí)代背景下，社區(qū)基金會(huì)有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。同時(shí)，研究總結(jié)社區(qū)基金會(huì)在北京的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和支持性政策，也是落實(shí)首都輻射帶動(dòng)作用、推動(dòng)京津冀地區(qū)社會(huì)建設(shè)的有益舉措。

本文通過對(duì)北京市4家社區(qū)基金會(huì)的比較研究，刻畫社區(qū)基金會(huì)的角色功能和定位，進(jìn)而探究影響社區(qū)基金會(huì)自身定位和路徑選擇的影響因素，從而為今后我國社區(qū)基金會(huì)發(fā)展的支持性政策提供基于實(shí)證的決策參考。

二、 研究方法和案例簡介

1. 研究方法和資料來源

本文采用多案例研究方法，通過比較北京市4家社區(qū)基金會(huì)的角色定位，探討影響社區(qū)基金會(huì)發(fā)揮功能的主要因素。課題組成員對(duì)4家社區(qū)基金會(huì)的理事、秘書長、運(yùn)營團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了數(shù)次深度訪談，同時(shí)還與社區(qū)基金會(huì)注冊(cè)所在區(qū)社工委、所在街道的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部分居民代表進(jìn)行座談，以期從社區(qū)基金會(huì)的發(fā)起和運(yùn)營、管理支持和服務(wù)使用等多元視角立體地理解和呈現(xiàn)社區(qū)基金會(huì)的角色和功能。

2. 案例簡介

北京市的社區(qū)基金會(huì)發(fā)端于2015年，當(dāng)年7月，北京市第一家非公募的社區(qū)基金會(huì)思誠朝陽門社區(qū)基金會(huì)成立。截至2018年年初，北京市共成立了北京永誠社區(qū)公益基金會(huì)、北京齊化社區(qū)公益基金會(huì)、北京市安和社區(qū)公益基金會(huì)以及北京市思誠朝陽門社區(qū)基金會(huì)4家社區(qū)基金會(huì)。盡管這些社區(qū)基金會(huì)均在北京中心城區(qū)運(yùn)作，但在發(fā)起愿景、運(yùn)營模式、角色定位和功能發(fā)揮等方面存在著較大的內(nèi)部差異性。表1簡要呈現(xiàn)了4家組織的成立時(shí)間、注冊(cè)資金和發(fā)起人以及目前的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)情況等基本信息。

表1 北京市現(xiàn)有4家社區(qū)基金會(huì)主要情況一覽表

三、 社區(qū)基金會(huì)的主要角色

1. 社區(qū)基金會(huì)的五大角色

社區(qū)基金會(huì)的角色和定位與其所在社區(qū)的文化習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)資源以及主要矛盾密不可分，不可能有功能和作用完全一致的兩個(gè)社區(qū)基金會(huì)。[9]因此，社區(qū)基金會(huì)的多元角色一直是中外學(xué)者比較關(guān)注的話題。莫特基金會(huì)將其歸納為五個(gè)方面：一是本地資助者(local grantmaker)，負(fù)責(zé)從社區(qū)居民、企業(yè)、政府等多方渠道籌集資助資金；二是本地問題回應(yīng)者(local responder)，協(xié)調(diào)本地居民和團(tuán)體對(duì)于影響本地的公共議題諸如教育、貧困、健康和社區(qū)發(fā)展等提供資助或開展活動(dòng)；三是社區(qū)議題倡導(dǎo)者(advocate)，即成為本地或全國性的領(lǐng)導(dǎo)者，針對(duì)影響社區(qū)的重要事務(wù)提出倡導(dǎo)；四是慈善資源管理者(wise steward)，吸納和管理公共資源，并遵循公開透明的原則分配和使用這些公共資源；五是跨界合作推動(dòng)者(bridge builder)，在不同的群體和社會(huì)部門當(dāng)中起到橋梁紐帶作用，以增進(jìn)不同群體的相互信任和合作。[10]13

莫特基金會(huì)對(duì)社區(qū)基金會(huì)五大角色的界定獲得了國內(nèi)學(xué)者的普遍認(rèn)可?；谶@幾個(gè)核心角色和功能，有國內(nèi)學(xué)者將社區(qū)基金會(huì)定義為“ 致力于解決社區(qū)問題，由居民、基層政府和駐區(qū)單位共同參與，募集財(cái)產(chǎn)和提供項(xiàng)目資助，在法人治理結(jié)構(gòu)機(jī)制下提供公共服務(wù)的非營利法人”[6]。還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，社區(qū)基金會(huì)要具備作為“ 基金會(huì)”的特性，是公益財(cái)產(chǎn)的集合，資金是基金會(huì)的核心要素；將社區(qū)居民、社區(qū)精英、社區(qū)企業(yè)、各類社區(qū)非營利組織乃至基層政府有機(jī)聯(lián)系在一起，構(gòu)成一個(gè)社區(qū)公益網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)公共服務(wù)支持體系，更是社區(qū)基金會(huì)相比社區(qū)中其他治理主體的獨(dú)特作用和價(jià)值。[5]

在我國，當(dāng)前“ 倡導(dǎo)”對(duì)大部分社會(huì)組織來說是一個(gè)比較陌生的概念，居民議事和參與社區(qū)公共事務(wù)也是這些年社區(qū)治理的難點(diǎn)，因此，“ 社區(qū)議題倡導(dǎo)者”這個(gè)角色并不符合國內(nèi)絕大多數(shù)社區(qū)基金會(huì)的定位；事實(shí)上，這個(gè)職能的本來意涵也包括承擔(dān)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的角色并動(dòng)員社區(qū)居民共同參與社區(qū)建設(shè)。[3]從這個(gè)意義上說，將莫特基金會(huì)提出的“ 社區(qū)議題倡導(dǎo)者”修正為“ 社區(qū)參與動(dòng)員者”更符合我國的現(xiàn)實(shí)情況。圖1呈現(xiàn)了理想狀況下社區(qū)基金會(huì)的五個(gè)主要角色：

圖1 理想狀態(tài)下社區(qū)基金會(huì)的主要角色示意圖

2. 北京市4家社區(qū)基金會(huì)角色定位的比較

在多次訪談和資料分析后，調(diào)研組針對(duì)每個(gè)案例在上述五個(gè)角色上發(fā)揮的作用按0—5進(jìn)行賦分，具體的打分標(biāo)準(zhǔn)為：該基金會(huì)在文字資料或訪談中均沒有涉及該角色，得0分；僅在理念表述上有所涉及，但實(shí)際工作中沒有體現(xiàn)出來，得1分；基金會(huì)開展的個(gè)別活動(dòng)體現(xiàn)出該角色，得2分；基金會(huì)開展的一半及以上活動(dòng)體現(xiàn)出該角色，得3分；實(shí)現(xiàn)該角色是基金會(huì)大多數(shù)工作的主要目標(biāo)，得4分；實(shí)現(xiàn)該角色是基金會(huì)大多數(shù)工作的主要目標(biāo)，且獲得了確鑿的成果，得5分。進(jìn)行打分的目的，并非是為評(píng)估各個(gè)社區(qū)基金會(huì)，而是希望更為直觀清晰地呈現(xiàn)北京市社區(qū)基金會(huì)在角色定位和功能發(fā)揮方面的全景。圖2呈現(xiàn)了4個(gè)案例在實(shí)踐工作中的角色定位現(xiàn)狀：

圖2 北京市4家社區(qū)基金會(huì)的現(xiàn)實(shí)角色示意圖

這4家社區(qū)基金會(huì)在其介紹材料和訪談過程中對(duì)于五大角色均有所涉及。但具體調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各個(gè)基金會(huì)在實(shí)際運(yùn)營中的項(xiàng)目重點(diǎn)和活動(dòng)手法不盡相同，在每個(gè)維度的角色定位及其功能發(fā)揮上也各有側(cè)重。

(1 )“ 本地資助者”角色最為突出，“ 集合公益財(cái)產(chǎn)”的組織特色鮮明

4家社區(qū)基金會(huì)的注冊(cè)類型實(shí)為北京市級(jí)“ 非公募基金會(huì)”，思誠社區(qū)基金會(huì)注冊(cè)資金為400萬元，其余3家均為200萬元。其中，思誠社區(qū)基金會(huì)和安和社區(qū)基金會(huì)的注冊(cè)資金來源多元，由數(shù)家轄區(qū)愛心企業(yè)和致力于推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的大型基金會(huì)籌措而來。齊化社區(qū)基金會(huì)和永誠社區(qū)基金會(huì)的注冊(cè)資金由社會(huì)愛心企業(yè)捐贈(zèng)。不管注冊(cè)資金來源是一方還是多方，4家社區(qū)基金會(huì)在組織愿景和宗旨的表述中都以不同的措辭體現(xiàn)了“ 整合社區(qū)公益資源”以“ 支持社區(qū)發(fā)展”的使命。在訪談中，有一位秘書長指出：“ 社區(qū)基金會(huì)非常有必要成為政府之外的第二公共資源平臺(tái)。”

(2 )“ 回應(yīng)本地問題”受到各家重視，但實(shí)際做法各不相同

前文指出，將社區(qū)居民、社區(qū)精英、轄區(qū)企業(yè)、各類社區(qū)非營利組織和基層政府有機(jī)聯(lián)系在一起，構(gòu)成一個(gè)社區(qū)公共服務(wù)支持體系，對(duì)居民普遍關(guān)注的社區(qū)治理難點(diǎn)進(jìn)行回應(yīng)，是社區(qū)基金會(huì)的獨(dú)特作用和價(jià)值。研究發(fā)現(xiàn)，“ 回應(yīng)社區(qū)需求、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展”是4家社區(qū)基金會(huì)所宣稱的重要角色。有的組織對(duì)具體回應(yīng)哪些需求談得比較籠統(tǒng)，提出“ 要看群眾需要什么，我們根據(jù)情況就提供哪些服務(wù)”；也有社區(qū)基金會(huì)明確了該組織的重點(diǎn)資助和服務(wù)領(lǐng)域，比如安和社區(qū)基金會(huì)明確表示要聚焦于環(huán)保、文化、健康、教育創(chuàng)新、互助養(yǎng)老、出行和安全等七大居民最關(guān)注的領(lǐng)域開展工作。

在回應(yīng)社區(qū)居民所關(guān)注的議題的方式上，4家社區(qū)基金會(huì)的做法也不盡相同。比如：齊化社區(qū)基金會(huì)通過“ 創(chuàng)享計(jì)劃”為熱心社區(qū)公益的居民提供小額資助以開展活動(dòng)；安和社區(qū)基金會(huì)通過社區(qū)提案大賽篩選并資助了涉及社區(qū)養(yǎng)老、便民服務(wù)、婚戀家庭、社區(qū)文娛和環(huán)境改善等領(lǐng)域的9個(gè)公益項(xiàng)目；思誠社區(qū)基金會(huì)則通過直接資助社區(qū)社會(huì)組織和培養(yǎng)社區(qū)志愿者的形式鼓勵(lì)社區(qū)內(nèi)生力量主動(dòng)關(guān)注和解決社區(qū)內(nèi)部的問題；作為由社工機(jī)構(gòu)孵化而來的永誠社區(qū)基金會(huì)，更側(cè)重于通過直接開展服務(wù)來回應(yīng)社區(qū)需求，在過去兩年中，通過申請(qǐng)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的專項(xiàng)資金開展了“ 社區(qū)鄰里節(jié)”、向社區(qū)困難家庭提供服務(wù)等活動(dòng)。

(3 )“ 社會(huì)參與動(dòng)員者” 角色的重視程度和實(shí)際效果差別顯著

社區(qū)基金會(huì)對(duì)于我國當(dāng)前社區(qū)治理創(chuàng)新的重要意義之一，就在于其在動(dòng)員社區(qū)居民和企業(yè)參與社會(huì)治理方面所發(fā)揮的作用。然而，4個(gè)案例對(duì)承擔(dān)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者角色、動(dòng)員社區(qū)居民共同參與社區(qū)建設(shè)這一職能的重視程度有著明顯的區(qū)別；相應(yīng)地，社區(qū)居民參與的實(shí)際效果也有明顯區(qū)別。

安和社區(qū)基金會(huì)從籌備階段開始就以推動(dòng)多方參與作為其重要理念之一，具體體現(xiàn)在該基金會(huì)的注冊(cè)資金由十多家轄區(qū)單位共同籌集、理事會(huì)成員構(gòu)成的多樣化等方面。相應(yīng)地，基金會(huì)的日常工作也比較重視對(duì)社區(qū)居民的動(dòng)員。在街道的支持下，該基金會(huì)在社區(qū)中心地帶有一個(gè)大約100平方米的“ 公益資源對(duì)接中心”向社區(qū)居民開放，里面提供的關(guān)于社區(qū)基金會(huì)的介紹和各類公益資助信息加強(qiáng)了社區(qū)普通群眾對(duì)基金會(huì)的接觸和了解。其中，“ 每日益點(diǎn)”專項(xiàng)資助側(cè)重對(duì)于社區(qū)居民領(lǐng)袖和自組織的支持，為社區(qū)動(dòng)員奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

永誠社區(qū)基金會(huì)則提供了動(dòng)員企業(yè)參與社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。該基金會(huì)充分發(fā)揮其豐富的社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)，一方面與轄區(qū)的大型企業(yè)溝通，了解它們?cè)诼男猩鐣?huì)責(zé)任方面的興趣點(diǎn)，另一方面發(fā)現(xiàn)社區(qū)主要的問題和困難群體的具體需求；通過社區(qū)基金會(huì)的協(xié)調(diào)和溝通，企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的關(guān)注點(diǎn)和社區(qū)需求得以對(duì)接，進(jìn)而再由社區(qū)基金會(huì)設(shè)計(jì)具體的項(xiàng)目以開展服務(wù)。該基金會(huì)積極動(dòng)員了轄區(qū)內(nèi)世界500強(qiáng)企業(yè)為社區(qū)建設(shè)提供資助，同時(shí)也有針對(duì)性地解決了部分社區(qū)居民的困難。

(4 )“ 慈善資源管理者”角色尷尬，普遍面臨資金籌措和專業(yè)運(yùn)作的雙重壓力

從世界范圍來看，社區(qū)基金會(huì)源起的最主要的角色便是作為社區(qū)發(fā)展的資金儲(chǔ)存池和善款管理者，然而這個(gè)角色對(duì)于北京市這4家社區(qū)基金會(huì)來講卻最為尷尬。首先，社區(qū)基金會(huì)普遍面臨著資金籌措的壓力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，4家社區(qū)基金會(huì)初始的注冊(cè)類型均為非公募型基金會(huì)，即便是《慈善法》實(shí)施后有了獲得公募資格的機(jī)會(huì)，4家基金會(huì)仍舊沒有把社區(qū)居民或社會(huì)大眾作為主要的籌資對(duì)象。其基金會(huì)的身份在競(jìng)標(biāo)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目資金時(shí)多有限制，且面臨來自其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，資金來源也非常有限。案例中有1家社區(qū)基金會(huì)在成立之前樂觀地期待撬動(dòng)轄區(qū)里的諸多世界500強(qiáng)企業(yè)對(duì)本社區(qū)建設(shè)投入大量資金，然而在具體溝通后發(fā)現(xiàn)，越是有影響力的大企業(yè)，對(duì)其所資助的公益組織的知名度和項(xiàng)目的影響力的要求越高。而作為1家僅限于在1個(gè)或幾個(gè)街道開展工作、成立時(shí)間不過一兩年的社區(qū)基金會(huì)而言，無論是其公益品牌的知曉度、項(xiàng)目實(shí)施的范圍和成熟度，還是項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度等，均很難和世界500強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任部門的需求相契合。

其次，社區(qū)基金會(huì)還面臨專業(yè)化運(yùn)作的壓力。4家社區(qū)基金會(huì)里只有1家有付薪的專職秘書長及4名專職工作人員，另有1家有通過政府其他資金付薪的專職秘書長和1名專職工作人員，其余兩家均只有兼職秘書長和1～2名專職工作人員。運(yùn)營團(tuán)隊(duì)人手嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，與上文提到基金會(huì)年度籌資嚴(yán)重不足的問題也有直接關(guān)系。按照目前《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，基金會(huì)工作人員的工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。如果每年僅有100萬～200萬元左右的支出，根本無法支持一個(gè)3～5人的專業(yè)基金會(huì)管理團(tuán)隊(duì)的正常運(yùn)營。為了保證運(yùn)營團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定，各家基金會(huì)只能把員工人數(shù)壓縮到最低，或者通過申請(qǐng)政府或其他基金會(huì)的資金開展活動(dòng)，以獲得可從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中開支的人員費(fèi)用。這么做雖能部分地解決項(xiàng)目人員工資和行政支出的問題，但也帶來社區(qū)基金會(huì)功能不突出、與社區(qū)內(nèi)其他服務(wù)性組織邊界模糊、基金會(huì)運(yùn)作和管理不專業(yè)等更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(5 )“ 推動(dòng)跨界合作”效果明顯，橋梁紐帶作用突出

我國目前社區(qū)治理的突出難題之一，就是政府、企業(yè)和社區(qū)居民在社區(qū)建設(shè)當(dāng)中的溝通和合作不足。4個(gè)案例各自的實(shí)踐體現(xiàn)了社區(qū)基金會(huì)在推進(jìn)多方溝通、建立信任關(guān)系、實(shí)現(xiàn)社區(qū)良治等方面的努力。在這4個(gè)案例中，思誠社區(qū)基金會(huì)可謂是推動(dòng)跨界合作的典型。首先，由社會(huì)精英和民營企業(yè)家發(fā)起、多家企業(yè)和基金會(huì)共同出資注冊(cè)、街道辦事處對(duì)基金會(huì)辦公場(chǎng)地和工作人員開支的大力支持等具體做法，體現(xiàn)出該社區(qū)基金會(huì)的發(fā)起成立本身就是多方協(xié)商、跨界合作的結(jié)果。而該基金會(huì)設(shè)立的“ 一十百千”計(jì)劃，即“ 一個(gè)思誠社區(qū)基金會(huì)與十個(gè)專業(yè)社會(huì)組織、十個(gè)企業(yè)、十個(gè)基金會(huì)建立合作關(guān)系，與一百個(gè)社區(qū)建立經(jīng)常性聯(lián)系，培育發(fā)展一千個(gè)志愿者骨干”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，則充分體現(xiàn)出跨界合作的理念已經(jīng)融入基金會(huì)的日常工作，成為基金會(huì)的重要職能。齊化和安和兩家社區(qū)基金會(huì)因其較強(qiáng)的政府主導(dǎo)背景，盡管在推動(dòng)轄區(qū)企業(yè)資助社區(qū)社會(huì)組織開展項(xiàng)目、居民骨干參與社區(qū)提案大賽等工作中也有諸多探索，但政府主導(dǎo)的影響比較明顯，企業(yè)、社區(qū)社會(huì)組織的參與相對(duì)比較被動(dòng)。

四、 社區(qū)基金會(huì)角色發(fā)揮存在的主要問題

北京市社區(qū)基金會(huì)在“ 集合公益財(cái)產(chǎn)”“ 回應(yīng)本地議題”等方面的角色比較突出，也能在一定程度上起到整合公益資源、推動(dòng)跨界合作的作用，但在公益慈善資源的籌措管理以及領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)公眾、動(dòng)員社區(qū)參與等方面的功能還比較有限。通過研究可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)起主體的不同目標(biāo)預(yù)設(shè)了社區(qū)基金會(huì)的主要角色定位，而外部政策環(huán)境的制約又進(jìn)一步影響了社區(qū)基金會(huì)的角色發(fā)揮。

1. 發(fā)起主體的不同目標(biāo)預(yù)設(shè)了社區(qū)基金會(huì)的主要角色和定位

有學(xué)者將我國社區(qū)基金會(huì)分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型與居民主導(dǎo)型[3]，或是政府主導(dǎo)型和社會(huì)精英主導(dǎo)型[8]。本研究發(fā)現(xiàn)，不同的發(fā)起主體固然會(huì)因?yàn)槠洳煌闹卫斫Y(jié)構(gòu)和資源集成方式而影響社區(qū)基金會(huì)的運(yùn)營模式和路徑選擇；但更深層次的原因在于，不同發(fā)起主體對(duì)于社區(qū)基金會(huì)的角色定位有著不同的期待，從而表達(dá)為不同的機(jī)構(gòu)愿景，而不同的運(yùn)營模式和路徑選擇則是不同發(fā)起愿景的現(xiàn)實(shí)表象。

就北京市的4個(gè)案例來看，可以粗略地將齊化和安和社區(qū)基金會(huì)劃分為政府主導(dǎo)型，將思誠和永誠社區(qū)基金會(huì)劃分為社會(huì)精英主導(dǎo)型。“ 公益項(xiàng)目服務(wù)體驗(yàn)、搭建資源對(duì)接平臺(tái)、服務(wù)轄區(qū)社會(huì)單位和居民”是安貞街道辦事處推動(dòng)成立安和社區(qū)基金會(huì)的目標(biāo)；朝陽區(qū)社工委進(jìn)一步明確了安和社區(qū)基金會(huì)的三大功能定位，即“ 資源匯聚平臺(tái)、項(xiàng)目監(jiān)管平臺(tái)、公益資金池”。[11]在安貞街道構(gòu)建服務(wù)型黨組織建設(shè)新格局的戰(zhàn)略規(guī)劃中，安和社區(qū)基金會(huì)的發(fā)起目標(biāo)被解讀為 “ 承接轄區(qū)公益資源，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供需對(duì)接”。[12]由此可見，安和社區(qū)基金會(huì)在發(fā)起之初便強(qiáng)調(diào)了其作為本地資助者、社區(qū)參與動(dòng)員者和慈善資金管理者的角色；而政府發(fā)起方與生俱來的對(duì)企業(yè)、社會(huì)精英和社區(qū)居民的號(hào)召和動(dòng)員能力，使安和社區(qū)基金會(huì)并沒有特別重視建立跨界合作機(jī)制，而主要通過一年兩次的理事會(huì)推動(dòng)企業(yè)和社區(qū)的互動(dòng)。

思誠社區(qū)基金會(huì)則是基于幾位長期從事社區(qū)發(fā)展研究的學(xué)者對(duì)社區(qū)基金會(huì)的全球發(fā)展歷程和中國探索實(shí)踐的深入思考而成立。該基金會(huì)以“ 創(chuàng)新社區(qū)治理模式，積極探索籌集社區(qū)發(fā)展資金的新途徑”為目標(biāo)，更是帶有“ 社區(qū)治理行動(dòng)研究”的意味。另外，該基金會(huì)提出了“ 人人可公益，時(shí)時(shí)可慈善”的理念，倡導(dǎo)讓公益慈善成為大家共同參與社區(qū)建設(shè)和管理、解決社區(qū)問題的金鑰匙。[13]從這個(gè)角度來看，動(dòng)員社區(qū)參與和推動(dòng)跨界合作是思誠社區(qū)基金會(huì)與生俱來的角色和定位。

2. 當(dāng)前基金會(huì)管理的相關(guān)政策制約了社區(qū)基金會(huì)進(jìn)一步發(fā)揮作用

我國目前尚未有“ 社區(qū)基金會(huì)”這一專門的注冊(cè)類型，在2016年《慈善法》實(shí)施前，國內(nèi)社區(qū)基金會(huì)的注冊(cè)都依照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004)的規(guī)定注冊(cè)為非公募基金會(huì)?！?非公募”的特性，則意味著社區(qū)基金會(huì)無法向社會(huì)大眾和社區(qū)居民公開籌款，而只能聚焦從政府或企業(yè)的渠道獲得資金。這在客觀上導(dǎo)致社區(qū)基金會(huì)缺乏動(dòng)員社區(qū)參與的內(nèi)驅(qū)力，而社區(qū)居民常常僅被視為項(xiàng)目的“ 受益方”，導(dǎo)致社區(qū)居民的參與意愿降低，進(jìn)而影響了社區(qū)基金會(huì)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用以動(dòng)員社區(qū)參與的功能。

《慈善法》實(shí)施后，盡管取消了公募和非公募的注冊(cè)形式，但對(duì)于已經(jīng)注冊(cè)的基金會(huì)，要首先獲得“ 慈善組織”的資格認(rèn)定，社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)也有資格被認(rèn)定為“ 慈善組織”并因此獲得公開募捐資格。這樣一來，“ 管理慈善資源”不再是基金會(huì)或社區(qū)基金會(huì)的獨(dú)特角色。但同時(shí)，大部分政府財(cái)政開支中用來采購社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)費(fèi)卻又禁止基金會(huì)(包括社區(qū)基金會(huì))參與競(jìng)標(biāo)，這變相地加大了社區(qū)基金會(huì)在公開募捐和籌集資金上的壓力。

另外，上海、深圳、成都等城市紛紛出臺(tái)了有關(guān)當(dāng)?shù)匕l(fā)展社區(qū)基金會(huì)的政策性文件，對(duì)于社區(qū)基金會(huì)發(fā)展給予了較大的政策扶持，其中有多項(xiàng)有關(guān)降低注冊(cè)門檻、減輕運(yùn)營壓力、提升社區(qū)基金會(huì)管理運(yùn)營能力和競(jìng)爭(zhēng)力的政策條文。而對(duì)于北京來講，僅在2016年底出臺(tái)的《北京市“ 十三五”時(shí)期民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中指出“ 要探索發(fā)展社區(qū)基金會(huì)”，缺乏具體的優(yōu)惠政策和發(fā)展路線圖，北京的社區(qū)基金會(huì)一直沒有形成規(guī)模，影響也極為有限。

五、 結(jié)論和建議

社區(qū)基金會(huì)在推動(dòng)社區(qū)自治、開展社區(qū)營造、參與社區(qū)治理、提升社會(huì)凝聚力等方面發(fā)揮的作用，預(yù)示著其將成為實(shí)現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化、提高城市治理精細(xì)化水平的一支重要力量。本文通過對(duì)北京市注冊(cè)運(yùn)營的4家社區(qū)基金會(huì)的比較研究，全面地刻畫了社區(qū)基金會(huì)的角色定位。研究發(fā)現(xiàn)：聚集公益資源是社區(qū)基金會(huì)最為突出的角色，社區(qū)基金會(huì)在社區(qū)發(fā)揮著政府之外的“ 第二公共資源平臺(tái)”的重要作用，部分社區(qū)基金會(huì)對(duì)跨界合作的推動(dòng)效果明顯，橋梁紐帶作用突出。盡管各個(gè)社區(qū)基金會(huì)都把籌集和管理慈善資源作為自身最為重要的角色，但本文所研究的4家社區(qū)基金會(huì)普遍面臨著資金籌措和專業(yè)運(yùn)作的雙重壓力，使社區(qū)基金會(huì)真正發(fā)揮“ 社區(qū)公共資源平臺(tái)”的職能大打折扣。

回應(yīng)社區(qū)需求、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展是社區(qū)基金會(huì)聚集公益資源的目標(biāo)，這一角色也受到各個(gè)社區(qū)基金會(huì)管理者的重視；但受社區(qū)基金會(huì)推動(dòng)主體不同的影響，各家就如何回應(yīng)社區(qū)需求的做法不盡相同，在動(dòng)員社區(qū)居民和企業(yè)參與社會(huì)治理方面所發(fā)揮的作用也有顯著差別?！?非公募”的注冊(cè)身份限制了社區(qū)基金會(huì)向居民和公眾籌款，在客觀上也造成社區(qū)基金會(huì)缺乏接受公眾問責(zé)、動(dòng)員社區(qū)參與的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。推動(dòng)主體的不同目標(biāo)預(yù)設(shè)了社區(qū)基金會(huì)的主要角色定位，而外部政策環(huán)境的制約又進(jìn)一步影響了社區(qū)基金會(huì)作用的發(fā)揮。

社區(qū)基金會(huì)的建設(shè)與發(fā)展不是朝夕之事，而是一項(xiàng)具有專業(yè)化、系統(tǒng)性的綜合社會(huì)工程。因此，設(shè)立社區(qū)基金會(huì)切忌搞“ 一刀切”或“ 一陣風(fēng)”，而是要在注重可操作性、可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、適度競(jìng)爭(zhēng)，分步驟、分階段地穩(wěn)步推進(jìn)。有條件成立社區(qū)基金會(huì)的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)可以成立社區(qū)基金會(huì)，尚不具備條件的可以在現(xiàn)有基金會(huì)下設(shè)專項(xiàng)基金，等條件成熟時(shí)再轉(zhuǎn)換為社區(qū)基金會(huì)。同時(shí)，建議成立市區(qū)兩級(jí)社區(qū)基金會(huì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)督促市區(qū)兩級(jí)政府部門加強(qiáng)對(duì)社區(qū)基金會(huì)工作的指導(dǎo)和支持；建立社區(qū)基金會(huì)和社會(huì)治理的專家團(tuán)隊(duì)和咨詢庫，加大對(duì)社區(qū)基金會(huì)和社區(qū)治理研究的支持和引導(dǎo)力度。由此，將社區(qū)基金會(huì)試點(diǎn)工作、社區(qū)基金會(huì)助推社區(qū)治理改革變成各部門的“ 大合唱”。

另外，隨著對(duì)《慈善法》的深入理解和貫徹，一系列關(guān)于各類慈善組織登記和管理的規(guī)范性文件的修訂和頒布，以及慈善信托與基金會(huì)實(shí)質(zhì)合作的探索，社區(qū)基金會(huì)將迎來一個(gè)全新的發(fā)展機(jī)遇。相應(yīng)地，學(xué)界也需要對(duì)社區(qū)基金會(huì)在新時(shí)代的角色定位和所發(fā)揮的社會(huì)作用進(jìn)行深入持久的跟蹤研究。