制定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批負(fù)面清單管理制度的方法

文/陳懋喆，上海市節(jié)能減排中心有限公司

1 環(huán)評審批流程背景

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批制度指新建、擴(kuò)建和技改項(xiàng)目在報規(guī)劃、國土資源部門審批的同時，需編制環(huán)境影響評價文件（以下稱“環(huán)評文件”）并向環(huán)保主管部門提出審批申請的制度?，F(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批中遇到的問題主要集中在：環(huán)評文件編制及審批周期較長、建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”、“批建不符”和“久拖不驗(yàn)”等。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和簡政放權(quán)的新形勢下，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批改革的思路應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向“輕審批、重監(jiān)管”。應(yīng)實(shí)行環(huán)評審批分流管理，簡化“項(xiàng)目類型簡單、環(huán)境影響輕微”的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評審批要求，從而加速此類項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度；同時需要更加突出中后期監(jiān)管中環(huán)境監(jiān)察工作的主動性，加強(qiáng)違法行為的查處和審批工作的聯(lián)動。

推行環(huán)評審批分流管理制度的關(guān)鍵在于篩選出“項(xiàng)目類型簡單、環(huán)境影響輕微”的建設(shè)項(xiàng)目，并簡化或豁免此類建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評審批手續(xù)。本研究在此背景下開展研究，力圖建立一種與國家現(xiàn)行環(huán)評審批制度銜接、突出地域環(huán)保管理特點(diǎn)和重點(diǎn)的管理模式，即環(huán)評審批負(fù)面清單管理制度，以簡化行政審批程序，提高行政效率。

2 負(fù)面清單含義

負(fù)面清單是英語“NegativeListings”的直譯，是一種外商投資準(zhǔn)入制度，是一個國家禁止外資進(jìn)入或者限定外資比例的行業(yè)清單，清單以外領(lǐng)域則充分開放（即法無禁止則可為）。經(jīng)分析，國內(nèi)外現(xiàn)行的負(fù)面清單可分為要素類和投資主體類兩大類。通過制定和實(shí)行負(fù)面清單制度，前者旨在管控建設(shè)項(xiàng)目對單個要素（例如環(huán)保、節(jié)能、社會穩(wěn)定性等）可能產(chǎn)生的不利影響，后者旨在實(shí)現(xiàn)不同投資主體（例如中外企業(yè)）的國民待遇差異化管理。在環(huán)評審批領(lǐng)域，考慮的是要素影響，由于不同行業(yè)的不同工藝流程影響程度不一致，清單外的項(xiàng)目無法掌控等因素，國內(nèi)外現(xiàn)行環(huán)保領(lǐng)域較少實(shí)施“法無禁止則可為”意義的負(fù)面清單管理。如何建立一種符合環(huán)評審批特點(diǎn)的負(fù)面清單模式，是本研究的主要目的。

表1 負(fù)面清單實(shí)施情況

3 研究方法

本研究采用文獻(xiàn)研究法、訪談法、座談會、個案研究法、比較研究法、頭腦風(fēng)暴法等相結(jié)合的研究方法。在文獻(xiàn)調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對各地區(qū)的行政審批情況，于2015年調(diào)研了上海市發(fā)展與改革委員會、上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會、上海市環(huán)境保護(hù)局、重慶市環(huán)境保護(hù)局、浙江省環(huán)境保護(hù)廳、河南省環(huán)境保護(hù)廳、廣東省環(huán)境保護(hù)廳、深圳市人居環(huán)境委員會、惠州市環(huán)境保護(hù)局及多個發(fā)展功能區(qū)，獲取并經(jīng)匯總分析大量環(huán)保負(fù)面清單的相關(guān)資料。

4 負(fù)面清單模式研究

經(jīng)調(diào)研及資料分析，國內(nèi)外現(xiàn)行的負(fù)面清單可分為要素類和投資主體類兩大類。通過制定和實(shí)行負(fù)面清單制度，前者旨在管控建設(shè)項(xiàng)目對單個要素（例如環(huán)保、節(jié)能、社會穩(wěn)定性等）可能產(chǎn)生的不利影響，后者旨在實(shí)現(xiàn)不同投資主體（例如中外企業(yè)）的國民待遇差異化管理。

各種清單管理類型匯總見表1（國外只收集環(huán)保類負(fù)面清單）。

經(jīng)分析，采用的負(fù)面清單模式主要包括三種，并綜合三種模式提出一種推薦模式。

1）模式一

第一種模式，即“禁止/限制清單模式”，列出特定區(qū)域的禁止/限制引進(jìn)清單，清單內(nèi)的項(xiàng)目禁止/限制進(jìn)入，清單外的項(xiàng)目按要求進(jìn)行環(huán)評審批。該種模式適用于對環(huán)境質(zhì)量非常高的地區(qū)，在這些地區(qū)實(shí)施不同于其他地區(qū)的差別化準(zhǔn)入要求。例如對于準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)，對涉重項(xiàng)目進(jìn)行全面禁止，列入負(fù)面清單。

該種模式是在現(xiàn)有的法規(guī)框架下制定和執(zhí)行，制定的區(qū)域化負(fù)面清單嚴(yán)于國家名錄，嚴(yán)于區(qū)域外其他地區(qū)；清單內(nèi)項(xiàng)目形式簡單，且均為與區(qū)域極不相容的項(xiàng)目，較易比對，避免了不符合條件的項(xiàng)目報批，節(jié)約行政時間。因?yàn)檫m用區(qū)域?yàn)榄h(huán)境高要求區(qū)域，因此對于清單外的項(xiàng)目，無法進(jìn)行簡化，按正常程序進(jìn)行環(huán)評審批。

2）模式二

第二種模式，即“管理清單模式”，列出特定區(qū)域納入環(huán)評審批的行業(yè)類別清單。大多數(shù)的投資主體類負(fù)面清單也是該種模式，區(qū)別是投資主體的國民待遇在清單內(nèi)行業(yè)為差別化對待，清單外沒有兜底，均為視同國民待遇。該種模式適用于較大范圍內(nèi)，可充分統(tǒng)計(jì)區(qū)域內(nèi)涉及的行業(yè)進(jìn)行分類管理，但是對于清單外項(xiàng)目可加以區(qū)分：對于環(huán)境制約因素較少的區(qū)域，僅對可能污染較重的少量項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)保審查，對于清單外的其他項(xiàng)目，由于自身污染較輕或基本無污染，無需特別的環(huán)保措施，且周邊環(huán)境要求較低，因此無需花費(fèi)行政成本，我國大部分投資主體類的負(fù)面清單均按照此模式制定；對于其他復(fù)雜區(qū)域，可增加兜底條款。

該種模式的優(yōu)點(diǎn)是可集中有限行政能力，重點(diǎn)關(guān)注清單內(nèi)污染較重或者有某些特別影響的項(xiàng)目，并進(jìn)行分類管理。而對于清單外的項(xiàng)目可采用備案制或豁免環(huán)評審批程序，或具體問題具體分析。制定該種模式的負(fù)面清單需要充分統(tǒng)計(jì)區(qū)域涉及的行業(yè)類型，厘清清單外項(xiàng)目對區(qū)域環(huán)境的影響程度，特定的污染因子對特定區(qū)域的影響較小，例如不涉及敏感區(qū)的商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)內(nèi)的噪聲排放，又如污水納管至城市污水處理廠處理的生活污水排放項(xiàng)目等。采用該種模式需要對既有法規(guī)、制度進(jìn)行突破或者變通，例如諸多法律為自貿(mào)區(qū)模式進(jìn)行了修訂。

3）模式三

第三種模式，即“約束條件清單模式”，列出特定區(qū)域的準(zhǔn)入特別管理措施，對比列明的引進(jìn)條件，對于不符合條件的項(xiàng)目不予審批，符合條件的按要求進(jìn)行環(huán)評審批。該種模式適用于工業(yè)區(qū)和居住區(qū)混雜的區(qū)域，對于負(fù)面清單中的項(xiàng)目提出了特別的準(zhǔn)入要求，如從選址上限制在非工業(yè)區(qū)設(shè)置清單內(nèi)的工業(yè)類別，或禁止某些工業(yè)類別的重污染工藝，或?qū)τ诿舾袇^(qū)域的項(xiàng)目要求強(qiáng)化公眾參與等。對于清單外的其他項(xiàng)目按正常的審批程序進(jìn)行，但是由于清單應(yīng)已充分考慮了區(qū)域相關(guān)的各種條件，因此清單外的項(xiàng)目原則上已符合選址、工藝、公參等要求，在審批過程中原則上僅提措施要求，不直接否定項(xiàng)目。

該種模式是在現(xiàn)有的法規(guī)框架下制定和執(zhí)行，制定的區(qū)域化負(fù)面清單嚴(yán)于國家名錄，嚴(yán)于區(qū)域外其他地區(qū)，依據(jù)充分；其優(yōu)點(diǎn)是可在工業(yè)區(qū)和居住區(qū)混雜的區(qū)域，梳理出清單內(nèi)工業(yè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入控制因子（即特別管理措施），以此來限制工業(yè)與居民之間的矛盾問題，明確該區(qū)域不應(yīng)入駐或嚴(yán)格控制的行業(yè)類別；適用區(qū)域也為敏感區(qū)域，并且對于清單外的其他項(xiàng)目也需要實(shí)施環(huán)保措施減少污染物排放，因此對于清單外的項(xiàng)目，無法進(jìn)行簡化，按正常程序進(jìn)行環(huán)評審批。

4）推薦模式

隨著行政重心和行政力量從前端的環(huán)評審批到后端的事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)移，對于明顯無污染或少污染的項(xiàng)目，無需花費(fèi)大量的行政資源重復(fù)審批流程，環(huán)評審批的放開是后期監(jiān)管加強(qiáng)的第一步。本研究綜合以上三種模式，提出推薦模式，即“綜合清單模式”：參照國民經(jīng)濟(jì)類別目錄，結(jié)合環(huán)評分類管理名錄，列出特定區(qū)域禁止進(jìn)入項(xiàng)目、按目錄開展環(huán)評及審批項(xiàng)目、備案項(xiàng)目及其他項(xiàng)目。

禁止進(jìn)入項(xiàng)目為與地區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)類別沖突、對環(huán)境有較大污染或?qū)Νh(huán)境敏感的項(xiàng)目。按目錄開展環(huán)評及審批項(xiàng)目為規(guī)劃產(chǎn)業(yè)類別內(nèi)，對區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生一定影響、或可能受到外環(huán)境影響，且需采取個性化環(huán)保、防護(hù)措施的建設(shè)項(xiàng)目；備案項(xiàng)目為影響較輕，但需要一定的規(guī)范性措施的項(xiàng)目，該類項(xiàng)目無需行政審批，備案與承諾后直接納入日常管理中；未列入清單的其他項(xiàng)目相當(dāng)于豁免環(huán)評審批手續(xù)。該模式對上述三種模式進(jìn)行了綜合考慮，可適用于各種特點(diǎn)的區(qū)域，不同區(qū)域差別在于禁止/限制、按目錄開展環(huán)評、備案、其他等各種形式應(yīng)有不同的細(xì)化。

5 負(fù)面清單制定方法

本研究在提出推薦模式的基礎(chǔ)上，提出編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批負(fù)面清單的原則方法?？筛鶕?jù)該方法制定不同區(qū)域的環(huán)評審批負(fù)面清單。

1）根據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃中土地使用規(guī)劃情況，梳理區(qū)域內(nèi)已入駐和擬入駐的行業(yè)和項(xiàng)目類別，不符合規(guī)劃產(chǎn)業(yè)類別及地塊規(guī)劃用地性質(zhì)的項(xiàng)目原則上不得引入，清單中標(biāo)志為“不涉及”。“不涉及”項(xiàng)目原則上為不符合用地性質(zhì)的行業(yè)大類，或雖然符合用地性質(zhì)但本區(qū)域內(nèi)不具有資源稟賦、或不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的類別，清單編制中暫不考慮“不涉及”項(xiàng)目中的禁止項(xiàng)目、按目錄開展環(huán)評及審批項(xiàng)目、備案項(xiàng)目及其他項(xiàng)目的分類。由于區(qū)域規(guī)劃存在可調(diào)整性，因此“不涉及”項(xiàng)目也可能會在規(guī)劃調(diào)整后引進(jìn)，“不涉及”的項(xiàng)目若確需引入的，則根據(jù)環(huán)保部的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》開展環(huán)評審批。

2）與用地性質(zhì)不沖突，但環(huán)境污染嚴(yán)重的項(xiàng)目，或污染程度一般，但由于區(qū)域敏感性不適合引進(jìn)的項(xiàng)目，在清單中標(biāo)志為“禁止”項(xiàng)目。

3）符合規(guī)劃產(chǎn)業(yè)類別和用地性質(zhì)、不屬于“禁止”類的項(xiàng)目，對照環(huán)保部《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》需編制報告書的項(xiàng)目，一般環(huán)境影響較大，原則上納入清單中的環(huán)評審批中。

4）符合規(guī)劃產(chǎn)業(yè)類別和用地性質(zhì)、不屬于“禁止”類的項(xiàng)目，對照環(huán)保部《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》需編制登記表的項(xiàng)目，一般環(huán)境影響很小，或者通過通用準(zhǔn)則可有效控制其環(huán)境影響，原則上僅納入清單中的“備案”中，或者根據(jù)區(qū)域環(huán)境特征予以豁免。其中：產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目、規(guī)模較大的市政項(xiàng)目、需要采取規(guī)范化措施的原則納入“備案”程序中，其他項(xiàng)目一般不納入清單管理（即豁免）。

5）符合規(guī)劃產(chǎn)業(yè)類別和用地性質(zhì)的項(xiàng)目，對照環(huán)保部《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》需編制報告表、且符合以下條件之一的項(xiàng)目：①新增生產(chǎn)性廢水（含醫(yī)療廢水）、且產(chǎn)生的廢水需通過預(yù)處理才能滿足納管要求的項(xiàng)目；②新增生產(chǎn)性廢氣、或產(chǎn)生經(jīng)營性餐飲油煙且與居民區(qū)相鄰的項(xiàng)目；③涉及噪聲源強(qiáng)超過功能區(qū)要求的設(shè)備/線路與居住、學(xué)校、醫(yī)院及養(yǎng)老福利院等相鄰的項(xiàng)目；④涉及危險廢物和醫(yī)療廢物項(xiàng)目；⑤涉及環(huán)境風(fēng)險的項(xiàng)目；該類項(xiàng)目納入清單中的環(huán)評審批中（但不增加生產(chǎn)規(guī)模和排污規(guī)模的技改項(xiàng)目通過備案程序管理）。其他污染類型單一、規(guī)范要求明確的項(xiàng)目，原則上以備案程序管理，或不納入清單管理。

6 結(jié)語

通過研究可知，環(huán)保類負(fù)面清單的模式主要包括三種，模式一為禁止/限制清單模式；模式二為管理清單模式；模式三為約束條件清單模式。研究建議負(fù)面清單模式為綜合清單模式，即參照國民經(jīng)濟(jì)類別目錄，結(jié)合環(huán)評分類管理名錄，列出特定區(qū)域禁止進(jìn)入項(xiàng)目、按目錄開展環(huán)評及審批項(xiàng)目、備案告知承諾項(xiàng)目及其他項(xiàng)目。建議的負(fù)面清單制定原則和方法為參考分類管理名錄的行業(yè)類別，需編制報告書的項(xiàng)目，原則上納入清單中的環(huán)保審批類；需編制登記表的項(xiàng)目納入清單中的備案告知承諾類（產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目、大規(guī)模的市政項(xiàng)目、需要采取規(guī)范化措施的項(xiàng)目），或者根據(jù)區(qū)域環(huán)境特征予以豁免（其他一般項(xiàng)目）；需編制報告表可細(xì)化為納入清單中的環(huán)保審批、備案告知承諾或豁免類，判斷的條件為廢水、廢氣、噪聲、危廢、風(fēng)險等要素。