通用航空政策、法規(guī)和飛行服務(wù)保障環(huán)境分析與展望

楊光

[摘 要] 文章梳理了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)以來(lái)通用航空政策、法規(guī)和飛行服務(wù)保障的變化，分析了這些變化為通用航空業(yè)發(fā)展帶來(lái)的影響，展望了這三方面因素在促進(jìn)通用航空未來(lái)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮的作用。

[關(guān)鍵詞] 通用航空政策 通用航空法規(guī) 飛行服務(wù)保障環(huán)境

中圖分類號(hào)：V2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

2016年5月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將通用航空業(yè)推上了新的發(fā)展起點(diǎn)，引發(fā)了通用航空熱點(diǎn)效應(yīng)。當(dāng)前，該指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)布已經(jīng)三年有余，在此期間，通用航空的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。筆者認(rèn)為，構(gòu)成通用航空發(fā)展環(huán)境的諸多因素中，國(guó)家政策和法規(guī)決定了通用航空發(fā)展的方向、行業(yè)監(jiān)管的理念和模式，飛行服務(wù)保障（即圍繞通用航空飛行活動(dòng)而提供的低空空域管理服務(wù)、空中交通管制服務(wù)、航空情報(bào)服務(wù)和航空氣象服務(wù)）水平則直接影響通用航空飛行活動(dòng)的效率和安全水平，這三個(gè)方面因素對(duì)于通用航空的發(fā)展具有重要的指向性意義。

一、通用航空政策

隨著《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，國(guó)家層面相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)通用航空工作的重視程度和推動(dòng)力度之大前所未有，出臺(tái)了一系列促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的政策。筆者梳理了國(guó)家層面發(fā)布的通用航空核心政策，見(jiàn)表1。

在國(guó)家層面政策的指引下，地方層面發(fā)展通用航空積極性高漲，經(jīng)筆者粗略統(tǒng)計(jì)已經(jīng)有31個(gè)省和直轄市出臺(tái)了共計(jì)近40部各類促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的地區(qū)性政策。筆者認(rèn)為，國(guó)家和地方政策為我國(guó)通用航空業(yè)的發(fā)展構(gòu)建了良好的宏觀發(fā)展環(huán)境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）明確了發(fā)展定位和發(fā)展方向。建國(guó)以來(lái)，國(guó)務(wù)院首次從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)通用航空業(yè)發(fā)展提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，明確了通用航空成為民航領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重要抓手的角色作用。政策內(nèi)容基本涵蓋了通用航空的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，充分表明了國(guó)家全面發(fā)展通用航空業(yè)的決心，也賦予了通用航空業(yè)承載國(guó)家調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、改善民生和升級(jí)消費(fèi)的重任。

（二）明確了制約發(fā)展的關(guān)鍵因素和破解途徑。以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)制約通用航空發(fā)展的關(guān)鍵因素（制度性障礙問(wèn)題、低空空域管理改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題、服務(wù)保障問(wèn)題、消費(fèi)市場(chǎng)培育問(wèn)題等）明確了發(fā)展思路，提出了發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。其中目標(biāo)的設(shè)定突出了點(diǎn)、線、面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：通用機(jī)場(chǎng)、通用航空器的發(fā)展目標(biāo)建立起發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，分類保障體系、服務(wù)保障體系的建設(shè)目標(biāo)搭建起通用航空運(yùn)行和管理的縱貫線，航空運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的建設(shè)目標(biāo)構(gòu)建起了通用航空服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的覆蓋面，點(diǎn)、線、面相互交織支撐通用航空業(yè)的全面發(fā)展。

（三）明確了行政監(jiān)管的新思路。確立了“分類管理、放管結(jié)合、有序發(fā)展”的管理原則。其中，“分類管理”主要體現(xiàn)在三個(gè)層面，一是將運(yùn)輸航空和通用航空分類管理；二是將通用航空的業(yè)務(wù)分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性并加以區(qū)別管理；三是將經(jīng)營(yíng)性通用航空業(yè)務(wù)中的載客類飛行和非載客類飛行進(jìn)行分類管理?！胺殴芙Y(jié)合”重點(diǎn)在于以放為主，減少事前管理方式，以企業(yè)自我管理為主，行政機(jī)關(guān)依托法定自查、信用手段實(shí)施事中事后管理。通用航空的監(jiān)管打破了以往要求過(guò)嚴(yán)、門檻過(guò)高、用運(yùn)輸航空監(jiān)管方式來(lái)管理通用航空的思路，轉(zhuǎn)而從分類管理、精準(zhǔn)管理方面深耕細(xì)作，監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變有助于進(jìn)一步激活通航企業(yè)和市場(chǎng)的活力，加快通用航空的發(fā)展步伐。

二、通用航空法規(guī)體系

《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)以來(lái)，相關(guān)立法機(jī)構(gòu)制定修訂通用航空法規(guī)（包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章）的數(shù)量和密集程度空前，構(gòu)建更加符合通用航空發(fā)展規(guī)律和需求的通航規(guī)章體系的步伐明顯加快。

法律層面，2017年11月4日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議和2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議分別對(duì)《中華人民共和國(guó)民用航空法》作出修改，通過(guò)取消或調(diào)整通用航空經(jīng)營(yíng)許可、機(jī)場(chǎng)建設(shè)行業(yè)審批、通用航空器適航審批等內(nèi)容，為通用航空企業(yè)準(zhǔn)入提供了便利，為企業(yè)培育和拓展市場(chǎng)創(chuàng)造了條件。

行政法規(guī)層面，國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室組織起草了《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》并于2018年1月29日向社會(huì)各界廣泛征求意見(jiàn)，該條例填補(bǔ)了我國(guó)關(guān)于無(wú)人駕駛航空器的行政法規(guī)空白，同時(shí)也確立了針對(duì)無(wú)人駕駛航空器的精細(xì)化管理思路。

規(guī)章層面，2018年交通運(yùn)輸部第30號(hào)至第40號(hào)令頒布了十一部通用航空規(guī)章的修改決定，通過(guò)調(diào)整規(guī)章適用范圍、減輕通航企業(yè)義務(wù)、實(shí)現(xiàn)通航雙證合一審批、降低人員資質(zhì)要求等多個(gè)角度，對(duì)不適應(yīng)通用航空發(fā)展的規(guī)章進(jìn)行修訂。2019年1月21日，民航局下發(fā)了通用航空法規(guī)體系重構(gòu)路線圖，形成了業(yè)務(wù)和法規(guī)“兩個(gè)框架”。其中，法規(guī)框架涵蓋了通用航空航空器、航空人員、一般運(yùn)行規(guī)則、航空企業(yè)合格審定及運(yùn)輸、機(jī)場(chǎng)建設(shè)和管理等各個(gè)方面管理事項(xiàng)，由23部（含現(xiàn)行有效規(guī)章20部和計(jì)劃制定規(guī)章3部）規(guī)章組成。

除了上述法律、行政法規(guī)和規(guī)章的制定修訂，民航局近年來(lái)針對(duì)通用航空高密度地制定修訂了數(shù)十部民航局職能部門規(guī)范性文件（行政規(guī)范性文件），這些文件是有效落實(shí)通用航空規(guī)章內(nèi)容、細(xì)化規(guī)章要求的重要文件，為通用航空的發(fā)展奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

截至2019年6月底，現(xiàn)行有效并且與通用航空緊密相關(guān)的法律1部（《中華人民共和國(guó)民用航空法》），行政法規(guī)2部（《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《通用航空管制條例》），規(guī)章20部（《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》等）以及數(shù)十部民航局職能部門規(guī)范性文件（行政規(guī)范性文件）。

筆者認(rèn)為，三年來(lái)通用航空法規(guī)的制定修訂工作進(jìn)一步夯實(shí)了通用航空業(yè)發(fā)展的法制基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）確立了通用航空法規(guī)體系架構(gòu)。隨著相關(guān)法律、規(guī)章的制定修訂以及通用航空法規(guī)框架的發(fā)布，我國(guó)通用航空法規(guī)數(shù)量上已經(jīng)初具規(guī)模，結(jié)構(gòu)上層次逐步清晰，覆蓋面上基本涵蓋了對(duì)于通用航空管理的方方面面，區(qū)別于運(yùn)輸航空的通用航空法規(guī)體系正在穩(wěn)步形成，既體現(xiàn)了通用航空法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)向，也進(jìn)一步明確了未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)通用航空管理的政策走向、立法思路和制度設(shè)計(jì)。

（二）通用航空改革精神得到充分體現(xiàn)。通用航空法規(guī)的制定修訂深入貫徹了簡(jiǎn)政放權(quán)的改革思路，正在向著著力清除制約通用航空發(fā)展的制度性障礙、有效解決通用航空法規(guī)體系中不協(xié)調(diào)和不一致問(wèn)題的方向推進(jìn)，貫徹了現(xiàn)代治理理念和法治思維，不斷將通用航空激勵(lì)政策的思路和通航改革試點(diǎn)工作取得的成果固化到法規(guī)中來(lái)，為通用航空發(fā)展?fàn)I造了更為寬松的法制環(huán)境。

三、通用航空飛行服務(wù)保障

《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)以來(lái)，民航局和空中交通管理機(jī)構(gòu)圍繞通用航空飛行活動(dòng)全過(guò)程，在優(yōu)化通用航空飛行服務(wù)保障環(huán)境方面的力度不斷加大。

（一）低空空域改革。早在2010年8月國(guó)務(wù)院和中央軍委下發(fā)了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》之后，低空空域改革試點(diǎn)工作便已經(jīng)陸續(xù)開(kāi)展。《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》下發(fā)后試點(diǎn)推進(jìn)工作更為密集，先后在珠三角和海南地區(qū)開(kāi)展了空域精細(xì)化管理改革試點(diǎn)，在西北地區(qū)開(kāi)展了通用航空低空空域監(jiān)視與服務(wù)試點(diǎn)，在四川省開(kāi)展了低空空域協(xié)同管理改革試點(diǎn)。這些試點(diǎn)從不同的角度對(duì)低空空域改進(jìn)進(jìn)行了嘗試并取得了一些積極的成果，但整體推進(jìn)低空空域管理方面仍未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

（二）通用航空飛行計(jì)劃管理。2018年7月，民航局在通用航空管理系統(tǒng)中正式啟用通用航空預(yù)先飛行計(jì)劃管理模塊，受理跨戰(zhàn)區(qū)或者跨民航地區(qū)管理局轄區(qū)，或者使用外籍航空器（飛行員）的通用航空預(yù)先飛行計(jì)劃；2019年6月，啟動(dòng)受理跨民航空管分局（站）但未跨民航地區(qū)空管局管區(qū)及戰(zhàn)區(qū)范圍的通用航空飛行計(jì)劃；2019年9月將受理超出機(jī)場(chǎng)本場(chǎng)范圍，但未超出民航空管分局（站）的通用航空飛行計(jì)劃。屆時(shí)通用航空預(yù)先飛行計(jì)劃申請(qǐng)和審批工作將整體納入統(tǒng)一的電子平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一次申請(qǐng)，全網(wǎng)辦理”。

（三）無(wú)人駕駛航空器空中交通管理。2018年11月民航局在深圳地區(qū)啟動(dòng)了無(wú)人駕駛航空器空中交通管理信息服務(wù)系統(tǒng)試點(diǎn)工作。該系統(tǒng)具備無(wú)人機(jī)飛行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、飛行軌跡避撞告警、實(shí)時(shí)警告等信息推送方面的功能，目前已經(jīng)廣泛接入無(wú)人機(jī)實(shí)時(shí)飛行數(shù)據(jù)源，且可在線自動(dòng)受理飛行申請(qǐng)，為無(wú)人駕駛航空器的運(yùn)行監(jiān)管工作和飛行服務(wù)提供了重要技術(shù)支撐。

（四）中國(guó)民航通用航空信息服務(wù)。2019年3月，民航局空管局正式上線運(yùn)行中國(guó)民航通用航空信息服務(wù)平臺(tái)，同時(shí)發(fā)布了全國(guó)首張目視飛行航圖。中國(guó)民航通用航空信息服務(wù)平臺(tái)作為公布目視飛行航空?qǐng)D和通用機(jī)場(chǎng)資料等基礎(chǔ)信息的唯一官方渠道，免費(fèi)為用戶提供目視障礙物、地形地貌、山川河流等飛行航空數(shù)據(jù)，還可以提供包括航路航線、運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、管制區(qū)域、通信頻率、導(dǎo)航設(shè)施等運(yùn)輸航空數(shù)據(jù)信息。目前，民航局空管局已經(jīng)編制完成多個(gè)省份目視飛行航圖和通用機(jī)場(chǎng)航行資料。

筆者認(rèn)為，三年來(lái)通用航空飛行服務(wù)保障環(huán)境的變化為更好地服務(wù)通用航空飛行活動(dòng)了做出了一些變革式的貢獻(xiàn)，主要體現(xiàn)在飛行活動(dòng)的準(zhǔn)備階段：目視飛行航圖的發(fā)布改變了低空飛行中領(lǐng)航的方式從而提高領(lǐng)航的精準(zhǔn)度；解決了通航飛行計(jì)劃審批部門分散、審批周期長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了飛行計(jì)劃申請(qǐng)“陽(yáng)光審批”。同時(shí)，針對(duì)無(wú)人機(jī)實(shí)現(xiàn)了飛行活動(dòng)的實(shí)施階段實(shí)時(shí)飛行數(shù)據(jù)監(jiān)控。通用航空飛行服務(wù)保障環(huán)境正在向著集約、共享和高效的方向發(fā)展，為提升通用航空飛行活動(dòng)的安全水平和效率起到了十分積極的促進(jìn)作用。

四、未來(lái)展望

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2016年以來(lái)通用航空發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)（見(jiàn)表2）增量可觀，為通用航空的發(fā)展注入了信心。筆者認(rèn)為，我國(guó)通用航空業(yè)發(fā)展正在處于打基礎(chǔ)的關(guān)鍵階段，通用航空業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題依然需要得到實(shí)質(zhì)性的解決。在未來(lái)一段時(shí)期，政策、法規(guī)和飛行服務(wù)保障方面需要持續(xù)發(fā)力，為通用航空業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

（一）持續(xù)強(qiáng)化政策激勵(lì)，充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。國(guó)家政策對(duì)于引導(dǎo)通用航空產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、釋放消費(fèi)潛力具有極其重要的引領(lǐng)作用，前文梳理的通用航空核心政策，目標(biāo)年主要集中在2020年，即現(xiàn)有的核心政策主要聚焦于“十三五”期間。展望“十四五”，筆者認(rèn)為國(guó)家政策的持續(xù)性和精準(zhǔn)性支持是未來(lái)通用航空業(yè)持續(xù)快速的發(fā)展“定盤星”，即需要從實(shí)際出發(fā)不斷研判通用航空業(yè)面臨的發(fā)展形勢(shì)和制約因素、準(zhǔn)確提煉通用航空發(fā)展的階段性特征，制定切合實(shí)際的政策措施，因勢(shì)利導(dǎo)，打牢通用航空發(fā)展基礎(chǔ)，從政策層面推進(jìn)通用航空發(fā)展瓶頸問(wèn)題得到實(shí)質(zhì)性破解，進(jìn)一步釋放通用航空業(yè)的發(fā)展活力。

（二）加快完善法規(guī)體系，充分發(fā)揮法制保障作用。相對(duì)獨(dú)立的通用航空法規(guī)體系是通用航空業(yè)健康發(fā)展的保障，當(dāng)前通用航空法規(guī)主體框架已經(jīng)基本建立，法規(guī)數(shù)量初具規(guī)模，筆者認(rèn)為通用航空立法工作依然任重道遠(yuǎn)，一方面需要持續(xù)開(kāi)展通用航空行政法規(guī)和規(guī)章的制定修訂，尤其是加快《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》、《通用機(jī)場(chǎng)管理規(guī)定》等一些重要度高、亟需度強(qiáng)的法規(guī)制定工作，以提升通航法規(guī)的實(shí)效性；另一方面需要加快制定行政規(guī)范性文件、修訂原有的民航局職能部門規(guī)范性文件來(lái)具體落實(shí)規(guī)章要求，細(xì)化管理和運(yùn)行流程，逐步形成系統(tǒng)完善、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、寬嚴(yán)相濟(jì)、操作性強(qiáng)的通用航空法規(guī)體系。

（三）持續(xù)優(yōu)化飛行服務(wù)保障環(huán)境，充分發(fā)揮運(yùn)行支撐作用。飛行服務(wù)保障環(huán)境的優(yōu)化是確保通用航空“飛起來(lái)”“飛的安全”“飛的高效”的基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為推動(dòng)通用航空持續(xù)快速發(fā)展，需要在低空空域管理方面推進(jìn)低空空域改革，擴(kuò)大低空開(kāi)放，盡早實(shí)現(xiàn)真高3 000米監(jiān)視空域和報(bào)告空域無(wú)縫銜接；需要在空中交通服務(wù)方面通過(guò)明確管理職責(zé)、完善規(guī)范制度、建立運(yùn)行程序等來(lái)建立統(tǒng)一的通用航空空中交通服務(wù)規(guī)范，提升空中交通管制單位對(duì)于通用航空的服務(wù)意識(shí)；需要在航空氣象服務(wù)方面研究滿足不同類型通用航空活動(dòng)的氣象服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)提供方式，提升氣象產(chǎn)品的針對(duì)性和實(shí)效性；需要在航空情報(bào)服務(wù)方面依托現(xiàn)有中國(guó)民航通用航空信息服務(wù)平臺(tái)，建立完善的通用航空數(shù)據(jù)和信息服務(wù)體系，提供滿足不同類型通用航空飛行活動(dòng)的航空情報(bào)服務(wù)。通用航空飛行服務(wù)保障需要向著聚焦不同類型通用航空飛行活動(dòng)的任務(wù)準(zhǔn)備、實(shí)施和結(jié)束各個(gè)階段的個(gè)性化需求發(fā)展，逐步形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、針對(duì)性強(qiáng)、功能完備一站式服務(wù)平臺(tái)，為通用航空發(fā)展提供助力。