淺析國(guó)內(nèi)PPP模式實(shí)施現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題

朱丹

摘要：本文通過(guò)界定PPP模式的定義和分類，對(duì)PPP模式的不同內(nèi)涵進(jìn)行了總結(jié)，并分析國(guó)內(nèi)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)其所存在的問(wèn)題進(jìn)行了歸納，對(duì)今后PPP模式的應(yīng)用提出了意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;現(xiàn)狀;問(wèn)題;建議

1PPP模式的基本概念

PPP模式即Public-Private-Partnership，是指政府與私人組織為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或提供某種公共物品和服務(wù)，在雙方簽訂特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上所形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。雙方為確保合作的順利完成，通過(guò)簽署合同來(lái)明確權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方都能達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)時(shí)更為有利的結(jié)果：政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。

2PPP模式的分類

（1）外包類

由私人部門承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過(guò)程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為其提供產(chǎn)品或服務(wù)的費(fèi)用。在外包類的PPP項(xiàng)目中，私人部門對(duì)政府提供的服務(wù)是單純的商業(yè)價(jià)值交換行為，不參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)以及項(xiàng)目的收益，因此項(xiàng)目投資和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)也是由政府承擔(dān)。

（2）特許經(jīng)營(yíng)類

私人部門被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，涉及的項(xiàng)目環(huán)節(jié)要比外包類多，一般包括項(xiàng)目的投資或運(yùn)營(yíng)。在特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)由公共部門和私人部門共同承同擔(dān)。私人部門在項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限之后需要把項(xiàng)目移交公共部門。

（3）私有化類

私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，同時(shí)也要承擔(dān)項(xiàng)目的全部風(fēng)險(xiǎn)。這類項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人所有。為了不會(huì)由于私人部門的權(quán)利過(guò)大進(jìn)而損害公共福利，在項(xiàng)目定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面，私人部門必須接受政府部門的監(jiān)督管理。

3國(guó)內(nèi)PPP模式的實(shí)施現(xiàn)狀

目前國(guó)內(nèi)PPP模式在政府的支持下也得到了快速的發(fā)展。2002年12月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，意見(jiàn)中允許外資和民資進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，如2003年的杭州灣跨海大橋，浙江省沿海鐵路。2003年，黨的十六大報(bào)告首先肯定了非公有制經(jīng)濟(jì)的作用，并指出仍要鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，允許私營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)等進(jìn)行投資。

4PPP模式在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

（1）PPP模式?jīng)]有完善的法律法規(guī)支撐

目前我國(guó)對(duì)于PPP模式的研究還仍處于理論引進(jìn)階段，不健全的法律制度是PPP模式發(fā)展的主要障礙之一。

（2）政府在公共設(shè)施建設(shè)中占主導(dǎo)角色

在建設(shè)公共設(shè)施的過(guò)程中，政府扮演者投資、監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)三種角色，這使得政府容易在行使其職能的過(guò)程中產(chǎn)生混淆，將會(huì)給公共事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)很多不利。

（3）私營(yíng)部門的融資存在困難

相對(duì)于其他投資主體，私營(yíng)部門在融資方面存在融資渠道窄、融資成本過(guò)高以及規(guī)模較小等問(wèn)題，因此在參與公共設(shè)施的建設(shè)中往往處于不利地位。

5國(guó)外PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（1）英國(guó)

在公共設(shè)施建設(shè)中，英國(guó)采用PPP模式取得了較好的成績(jī)。將近80%的項(xiàng)目按時(shí)完成，20%的項(xiàng)目雖未按期完成，但其最長(zhǎng)拖延時(shí)間最長(zhǎng)未超過(guò)四個(gè)月。隨著政府和銀行等金融機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系發(fā)展密切，雙方的信任度增加，從1997年開(kāi)始，政府的債務(wù)成本每年都在慢慢下降，21世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)幾乎所有的PPP項(xiàng)目都按時(shí)完成并將成本控制在預(yù)算之內(nèi)。

（2）美國(guó)

美國(guó)作為一個(gè)法制比較健全的國(guó)家，各項(xiàng)法律條款成為美國(guó)運(yùn)用PPP模式進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的工具和武器。政府通過(guò)合同將建設(shè)公共設(shè)施的項(xiàng)目承包給私營(yíng)部門，由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，并由政府回購(gòu)。其中合同管理是PPP模式實(shí)施的核心所在，依據(jù)合同來(lái)確定利權(quán)責(zé)的劃分以及利益的分配，運(yùn)用合同條款明確各方的訴求，進(jìn)而達(dá)到減少紛爭(zhēng)，簡(jiǎn)化流程的目的，使項(xiàng)目的實(shí)施具有法律保障。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)在如何完善合同法等方面都有著重要的借鑒意義。

6國(guó)內(nèi)PPP模式實(shí)施過(guò)程中的改善與建議

通過(guò)分析目前PPP模式在我國(guó)實(shí)施中存在的問(wèn)題以及國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，關(guān)于PPP模式的實(shí)施應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善。

（1）完善法律制度體系

完善的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，它能增強(qiáng)投資者信心，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，公共部門應(yīng)保護(hù)和促進(jìn)公共利益，形成一套在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的規(guī)范化交易流程。

（2）政府正確定位，合理界定職責(zé)邊界

政府長(zhǎng)期在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演主導(dǎo)角色，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會(huì)本合作提供監(jiān)督指導(dǎo)的角色。政府應(yīng)改革公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，創(chuàng)新管理制度，更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的職能。

（3）形成有效的監(jiān)管體系

政府監(jiān)管在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮著極為重要的作用，這要求我們應(yīng)該建立適合項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的監(jiān)管體系，制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。在PPP模式實(shí)施過(guò)程中，所有涉及的利益相關(guān)方須確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督評(píng)價(jià)體系和方法，以確保PPP項(xiàng)目健康有效的實(shí)施。

摘要：本文通過(guò)界定PPP模式的定義和分類，對(duì)PPP模式的不同內(nèi)涵進(jìn)行了總結(jié)，并分析國(guó)內(nèi)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)其所存在的問(wèn)題進(jìn)行了歸納，對(duì)今后PPP模式的應(yīng)用提出了意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;現(xiàn)狀;問(wèn)題;建議

1PPP模式的基本概念

PPP模式即Public-Private-Partnership，是指政府與私人組織為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或提供某種公共物品和服務(wù)，在雙方簽訂特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上所形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。雙方為確保合作的順利完成，通過(guò)簽署合同來(lái)明確權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方都能達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)時(shí)更為有利的結(jié)果：政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。

2PPP模式的分類

（1）外包類

由私人部門承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過(guò)程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為其提供產(chǎn)品或服務(wù)的費(fèi)用。在外包類的PPP項(xiàng)目中，私人部門對(duì)政府提供的服務(wù)是單純的商業(yè)價(jià)值交換行為，不參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)以及項(xiàng)目的收益，因此項(xiàng)目投資和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)也是由政府承擔(dān)。

（2）特許經(jīng)營(yíng)類

私人部門被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，涉及的項(xiàng)目環(huán)節(jié)要比外包類多，一般包括項(xiàng)目的投資或運(yùn)營(yíng)。在特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)由公共部門和私人部門共同承同擔(dān)。私人部門在項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限之后需要把項(xiàng)目移交公共部門。

（3）私有化類

私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，同時(shí)也要承擔(dān)項(xiàng)目的全部風(fēng)險(xiǎn)。這類項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人所有。為了不會(huì)由于私人部門的權(quán)利過(guò)大進(jìn)而損害公共福利，在項(xiàng)目定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面，私人部門必須接受政府部門的監(jiān)督管理。

3國(guó)內(nèi)PPP模式的實(shí)施現(xiàn)狀

目前國(guó)內(nèi)PPP模式在政府的支持下也得到了快速的發(fā)展。2002年12月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，意見(jiàn)中允許外資和民資進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，如2003年的杭州灣跨海大橋，浙江省沿海鐵路。2003年，黨的十六大報(bào)告首先肯定了非公有制經(jīng)濟(jì)的作用，并指出仍要鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，允許私營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)等進(jìn)行投資。

4PPP模式在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

（1）PPP模式?jīng)]有完善的法律法規(guī)支撐

目前我國(guó)對(duì)于PPP模式的研究還仍處于理論引進(jìn)階段，不健全的法律制度是PPP模式發(fā)展的主要障礙之一。

（2）政府在公共設(shè)施建設(shè)中占主導(dǎo)角色

在建設(shè)公共設(shè)施的過(guò)程中，政府扮演者投資、監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)三種角色，這使得政府容易在行使其職能的過(guò)程中產(chǎn)生混淆，將會(huì)給公共事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)很多不利。

（3）私營(yíng)部門的融資存在困難

相對(duì)于其他投資主體，私營(yíng)部門在融資方面存在融資渠道窄、融資成本過(guò)高以及規(guī)模較小等問(wèn)題，因此在參與公共設(shè)施的建設(shè)中往往處于不利地位。

5國(guó)外PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（1）英國(guó)

在公共設(shè)施建設(shè)中，英國(guó)采用PPP模式取得了較好的成績(jī)。將近80%的項(xiàng)目按時(shí)完成，20%的項(xiàng)目雖未按期完成，但其最長(zhǎng)拖延時(shí)間最長(zhǎng)未超過(guò)四個(gè)月。隨著政府和銀行等金融機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系發(fā)展密切，雙方的信任度增加，從1997年開(kāi)始，政府的債務(wù)成本每年都在慢慢下降，21世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)幾乎所有的PPP項(xiàng)目都按時(shí)完成并將成本控制在預(yù)算之內(nèi)。

（2）美國(guó)

美國(guó)作為一個(gè)法制比較健全的國(guó)家，各項(xiàng)法律條款成為美國(guó)運(yùn)用PPP模式進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的工具和武器。政府通過(guò)合同將建設(shè)公共設(shè)施的項(xiàng)目承包給私營(yíng)部門，由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，并由政府回購(gòu)。其中合同管理是PPP模式實(shí)施的核心所在，依據(jù)合同來(lái)確定利權(quán)責(zé)的劃分以及利益的分配，運(yùn)用合同條款明確各方的訴求，進(jìn)而達(dá)到減少紛爭(zhēng)，簡(jiǎn)化流程的目的，使項(xiàng)目的實(shí)施具有法律保障。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)在如何完善合同法等方面都有著重要的借鑒意義。

6國(guó)內(nèi)PPP模式實(shí)施過(guò)程中的改善與建議

通過(guò)分析目前PPP模式在我國(guó)實(shí)施中存在的問(wèn)題以及國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，關(guān)于PPP模式的實(shí)施應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善。

（1）完善法律制度體系

完善的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，它能增強(qiáng)投資者信心，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，公共部門應(yīng)保護(hù)和促進(jìn)公共利益，形成一套在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的規(guī)范化交易流程。

（2）政府正確定位，合理界定職責(zé)邊界

政府長(zhǎng)期在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演主導(dǎo)角色，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會(huì)本合作提供監(jiān)督指導(dǎo)的角色。政府應(yīng)改革公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，創(chuàng)新管理制度，更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的職能。

（3）形成有效的監(jiān)管體系

政府監(jiān)管在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮著極為重要的作用，這要求我們應(yīng)該建立適合項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的監(jiān)管體系，制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。在PPP模式實(shí)施過(guò)程中，所有涉及的利益相關(guān)方須確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督評(píng)價(jià)體系和方法，以確保PPP項(xiàng)目健康有效的實(shí)施。