地質(zhì)災(zāi)害治理工程質(zhì)量問題及對策建議
——以溫州市泰順縣為例

□ 泰順縣自然資源和規(guī)劃局 劉明軍 朱廷忠

地質(zhì)災(zāi)害隱患綜合治理“除險安居”三年行動是2019 年浙江省十方面民生實事之一。地災(zāi)治理專業(yè)性強，技術(shù)要求高，隨著地災(zāi)治理力度的逐年加大，工程質(zhì)量監(jiān)管難題逐步凸顯。本文以泰順縣地質(zhì)災(zāi)害工程治理經(jīng)驗為基礎(chǔ)、地災(zāi)治理工程質(zhì)量問題為導(dǎo)向，深入開展調(diào)查研究，剖析工程質(zhì)量影響因素，針對“癥結(jié)”，提出科學(xué)可行的對策建議。

一、工程質(zhì)量問題

本文中“工程質(zhì)量問題”是指地災(zāi)治理實施中或驗收后的可形成安全風(fēng)險隱患并影響地災(zāi)治理效果的一系列問題的總稱。通過查閱泰順縣地災(zāi)治理工程相關(guān)資料、結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查，經(jīng)過分析匯總，本文將工程質(zhì)量問題分為施工質(zhì)量問題和非施工質(zhì)量問題兩大類。

（一）施工質(zhì)量問題

施工質(zhì)量問題是指施工單位在施工活動中產(chǎn)生的工程質(zhì)量問題。

1.分部分項工程施工質(zhì)量問題。一是削坡施工質(zhì)量問題。整體坡率達不到設(shè)計要求，放坡平臺寬度不足，削方后邊坡不平整留有陡坎，局部坡率偏陡。二是排水系統(tǒng)施工質(zhì)量問題。截排水溝的溝壁溝底填充毛石質(zhì)量差、砂漿厚度未達到設(shè)計要求，容易漏水。水溝寬度、深度不夠，標高不對，無法滿足排水要求。三是抗滑擋墻施工質(zhì)量問題。擋墻基礎(chǔ)埋深過淺、高度和厚度達不到要求，未設(shè)置伸縮縫或設(shè)置不正確；漿砌塊石擋墻的塊石硬度差，表層泥土未清洗，塊石大小不符合要求，砂漿不飽滿；拋石（毛石）混凝土擋墻塊的塊石過大、過多，混凝土過少。擋墻墻背用粘土回填，未設(shè)置反濾層，泄水孔堵塞；泄水孔數(shù)量不足，出口朝上，造成泄水不暢。四是錨桿（錨索）施工質(zhì)量問題。錨桿（錨索）長度不足，未入巖或入巖深度不夠，錨孔注漿不飽滿，錨桿（錨索）外露過短，未鎖錨或封錨。五是防護網(wǎng)施工質(zhì)量問題。主動防護網(wǎng)支撐繩與錨桿固定不牢，支撐繩與鋼絲繩網(wǎng)縫合不緊密，繩和網(wǎng)質(zhì)量差、生銹。被動防護網(wǎng)未緊貼坡面、固定不緊密，拉繩偏松。六是格構(gòu)梁施工質(zhì)量問題。未刻槽，與坡體之間無墊層，鋼筋與土體接觸生銹，格構(gòu)梁厚度和寬度不夠，與錨桿搭接不牢，錨桿位置未居中。

2.材料、試驗、驗收等施工質(zhì)量問題。主要從工程資料上反映出來：沙石鋼筋水泥等材料無合格證，混凝試塊未送檢，未做拉拔試驗或做得不規(guī)范；隱蔽工程未驗收，分部分項工程無驗收記錄；竣工圖造假，如局部削坡、清理危巖、綠化等未施工，但竣工圖里標注已完成；驗收后未整改或整改不到位。

3.安全生產(chǎn)施工質(zhì)量問題。施工工序混亂，未按照自上而下順序削坡，未按照“分段開挖、分段砌筑擋墻”要求，對山體坡腳全斷面開挖，上方坡體臨空失去支撐，易發(fā)生失穩(wěn)滑塌。治理工程距離民房近和邊坡高度大，隔離防護措施過于簡單，存在安全隱患。

（二）非施工質(zhì)量問題

非施工質(zhì)量問題是指與施工單位施工活動無關(guān)的工程質(zhì)量問題。

1.因設(shè)計方案本身問題，起不到治理作用。未開展勘查工作，或勘查工作不深入，對地災(zāi)規(guī)模及危害作出錯誤判斷；設(shè)計方案存在缺陷，即便按設(shè)計施工，也不能消除隱患。

2.因政策處理、資金問題等客觀原因，不能滿足設(shè)計要求。地災(zāi)治理實施過程中，涉及征地群眾漫天要價，受益群眾對治理方案不滿意，阻擾施工，造成局部無法按照設(shè)計施工；因資金問題分為兩期治理，二期未實施。

▲泰順縣泗溪鎮(zhèn)汪山頭泥石流治理工程被沖垮

3.工程移交后缺乏管理養(yǎng)護，造成局部損壞。如水溝堵塞未清理，人為私自開挖破壞坡腳，未開展后續(xù)監(jiān)測，新發(fā)生變形開裂未處置等。

（三）工程質(zhì)量問題案例

泰順縣是全省地災(zāi)防治重點縣之一，縣域地質(zhì)條件復(fù)雜，共有地災(zāi)隱患點243 處，威脅2443 戶8807人（2017 年數(shù)據(jù)）。2006—2016 年共實施25 處地災(zāi)治理工程（投入約3000 萬元），2017—2019 年三年行動計劃共實施102 處地災(zāi)治理工程（投入約10000 萬元）。以泰順縣2006—2016 年實施完成的25 處地災(zāi)治理工程為例，共發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量問題45 個（涉及治理工程22 處），屬于施工質(zhì)量問題29 個，非施工質(zhì)量問題16 個。

1.施工質(zhì)量問題。主要為削坡不到位、水溝質(zhì)量差、少綠化、擋墻砂漿不飽滿、泄水孔堵塞以及坡腳大開挖、防護差、爆破施工意外等問題。如2011 年8 月，在實施中的泰順縣泗溪鎮(zhèn)九峰村滑坡治理工程，因坡腳開挖臨空（長度約200 米）未及時砌筑擋墻、上方削坡不到位且存在多處陡坎、截水溝質(zhì)量差等施工質(zhì)量問題，受臺風(fēng)“南瑪都”影響，雨水沿水溝下滲沖刷，發(fā)生大面積滑坡，造成下方9間民房損毀。

2.非施工質(zhì)量問題。主要為設(shè)計方案嚴重缺陷問題、因政策處理或資金原因局部治理未完成問題、驗收后缺管護問題。其中設(shè)計缺陷問題后果最為嚴重。

二、工程質(zhì)量影響因素

通過對泰順縣地質(zhì)災(zāi)害治理工程質(zhì)量問題的分析研究發(fā)現(xiàn)，影響工程質(zhì)量的因素可分為內(nèi)因和外因兩類。內(nèi)因是對工程質(zhì)量起決定性作用的人為因素，外因是影響工程質(zhì)量的外在自然因素。

（一）內(nèi)因

1.勘查不到位?？辈楣ぷ魇侵卫砉こ痰谝徊降闹匾A(chǔ)環(huán)節(jié)，若是勘查出了問題，設(shè)計、施工都會跟著出問題。如2010 年泰順縣龜湖鎮(zhèn)中村安置點邊坡未進行專項勘查，僅僅參照周邊滑坡勘查報告，設(shè)計單位就草率提交了設(shè)計方案，該邊坡治理工程于2013 年完工驗收。2016 年坡體出現(xiàn)開裂，對下方10 多間房屋安全構(gòu)成威脅。再如2017 年泰順彭溪鎮(zhèn)內(nèi)寮滑坡未進行鉆探勘查，設(shè)計錨桿長度16 米推測為入巖，縣級主管部門發(fā)現(xiàn)后，設(shè)計單位重新勘查設(shè)計，治理經(jīng)費由70 萬元提高到500 萬元。

2.設(shè)計缺陷。治理工程是根據(jù)設(shè)計方案施工的，若是設(shè)計方案不科學(xué)、不合理，有重大缺陷或瑕疵，治理效果就會大打折扣。如2016 年9 月，泰順縣泗溪鎮(zhèn)汪山頭泥石流治理工程在臺風(fēng)“莫蘭蒂”期間被沖毀，其原因是設(shè)計上未設(shè)置攔砂壩和排導(dǎo)槽過窄，這致使投入300 萬元的治理工程打了水漂，下方安置點被迫棄用。再如2017 年泰順縣大安鄉(xiāng)羅漢泥石流治理工程攔砂壩原設(shè)計高度僅為1.2 米，庫容僅為400 立方米，后經(jīng)整改設(shè)計壩高調(diào)整為8 米。

3.施工質(zhì)量差。地災(zāi)治理施工專業(yè)性強，對施工人員要求高。施工人員的技術(shù)水平和道德水平是影響施工質(zhì)量的重要因素。如2018 年8 月，泰順縣級主管部門在檢查中發(fā)現(xiàn)該縣龜湖鎮(zhèn)下山扶貧點滑坡治理工程錨桿外露長度過短、位置偏離嚴重，與格構(gòu)梁無任何搭接，根本無法鎖錨的嚴重施工質(zhì)量問題。2018 年12 月，在檢查中發(fā)現(xiàn)該縣泗溪鎮(zhèn)南溪村滑坡治理工程錨桿長度造假，設(shè)計9 米實際長度僅3 米，注漿量嚴重偏少，錨桿可以輕松拉出；泗溪鎮(zhèn)半溪村泥石流治理工程攔砂壩及護岸塊石多，混凝土少，設(shè)計毛石混凝土，實際施工為干砌塊石等施工質(zhì)量問題。

施工順序和安全防護措施也會影響施工質(zhì)量。如2012 年10 月，泰順縣羅陽鎮(zhèn)方家垟路34—40 號居民在邊坡隱患應(yīng)急排險時，未按自上而下削坡順序，盲目開挖坡腳，造成上部土體塌方，3 名工人被埋壓，后被消防隊員救出。2017 年6 月，泰順縣仕陽鎮(zhèn)朝陽村東家坡滑坡治理工程在清理滑坡堆積體和對坡腳大開挖后，發(fā)生二次滑坡，規(guī)模約5000 立方米，因無任何隔離防護措施，造成下方4 間民房損毀嚴重。縣級主管部門此前已兩次發(fā)函嚴厲要求防范安全隱患，但業(yè)主、施工等責任主體單位未按要求進行整改。

4.驗收不規(guī)范。為趕工期和完成任務(wù)，部分治理工程的業(yè)主、施工、監(jiān)理單位達成默契、步調(diào)一致，個別設(shè)計單位原則性不強，四方責任主體單位在驗收會議上，對于存在的質(zhì)量問題“睜一只眼、閉一只眼”或“人云亦云”，部分專家做“老好人”，工程驗收流于形式，施工單位往往對提出的問題整改不到位，又缺乏后續(xù)監(jiān)管。如：2018 年7 月，泰順縣柳峰鄉(xiāng)國嶺村下柘頭滑坡治理工程驗收，包括設(shè)計單位在內(nèi)的四方責任主體單位均表態(tài)認為工程合格，縣級主管部門委托的第三方管理單位代表提出異議，建議暫緩?fù)ㄟ^驗收。2018 年8 月，設(shè)計單位復(fù)核后認為存在削坡坡率、坡頂棄渣、表層浮石、排水不暢和植草不到位等5 個方面問題，需經(jīng)補充設(shè)計和整改后，再次提交驗收。

5.缺乏后期養(yǎng)護。在驗收移交后，治理工程大多處于無人管理養(yǎng)護的“自生自滅”狀態(tài)。如水溝損壞或堵塞無人修復(fù)清理，防護網(wǎng)被人為切斷或移除，坡腳被人為開挖破壞，新發(fā)生變形開裂無人發(fā)現(xiàn)等，嚴重影響治理工程的有效性和安全性。

（二）外因

強降雨對治理工程質(zhì)量帶來嚴峻考驗，是影響工程質(zhì)量的外在自然因素。近年來，極端天氣頻繁發(fā)生，如2015—2016 年泰順縣連續(xù)兩年遭遇百年不遇的特大暴雨，誘發(fā)多處地質(zhì)災(zāi)害。水利工程有五十年一遇或百年一遇的防洪標準，而地災(zāi)治理工程無相關(guān)標準，每一輪強降雨都是對治理工程質(zhì)量和安全的檢驗。

三、管理方面存在問題

（一）質(zhì)量管理機構(gòu)和人員缺失

建筑工程質(zhì)量管理設(shè)有專門的質(zhì)檢站和安監(jiān)站，水利、交通工程管理均設(shè)有專門的質(zhì)監(jiān)站，而地災(zāi)治理工程管理缺乏專門的質(zhì)監(jiān)機構(gòu)和專業(yè)人員，部分縣（市、區(qū)）甚至無地災(zāi)防治機構(gòu)或人員，不懂工程的“外行”要管理專業(yè)的“內(nèi)行”，往往非常吃力，抓不住重點，管理效率非常低，有時甚至被“忽悠”。

（二）從業(yè)單位和人員管理缺失

地災(zāi)防治屬于小眾行業(yè)，浙江省內(nèi)有資質(zhì)的單位數(shù)量較少，從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊。一是勘查設(shè)計單位因準入門檻高、數(shù)量少，競爭不足，在某地區(qū)處于壟斷地位，部分單位內(nèi)部質(zhì)量管理體系混亂，一些設(shè)計人員分不清楚滑坡和崩塌，泥石流設(shè)計時不知道什么是“護坦”，主動防護網(wǎng)蓋在滑坡體上，被動防護網(wǎng)攔擋坡面泥石流等，寫的設(shè)計報告嚴重脫離實際，違背常識。二是存在施工單位掛靠資質(zhì)和項目部人員掛證現(xiàn)象，即便是公開招標項目，幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，實際承包人多是村干部，負責施工的是農(nóng)民工，無任何技術(shù)人員。一部分承包人不顧安全和質(zhì)量，一心想著如何方便施工，如何偷工減料，如何蒙混逃避監(jiān)管，施工質(zhì)量可想而知。三是部分監(jiān)理工程師對工程尤其是隱蔽工程和重要分部分項工程把關(guān)不嚴，審核簽字過于隨意。四是業(yè)主單位一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人不懂工程且人事變動頻繁，無專人負責聯(lián)系，對施工現(xiàn)場及工程資料疏于管理。

（三）獎懲制度缺失

勘查設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建單位及人員是工程質(zhì)量的責任主體，目前相關(guān)考核獎懲制度仍不健全，特別是處罰力度不足，違法成本太低，質(zhì)量事故與資質(zhì)信用、招投標關(guān)聯(lián)不大?！墩憬〉氐V中介服務(wù)機構(gòu)信用監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定的采集失信信息僅限于逾期行為和限期整改未整改行為等，沒有細化處罰扣分細則，且只有省級主管部門有權(quán)限評價中介結(jié)構(gòu)信用，縣級主管部門不能直接對其通報扣分和降低信用等級，處罰震懾力度大大降低。

四、對策建議

2018 年12 月，《浙江省地質(zhì)災(zāi)害治理工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）正式出臺，詳細明確主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等政府機構(gòu)和勘查、設(shè)計、施工、監(jiān)理等從業(yè)單位的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)責任，為加強地災(zāi)治理工程質(zhì)量管理提供制度保障。

（一）加強機構(gòu)和人員保障

在地災(zāi)治理任務(wù)重的縣（市、區(qū)）設(shè)立專門的質(zhì)量管理機構(gòu)，核定人員編制，至少保障一名專業(yè)人員。若不具備設(shè)立機構(gòu)和引進專業(yè)人員的條件，省、市、縣主管部門應(yīng)加強基層管理人員地災(zāi)治理技術(shù)培訓(xùn)，鼓勵其參加建筑、水利、交通等相關(guān)行業(yè)的施工、監(jiān)理等專業(yè)繼續(xù)教育的培訓(xùn)。

（二）加強從業(yè)單位和人員獎懲考核

《管理辦法》雖然對從業(yè)單位責任有規(guī)定，但缺少對從業(yè)人員責任的約束，法律責任中對從業(yè)單位的違法行為規(guī)定不夠詳細，因勘查不到位、設(shè)計缺陷、施工質(zhì)量差等造成的質(zhì)量安全事故，缺少明確處罰規(guī)定，需盡快建立地災(zāi)工程“質(zhì)量問題等級分類”和“質(zhì)量責任認定”標準，出臺結(jié)合“限制投標、撤銷資質(zhì)、經(jīng)濟處罰”和“通報批評、停止執(zhí)業(yè)”的從業(yè)單位和人員考核處罰細則。比如，檢查發(fā)現(xiàn)一次錨桿隱蔽工程造假，對施工單位處罰5萬元以上，對相關(guān)人員進行通報（與職稱評聘和職務(wù)提拔結(jié)合），并扣除信用分10 分。建議將處罰權(quán)限下放至縣級主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，以設(shè)區(qū)市為單位建立地災(zāi)治理工程“紅黑名單”制度，除對違法行為進行嚴厲處罰外，要對優(yōu)質(zhì)工程進行評獎。

設(shè)計單位應(yīng)提供至少兩套比選方案，供業(yè)主單位選擇，防止因政策處理或施工難度大，導(dǎo)致工程延期或無法實施。加強專家管理，勘查設(shè)計報告評審專家必須到現(xiàn)場踏勘，對嚴重不負責的專家（如因在設(shè)計評審或工程驗收不認真審核把關(guān)，治理工程發(fā)生質(zhì)量事故的）予以清退出庫。加強現(xiàn)場施工、監(jiān)理人員和業(yè)主管理人員技術(shù)培訓(xùn)，對施工實際承包人進行嚴格管理，該通報的要連名帶姓通報，對中標施工單位進行經(jīng)濟處罰，使實際承包人經(jīng)濟受到損失，引導(dǎo)其重視施工質(zhì)量。

（三）建立第三方單位管理模式

以政府購買服務(wù)方式，引入第三方管理單位以“內(nèi)行管內(nèi)行”，針對地質(zhì)災(zāi)害治理工程管理存在的諸多問題，對設(shè)計方案進行審核把關(guān)，管理現(xiàn)場施工質(zhì)量和嚴格把關(guān)工程驗收等。以泰順縣為例，該縣2018 年6 月引入第三方管理單位對2017—2019 年三年行動的102 處治理工程進行管理，取得了明顯成效。一是審核設(shè)計方案。在施工前，指出設(shè)計方案問題或瑕疵；在施工過程中，結(jié)合實際地質(zhì)條件，建議變更設(shè)計或補充設(shè)計，確保設(shè)計方案完善最優(yōu)。二是管理現(xiàn)場施工。每半月提交巡查記錄，每月提交管理報告，將質(zhì)量問題和安全隱患消除在萌芽狀態(tài)。三是把關(guān)工程驗收。驗收時，對工程現(xiàn)場測量、隱蔽工程破解檢查、檢測試驗資料抽查，以事實說話；驗收后，對整改情況現(xiàn)場復(fù)核，指導(dǎo)資料歸檔和后續(xù)養(yǎng)護等工作。

（四）加強驗收后整改和后續(xù)管理養(yǎng)護

屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)會同縣級主管部門加強對驗收后現(xiàn)場整改情況的檢查，若發(fā)現(xiàn)整改不到位或工程資料不全的，一律不予撥付尾款，并進行通報處罰。在施工合同中約定延長質(zhì)保期至2 年。治理工程現(xiàn)場樹立責任牌，包括相關(guān)單位、人員名單及聯(lián)系方式等。簽訂責任書，明確管理養(yǎng)護要求，如加強定期不定期巡查監(jiān)測，清理堵塞水溝，嚴防人為破壞，發(fā)現(xiàn)坡體變形或工程破壞問題，及時上報并處置。每年對工程管理養(yǎng)護情況進行檢查通報，養(yǎng)護較好的，予以適當資金補貼。

（五）制定地災(zāi)治理工程防御暴雨級別標準

結(jié)合浙江省的特點，制定防御暴雨級別行業(yè)標準，一方面，有助于根據(jù)暴雨等級開展治理工程的后續(xù)管理；另一方面在治理工程質(zhì)量責任的認定上適當考慮，降低履職風(fēng)險。

五、結(jié)語

美國著名安全工程師海因里希提出，在一件重大的事故背后必有29 件輕度的事故，還有300 件潛在的隱患。可見，事故的發(fā)生是量積累的結(jié)果，再好的技術(shù)，再完美的規(guī)章，在實際操作層面，也無法取代人自身的素質(zhì)和責任心。因此，加強地災(zāi)治理工程質(zhì)量管理，從業(yè)人員和管理人員不僅要提高專業(yè)水平，還要從思想上認識到質(zhì)量管理的重要性和責任感。