經(jīng)濟發(fā)展與土地合理利用探析

王全明

摘 要：中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須要依托于土地資源，自然資源管理部門作為國家土地資源的實際管理者，是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一關(guān)，我國大多數(shù)城市的經(jīng)濟發(fā)展依托于土地，這就導(dǎo)致部分地區(qū)的自然資源的管理部門只顧眼前利益，不顧長遠利益的行為，給地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了很多難以解決的問題，又因為我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，在征地過程中引發(fā)政府和征地居民之間的矛盾。在新的形勢下，如何依法加強國土資源的管理，杜絕自然資源部門不作為甚至亂作為，使城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，已成為自然資源部門迫切需要解決的問題。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟發(fā)展;城鎮(zhèn)化;自然資源

西方國家對于城市發(fā)展和城市化過程中土地資源利用方面的理論研究比較早，已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的理論體系，主要包括區(qū)位中心地理論、城市空間結(jié)構(gòu)理論、城市規(guī)劃理論等。德國著名的經(jīng)濟學(xué)家杜能以區(qū)位地租為出發(fā)點，主要基于農(nóng)業(yè)發(fā)展，杜能認為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地利用類型和收益不僅取決于農(nóng)業(yè)用地本身的自然條件，而且與當(dāng)時的生產(chǎn)條件和中心市場的距離密切相關(guān)。杜能提出的該項理論為之后的一系列城市用地理論提供了旁證，以農(nóng)業(yè)土地的利用方式推導(dǎo)城市用地的發(fā)展。此后，德國經(jīng)濟學(xué)家韋伯受此影響，并于1909年首次提出了工業(yè)區(qū)位論，他認為工業(yè)區(qū)位的決定因素由交通運輸成本、人工成本和集聚因素綜合決定，相對其他因素影響，土地價格對工業(yè)產(chǎn)品價格的影響很小。德國地理學(xué)家克利斯特勒在首次提出了“中心地”理論，后世也稱之為城鎮(zhèn)區(qū)位論，這個時候德國已經(jīng)進入工業(yè)化時代，他認為城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟活動的“中心地”。

19世紀末20世紀初，在西方國家城市化不斷加快的過程中，大城市盲目發(fā)展、貧民窟產(chǎn)生、社會秩序混論，引起了部分學(xué)者的思考。英國的霍華德于1898年在他的著作《昨天：通往真正改革的和平之路》認為當(dāng)時的許多例如倫敦、巴黎等大城市衛(wèi)生條件差，城市交通擁堵，而周邊的農(nóng)村雖然環(huán)境優(yōu)美，但是功能性較差，他認為一個真正的大城市應(yīng)該同時具有優(yōu)美的環(huán)境又兼具城市的部分功能性，即所謂的“田園城市”。他認為城市之所以惡化是因為人口的聚集，城市的功能性吸引農(nóng)村的居民自發(fā)聚集到城市中來，繼而引發(fā)城市人口爆炸，城市功能癱瘓。他認為完美的田園城市應(yīng)該具有城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)點，城市用地只占六分之一，其余用地按照圈狀布置為耕地、果園、草地、林地等，還應(yīng)該預(yù)留相應(yīng)的療養(yǎng)用地，這些用地的性質(zhì)永遠不能改變，不得被城市建設(shè)用地侵占。其理論過于理想化，但是也為未來城市的構(gòu)建開啟了一扇新的窗口。但是，城市的發(fā)展又會帶來人口的集中，城市的各種弊病是由于功能過分集中引起的，城市的開發(fā)和設(shè)計應(yīng)該有多元化的思考。城市應(yīng)該設(shè)置一定的人口準入機制，在人口集聚時應(yīng)該有合理有效的疏散制度，保持一定的人口密度。

“中國經(jīng)濟研究與咨詢項目”是一項由國外學(xué)者研究中國經(jīng)濟發(fā)展問題的活動，其中不少學(xué)者對中國的城鎮(zhèn)化過程中土地問題進行了深入的研究。美國布朗大學(xué)教授弗農(nóng)·亨德森在他的研究中指出，農(nóng)村的土地承包權(quán)應(yīng)該延長到70年或更長，以提供更大的激勵來投資土地改造和農(nóng)業(yè)機械。土地的承包權(quán)應(yīng)該能完全的轉(zhuǎn)讓或出售，以鼓勵投資農(nóng)業(yè)和使土地集中到更大的所有者手中。土地作為農(nóng)村財富的主要載體，若其具備可轉(zhuǎn)移性則有助于城市化過程中農(nóng)民更好的融入城市社會。他認為應(yīng)該鼓勵有效土地利用和減小城市蔓延，合理配置城鄉(xiāng)用地，提高土地利用率，提供保護農(nóng)業(yè)用地和綠色空間的正確激勵。他認為中國正處在城鎮(zhèn)化過程中，城市的土地需要被嚴格的管理起來，城市用地的進口需要嚴格審批，征地補償必須到位，一方面能控制城市的規(guī)模，另一方面能降低失地農(nóng)民的不穩(wěn)定因素。

中國目前正處在一個城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)化進程中土地到底扮演著怎樣一個角色，這個問題也引起了國內(nèi)許多專家學(xué)者的思考。

土地是城鎮(zhèn)化的根本。土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為國有土地，在城鎮(zhèn)化過程中占有極其重要的地位。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、國家政策的改變都是圍繞著土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變而來的。

國內(nèi)外的研究者們都認為土地在城鎮(zhèn)化過程中扮演了一個極其重要的角色，如何保證合理利用土地資源、節(jié)制開發(fā)農(nóng)用地、杜絕建設(shè)用地?zé)o序增長，是城鎮(zhèn)化過程中國土資源管理部門的重要職責(zé)。城市的發(fā)展，離不開土地資源的支持，田園式的城市發(fā)展要求大量的農(nóng)用地支持，集中式的城市要求大量的建設(shè)用地支持，但是土地作為人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其本身是被社會的某一階層所占有的，如何合理、合法解除這種占有關(guān)系，同時規(guī)避因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換而引發(fā)的社會矛盾，保護農(nóng)民的利益，是城鎮(zhèn)化過程中國土資源管理部門應(yīng)該首先考慮的問題。

作為中國這樣一個國土面積遼闊，人口眾多，土地所有權(quán)公有，土地利用情況復(fù)雜的大國來說，西方一些國土面積狹小的土地利用理論不適用于我國，單一國家層面的國土資源管理措施不適用于各個地區(qū)的具體情況，而中小城市城鎮(zhèn)化又有著不同于大城市的特點，因此，探討城鎮(zhèn)化過程中國土資源管理的問題與對策很有必要。

公共財政（Public Finance）是一種政府的經(jīng)濟行為，是指政府集中一部分公共經(jīng)濟資源來確保公民能夠享用到政府提供的公共物品和公共服務(wù)。它作為公共政策的一種，體現(xiàn)的是一種財政管理機制，是以全社會的財富滿足全社會的需要，在市場經(jīng)濟中彌補因市場失靈而造成財政漏洞。公共財政是國民經(jīng)濟的重要組成部分，他可以促進資金合理分配，和“看不見的手”協(xié)調(diào)管理市場經(jīng)濟，是經(jīng)濟環(huán)節(jié)中不可或缺的一環(huán)。公共財政的主要來源有：稅收收入、國有資產(chǎn)收益、債務(wù)收益、政府費收入、其他收入。稅收收入作為公共財政的主體，其占公共財政的絕大部分比例。

但是近些年，我國很多地方政府從香港學(xué)習(xí)來一套“土地財政”的創(chuàng)收新辦法，其主要思路是以有償出讓土地收取的土地出讓金來維持本地區(qū)的公共財政。該收入屬于預(yù)算外收入，在年度財政預(yù)算中不單列項，且相較稅收收入而言，出賣土地使用權(quán)的方式以獲利周期短、來源廣、前期不需投資等優(yōu)勢迅速贏得了各地政府的喜愛，不少地區(qū)的“土地財政”已經(jīng)超越了排名第一的稅收收入成為公共財政的主要支柱。這種最簡單、幾乎無腦的發(fā)展方式其實是對本地資源的無情掠奪、是政府不思進取、寅吃卯糧、殺雞取卵、涸澤而漁的一種不負責(zé)任的行為。

1994年國家實行分稅制改革，從此拉開了中央與地方之間財政收支的博弈。分稅制改革強化了中央政府的財政收入，為我國公共財政奠定了資金基礎(chǔ)，符合公共財政的相關(guān)理論要求，是歷史的進步。但是地方政府的可支配收入遭到極大的削減，隨后因為農(nóng)民負擔(dān)太大，中央又廢除了農(nóng)業(yè)稅，使地方政府的財政雪上加霜。地方政府要想發(fā)展經(jīng)濟，必須尋找新的財政突破口。失之東隅，收之桑榆，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地又成為城市發(fā)展的“新貴”，地方政府發(fā)現(xiàn)賣地的收入不屬于稅收收入，不用上交中央，再加上我國土地為公有制，各類使用權(quán)都有期限，理論上子孫后代不會出現(xiàn)沒有土地的情況，操作起來政府壓力和社會輿論更小，“土地財政”又成為各地政府眼中新的“搖錢樹”。既然分稅制改革造成了地方政府財政資金緊缺，必須另辟蹊徑尋找財源，而分稅制又是實現(xiàn)公共財政一個不可缺少的要素，那么能不能利用分稅制的思想來制約地方政府盲目利用土地呢？按照這個設(shè)想繼續(xù)探索下去，首先，中央應(yīng)將土地出讓收入納入稅收收入之中，或者參照稅收收入的形式也實行“分土制改革”，因為國有土地所有權(quán)在國家，中央作為國家權(quán)力的代表，也可以享受土地出讓所形成的利益;其次，制定差異化的分成標準，對出讓的建設(shè)用地中商業(yè)、住宅、工業(yè)、公共設(shè)施和公共服務(wù)用地區(qū)別設(shè)定分成標準，加大商住用地的中央分成標準，減少或者不制定公共服務(wù)設(shè)施的用地分成標準，利用不同的分成標準來制約政府盲目的進行商業(yè)開發(fā)而忽略居民的真正需求。再次，強化中央轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)公共財政職能。對區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化土地剛性需求的地區(qū)給予更多的支持，對區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化已經(jīng)基本完成的地區(qū)減少用地類的轉(zhuǎn)移支付，鼓勵其發(fā)展各種其他稅收項目來使地方財政走上正軌，并通過其帶動作用最終使整個區(qū)域的財政收入走上正軌。

經(jīng)濟論壇 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?經(jīng)濟發(fā)展與土地合理利用探析在合法合規(guī)、政府國有資產(chǎn)不流失且增值的前提下，盡可能開發(fā)多條優(yōu)良進水渠道，抓大放小，從區(qū)域戰(zhàn)略性入眼，具體地塊戰(zhàn)術(shù)性入手?？梢詫M規(guī)劃范圍內(nèi)土地全部納入儲備計劃目標，分不同時期、不同類型，近、中、遠期優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮資金使用效率，促進資金使用的良性循環(huán)。

在劃定儲備的大區(qū)域之后，應(yīng)先進行土地、民生、財政資金支持等相關(guān)基本情況的調(diào)查工作，做好土地儲備的前期基礎(chǔ)準備工作，先規(guī)劃半步乃至一步而行，待規(guī)劃出具時可以同步將其納入儲備。

指標、資金的使用要靈活，只要戰(zhàn)略方案成熟，區(qū)域內(nèi)的土地原則上都可以作為先行儲備土地目標，可以根據(jù)規(guī)劃情況，一次性征收，分批次靈活審批出讓，這樣做可以分地塊分時期多次投入，資金一次性核算分類投入，即保證了指標和財政資金供給的連續(xù)性，又避免了指標的浪費或斷檔。

土地儲備融資渠道要寬，收儲地類范圍要廣。首先，為確保土地儲備資金的良性循環(huán)，應(yīng)該考慮多一些投資來源渠道，不但利用政府資金，甚至可以考慮金融機構(gòu)提供的商業(yè)資金。參考南方幾個經(jīng)濟實力較強的地市的做法，土地儲備啟動的必要保障資金可以利用政府財政撥款，也利用金融部門的貸款資金。政府把土地儲備看作一個基金項目，在儲備土地出讓后的出讓金中提取一部分作為基金基數(shù)，有了基數(shù)資本，可以和金融機構(gòu)共同合作，開發(fā)儲備土地，甚至發(fā)行新的土地儲備債券，借以吸收更大的社會良性資金。其次，打破以經(jīng)濟利益確定一切工作目標的常規(guī)，以整體效果最優(yōu)化為原則，收儲地類范圍要廣，只要是對擬收儲區(qū)域整體效益有提升的地塊，不限地類、不限規(guī)劃，全部應(yīng)納入收儲范圍，讓不同類型用地發(fā)揮不同效用。

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（作者單位：駐馬店市國土局西園國土所，河南 駐馬店 463000）