財政分權、地方政府趕超行為與環(huán)境治理效率

湯旖璆 施潔

摘 要：利用2003—2016年全國87個重點城市的數(shù)據(jù)，通過DEA-Tobit、面板門檻回歸等方法，深入探究財政分權、地方政府趕超行為以及環(huán)境治理效率三者關系，結果顯示：地方政府趕超行為對不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市影響不同：三、四線等經(jīng)濟欠發(fā)達城市群的地方政府趕超行為能夠為環(huán)境治理效率的提升帶來正向影響，但一線及新一線等經(jīng)濟發(fā)達城市群地方政府的趕超行為卻不利于環(huán)境治理效率的提升。財政分權對環(huán)境治理效率的非線性影響主要分布于行政級別較低、經(jīng)濟發(fā)展落后區(qū)域。上述區(qū)域的財政分權只有達到或者超過門檻值時，地方政府趕超行為才會對環(huán)境治理效率產(chǎn)生促進作用。

關鍵詞：財政分權;地方政府趕超行為;環(huán)境治理效率

文章編號：2095-5960（2019）05-0025-10;中圖分類號：F812;文獻標識碼：A

我國是世界上在環(huán)境規(guī)制方面起步較早的國家之一。改革開放以來，我國先后出臺了29部與環(huán)境以及資源保護相關的法律，各地方政府也依據(jù)本轄區(qū)具體特點制訂了數(shù)量眾多的與環(huán)境、資源保護相關的地方政策法規(guī)。然而，我國的環(huán)境質量狀況并沒有因環(huán)境監(jiān)管體系的構建而改善。相反，在創(chuàng)造了一系列經(jīng)濟上的增長奇跡的同時，也為此付出了巨大的環(huán)境代價。2014年，在全國執(zhí)行空氣質量新標準的161個城市中，空氣質量達標的城市數(shù)量不足總體的1/10。在近5000個地下水質監(jiān)測點位中，超六成監(jiān)測點位的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示水質為“差”。2015年我國338個地級及以上城市中僅有73個城市環(huán)境達標。2016年的“環(huán)境績效指數(shù)（EPI）”顯示，中國在180個國家中位居第109位。而EPI指數(shù)中空氣質量一項，中國全球排位倒數(shù)第二。保護環(huán)境、保持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展顯然已經(jīng)成為當前工作的重中之重。

鑒于生態(tài)環(huán)境的公共品特征，地方政府介入污染治理活動，并對高污染企業(yè)實施有針對性的規(guī)制，具有無可辯駁的邏輯起點。但是，自1994年分稅制改革以來，具有“財政分權、政治集權”這一特征的制度框架體系使得中央政府與地方政府之間的動態(tài)偏好發(fā)生嚴重偏離。在收入以及晉升方面，財政分權扭曲了對地方政府的激勵機制，追逐以要素扭曲、資源錯配、地方保護、環(huán)境破壞為代價的經(jīng)濟增長，缺乏獨立性的環(huán)境治理難以對環(huán)境破壞行為產(chǎn)生真正意義上的硬約束。支出方面，中央政府將經(jīng)濟決策權下放至地方政府，形成“增長型政府”的經(jīng)濟發(fā)展模式，然而這種分權模式逐步演化出了以環(huán)境代價換取經(jīng)濟利益的短期行為，出現(xiàn)地方政府環(huán)境治理的競次效應，地方政府通過減少對環(huán)境治理與規(guī)制領域的財政投入，以便將區(qū)域資源以及財政資金向經(jīng)濟成果突出的領域集中。環(huán)境治理成效方面，地區(qū)間治理成效差距較大，2016年生態(tài)環(huán)境質量“優(yōu)”和“良”的區(qū)域主要分布在秦嶺淮河以南、東北大小興安嶺和長白山地區(qū)，“一般”的區(qū)域主要分布在華北平原、東北平原中西部、內(nèi)蒙古中部、青藏高原中部和新疆北部等地區(qū)，“較差”和“差”的區(qū)域主要分布在內(nèi)蒙古西部、甘肅西北部、青藏高原北部和新疆大部。如此便引發(fā)出一個有趣的議題：為什么一系列環(huán)境治理政策的實施以及連年增長的環(huán)境治理投資沒能真正改善環(huán)境治理成效，是什么引發(fā)區(qū)域環(huán)境治理成效差異問題，該差異的產(chǎn)生與財政分權體制改革是否有關，若有關，作為環(huán)境治理政策的實際執(zhí)行者，地方政府的趕超行為是否構成財政分權對環(huán)境治理成效影響的渠道，其傳導效應又是如何。

本文利用2003年至2016年全國87個重點城市的數(shù)據(jù)，利用DEA-Tobit、面板門檻回歸等方法，深入探究財政分權、地方政府趕超行為以及環(huán)境治理效率三者關系，揭示我國環(huán)境治理成效區(qū)域差異產(chǎn)生的根源，為地方政府從整體上切實提高環(huán)境治理效率探尋可能的路徑，從而達到全面改善環(huán)境治理的目的。

一、文獻綜述

國外關于稅收競爭的研究始于20世紀50年代，而關于稅收競爭與環(huán)境治理關系的研究則始于20世紀70年代。國外研究認為選民會在稅收與公共物品的最佳組合地定居，而地方政府為了爭取更多的選民定居本地區(qū)會在彼此間展開包括稅收競爭在內(nèi)的財政競爭。[1]因此，稅收競爭產(chǎn)生的根源在于爭奪稀缺資源，而在爭奪過程中，稅收競爭通常與降低環(huán)境質量標準結合使用，產(chǎn)生環(huán)境治理“逐底競爭”現(xiàn)象。[2]由于稅收競爭會對企業(yè)決策產(chǎn)生影響，促使企業(yè)從高稅負地區(qū)遷移到低稅負地區(qū)，從而進一步加劇企業(yè)遷出地方政府的減稅動機。[3]從全球角度看，因稅收競爭而引起的資本跨國流動會加重資本輸入國的污染程度。[4]而當?shù)胤秸庾R到資本流動所引發(fā)的污染存在外溢問題時，便開始致力于環(huán)境治理，此時政府間橫向競爭轉為有利于環(huán)境治理成效地提高了，即產(chǎn)生環(huán)境治理“逐頂競爭”現(xiàn)象。[5]

國內(nèi)對稅收競爭及稅收政策對環(huán)境治理的影響研究起步較晚。有學者認為外溢性污染物存在空間溢出效應，而稅收競爭會通過改變本地資本投入量以及本地環(huán)保支出規(guī)模提高外溢性污染物排放量。[6]由于我國地區(qū)間存在激烈的標桿競爭，且競爭手段有由稅收競爭向多樣化財政支出策略轉變的趨勢，地方政府主要基于地理位置、經(jīng)濟發(fā)展水平以及資本流動相似性等特征來確定競爭對象。[7]因此，稅收政策會通過鄰近效應影響相鄰兩地地方政府對環(huán)境治理的態(tài)度，在鄰近效應作用下，當鄰近地區(qū)降低本地企業(yè)實際稅率水平時，本地環(huán)境治理成效會有所提高，當鄰近地區(qū)提高本地企業(yè)實際稅率水平時，本地環(huán)境治理成效會有所降低。[8]更進一步地，除不利于環(huán)境治理成效之外，稅收競爭還會引發(fā)地方保護主義盛行，導致市場割據(jù)和重復建設，嚴重扭曲了資源配置，對國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展帶來負面影響。[9]

二、內(nèi)在邏輯與研究假設

本文從財政分權、地方政府趕超行為對環(huán)境治理效率的影響出發(fā)，構建了地級市政府的理論分析框架。圖1蘊含了兩條分析脈絡，旨在研究影響地級市政府環(huán)境治理效率的因素、可能存在的非線性關系及影響傳導機制，以期探求提高地級市政府環(huán)境治理效率的有效方案。

在財政分權與政治集權的體制框架下，中國的政績考核體系本質上具有引導地方政府行為選擇的風向標作用。[1]2003年起，我國對以往的環(huán)境規(guī)制方案進行修正，并集中出臺了多項新的環(huán)境質量標準方案以及限期達標工作通知。[2]自政績考核體系由以往“唯GDP論英雄”轉變?yōu)椤凹{入環(huán)境指標考核”的多元化目標值之后，當面對中央政府全面治理環(huán)境污染的決心時，地方政府及時調(diào)整政績觀與競爭行為方式，重新設立地方建設發(fā)展目標值，因財政分權與政治集權所引致的地方官員晉升錦標賽不再以追求GDP的增長為唯一目標，而是轉為兼顧經(jīng)濟增長與環(huán)境友好的二元目標，地方政府開始追求經(jīng)濟增長與環(huán)境質量提高的協(xié)調(diào)與平衡。在多元化政績目標值的考核體系引導下，環(huán)境治理財政支出在地方財政支出中的權重逐年提高，地方政府對于環(huán)境政策的策略性互動偏好開始得到必要的糾正——環(huán)境監(jiān)管力度逐步提高，地方政府環(huán)境保護努力程度持續(xù)提高，環(huán)境治理效率開始呈現(xiàn)上升趨勢。但是，需要特別指出的是，政績考核的多元化僅從行為目標的角度對地方政府環(huán)境治理策略應對行為進行優(yōu)化，并不能解決地方政府間客觀存在的橫向競爭問題，更不涉及由財政分權所引致的地方政府財政支出責任與財政收入規(guī)模不匹配的問題。因此，地方政府在政績考核體系“指揮棒”的優(yōu)化升級、爭奪資源的激烈橫向競爭以及財權事權不匹配等多重條件下，其行為選擇也會因自身經(jīng)濟發(fā)展狀況的不同而不同。

第一，由于環(huán)境治理具有較為典型的公共品特征，地方政府應當成為環(huán)境治理供給的責任主體，對環(huán)境治理效率的提高負有直接義務。這便意味著地方政府需要在年度財政預算中安排一定的資金用于治理環(huán)境，并適時監(jiān)控環(huán)境治理績效。但財政分權所引致的地方政府財權事權不匹配問題，使得諸如三、四線城市等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政資金僅能維持機構運轉以及人員工資，可用于環(huán)境治理的財政資金規(guī)模嚴重不足。因此，即便面對“經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護”的二元政績考核目標值，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府也可能礙于自身財政豐度的現(xiàn)實狀況，而不得不優(yōu)先發(fā)展地方經(jīng)濟。與此同時，上述地方政府在滿足公共需求時，不得不將極其有限的財政資金按照“公共品需求層級權重”對公共品的提供進行排序：與教育、醫(yī)療、城市基礎設施建設等公共品相比，環(huán)境治理效率的提高屬于層級較高的公共需求，因此經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)地方政府在提供公共品時，可能將環(huán)境治理效率的提高作為“次重點”選項。

第二，長期以來，政府主導和投資依賴型經(jīng)濟增長成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的“制勝法寶”。即便面對近年來多項轉變經(jīng)濟發(fā)展模式的重大改革，地方政府的慣性思維方式仍然沒有發(fā)生根本性改變，吸引投資、發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)仍然是地方政府所仰仗的重要經(jīng)濟增長動力，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方政府，為實現(xiàn)“彎道超車”式經(jīng)濟發(fā)展，更是嚴重依賴資本密集型產(chǎn)業(yè)帶動地區(qū)經(jīng)濟增長。因此，相較于一線以及新一線城市而言，二、三、四線城市地方政府為在短期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，通常選擇優(yōu)先發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)。但資本密集產(chǎn)業(yè)的引入并不會對地方經(jīng)濟增長產(chǎn)生立竿見影的促進作用。只有當資本密集產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到一定程度之后，才有可能作為地方經(jīng)濟引擎，帶動區(qū)域經(jīng)濟增長。經(jīng)濟發(fā)展的結果為地方政府提供更為寬松的財政資金環(huán)境，在經(jīng)濟增長與環(huán)境友好二元目標的引導下，可能為環(huán)境治理效率的提升帶來正向影響。但是，對于一線及新一線城市，這種經(jīng)濟趕超模式顯然是不可取的。由于一線和新一線城市經(jīng)濟發(fā)展狀況良好，地方政府財政自由度較高，無需再借助資本密集型產(chǎn)業(yè)帶動地區(qū)經(jīng)濟增長的方式，為環(huán)境治理效率的提高爭取更多的財政資金支持。若強行開展資本競爭，則無異于忽視已有的資源稟賦的比較優(yōu)勢，本末倒置，可能反而為環(huán)境治理效率的提升帶來負向影響。

基于以上思考，本文提出如下研究假設：

假設1：財政分權通過地方政府趕超行為對環(huán)境治理效率產(chǎn)生影響，但該影響受制于地區(qū)特征制度環(huán)境——市場化程度越低，社會資本越欠缺，地方政府提供諸如環(huán)境治理等公共品的動力越低下，財政分權對環(huán)境治理效率帶來負面影響的可能性越大。

假設2（a）：以資本競爭為代表的地方政府趕超行為對不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市影響不同——二、三、四線城市地方政府趕超能夠為環(huán)境治理效率的提升帶來正向影響;一線及新一線城市地方政府趕超為環(huán)境治理效率的提升帶來負向影響。

假設2（b）：以資本競爭為代表的地方政府趕超行為只有達到或者超過某一特定數(shù)值時，才會對經(jīng)濟欠發(fā)達或者行政等級較低的城市地方政府環(huán)境治理效率產(chǎn)生促進作用。

三、環(huán)境治理效率測算

1.指標與數(shù)據(jù)

將每個城市一個決策單元，采用規(guī)模報酬不變假設下投入導向的DEA方法對環(huán)境治理效率進行測度。首先，本文選取廢氣治理設施套數(shù)和廢水治理設施套數(shù)作為環(huán)境治理投入指標，該指標反映了歷年地方政府環(huán)境治理投資在當年發(fā)揮作用的固定資產(chǎn)存量水平，間接體現(xiàn)了地方政府財政支出中用于環(huán)境治理的規(guī)模;選取工業(yè)二氧化硫排放量和工業(yè)廢水排放量指標作為該系統(tǒng)的產(chǎn)出要素。其次，本文的研究樣本期間為2003—2016年。選取以2003年為始點基于兩方面考慮：一是根據(jù)祁毓等（2016）的研究結論：我國環(huán)境規(guī)制成效自2003年起開始出現(xiàn)成效，即可將2003年視為我國環(huán)境治理成效本質性提高的元年;二是由于2003年我國對以往的環(huán)境治理方案進行修正，并集中出臺了多項新的環(huán)境質量標準方案以及限期達標工作通知，故而可將2003年視為修正后的環(huán)境治理政策出臺元年。為防止研究數(shù)據(jù)出現(xiàn)拐點，本文以2003年為研究始點，選取87個重點城市數(shù)據(jù)作為研究樣本數(shù)據(jù)，進行建模研究。選取以2016年作為終點的原因在于《中國城市統(tǒng)計年鑒》中關于各城市廢氣治理設施套數(shù)和廢水治理設施套數(shù)數(shù)據(jù)截至2016年，2015年之后的上述兩類投入數(shù)據(jù)無法可靠得到，故而研究樣本時間截點為2016年。因此，基于環(huán)境成效及數(shù)據(jù)的可得性和完整性等原因，本文最終將研究樣本確定為2003—2016年全國87個重點城市。相關數(shù)據(jù)均來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

2.測度結果與分析

本文選用基于可變規(guī)模報酬的DEA非參數(shù)估計模型，以產(chǎn)出為導向測定2003—2016年全國87個重點城市環(huán)境治理的綜合效率值。核算通過Deap2.1軟件實現(xiàn)，得出各城市地方政府環(huán)境治理的三種效率得分，重點關注三種效率得分所呈現(xiàn)出的差異特征，結果如圖2至圖5所示。

從總體上看，在樣本期間內(nèi)，除張家界、開封、瀘州、銅川等城市外，其余城市環(huán)境治理綜合效率平均值差異不大。從城市行政級別以及經(jīng)濟發(fā)展狀況上看，省會及計劃單列市環(huán)境治理綜合效率在全國平均水平之下，而非省會城市卻在全國平均水平之上。相似地，一線、新一線以及二線城市的環(huán)境治理綜合效率低于全國平均水平，而三線與四線城市高于全國平均水平。從效率構成上看，省會及計劃單列市、一線、新一線及二線城市的純技術效率平均值高于非省會城市及三、四線城市，但后者的規(guī)模效率平均值卻高于前者。這說明：一方面省會及計劃單列市、一線、新一線及二線城市地方政府更加注重環(huán)境治理技術水平的提升，而非省會城市以及三、四線城市地方政府更加傾向于環(huán)境治理投資規(guī)模的簡單追加，對環(huán)境治理技術水平的提升關注度略低。另一方面非省會城市以及三、四線城市較高的環(huán)境治理綜合效率更多地依賴于規(guī)模效率的拉動，而非純技術效率的增長。

四、模型設立與實證結果分析

（一）數(shù)據(jù)與變量

依據(jù)國內(nèi)外學者關于環(huán)境治理效率的研究，設定以環(huán)境治理效率為因變量，財政綜合分權、地方政府趕超行為為核心自變量的計量模型。

1.財政綜合分權。本文參照龔鋒[3]和吳俊培[4]指標加總法對研究樣本的財政分權程度進行測算：將地方財政收入分權FISS與地方財政支出分權FISZ進行標準化處理，以消除量綱的影響。而后采用加權乘積法（WP）將上述兩數(shù)據(jù)組合成財政綜合分權指標。

其中，地方財政收入分權FISS和地方財政支出分權FISZ按照如下公式測算：

各地級市地方政府財政收入（支出）分權程度=人均地市本級財政收入（支出）/人均中央財政收入（支出）+人均省本級財政收入（支出）+人均地市本級財政收入（支出）

2.地方政府趕超行為。由于地方政府趕超行為主要體現(xiàn)在對地區(qū)經(jīng)濟增長的追求上，而三次產(chǎn)業(yè)中第二產(chǎn)業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟拉動作用最為顯著。因此本文借鑒林毅夫（2002）[5]和吳俊培（2015）[6]的方法，選用樣本城市工業(yè)行業(yè)資本/勞動稟賦相對結構（TCI）來度量地方政府趕超行為。

表示整個經(jīng)濟體資本/勞動稟賦結構。當?shù)胤秸越?jīng)濟增長為導向，優(yōu)先發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)時，樣本城市的工業(yè)行業(yè)資本/勞動稟賦數(shù)值增大，反之，數(shù)值降低。因此TCI數(shù)值越高的城市，地方政府趕超行為越集中;TCI數(shù)值越低的城市，地方政府趕超行為越緩和。

上式中，資本存量計算方法如下：

3.控制變量。本文分別從經(jīng)濟增長、工業(yè)化水平、對外開放程度、地方政府質量、人口密度等方面設定模型的控制變量。

經(jīng)濟增長：為體現(xiàn)經(jīng)濟增長對環(huán)境質量的影響，本文引入地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值變量，考量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理效率之間的關系。

工業(yè)化水平：通常而言，在工業(yè)化發(fā)展的初期階段，工業(yè)化進程過快推進會以環(huán)境為代價，造成污染物排放量的激增，環(huán)境治理效率低下;在工業(yè)化發(fā)展的后期階段，經(jīng)濟增長不再依靠第二產(chǎn)業(yè)拉動，國民經(jīng)濟中第三產(chǎn)業(yè)的重要性逐步凸顯，此時環(huán)境污染壓力開始降低，環(huán)境治理效率逐漸提高。因此，為體現(xiàn)工業(yè)化發(fā)展水平對環(huán)境治理效率的影響，本文引入樣本城市第二產(chǎn)業(yè)在地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重代表產(chǎn)業(yè)結構。

對外開放程度：考慮招商引資在地方政府政績考核體系中的重要地位，本文選用外商直接投資（FDI）作為反映樣本城市對外開放程度的代理變量。

地方政府質量：鑒于環(huán)境保護具備純公共品的特征，因此環(huán)境治理效率的高低依賴于地方政府質量水平。本文采用主成分分析法對各地級市普通高等學校數(shù)量、普通中學數(shù)量、普通小學數(shù)量、每百人公共圖書館藏書冊數(shù)、醫(yī)院衛(wèi)生院床位數(shù)、每萬人擁有公共汽車數(shù)量、人均城市道路面積提取主成分，形成綜合指標，從教育、文化、醫(yī)療、交通、基礎設施五個維度全面反映樣本城市地方政府綜合質量水平。

人口密度：引入人口密度表示樣本城市地區(qū)特征。

以上數(shù)據(jù)均來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》，各變量統(tǒng)計性描述見表1。

（二）模型設定

模型1：基礎模型及傳導機制實證檢驗

由于DEA核算方法結果為位于（0，1）區(qū)間的效率值，故而建立受限因變量（Tobit）模型。

其中，EFFit是第i個城市第t年的環(huán)境治理效率;FDit是核心解釋變量，表示第i個城市第t年的財政綜合分權;Xit是控制變量，包括人口密度POPit、地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值GDPit、工業(yè)化程度STRit、外商投資情況FDIit、地方政府質量GOVit。εit表示隨機擾動項。

財政分權體制作為制度安排，對環(huán)境治理效率所產(chǎn)生的直接影響較小，更多的是通過作用于地方政府的行為選擇，對環(huán)境治理效率產(chǎn)生間接影響。換言之，在財政分權與環(huán)境治理效率之間可能存在渠道變量，對該影響進行傳導。故而設立地方政府趕超行為作為渠道變量，旨在檢驗假設1（財政分權通過地方政府趕超行為對環(huán)境治理效率產(chǎn)生影響，但該影響受制于地區(qū)特征制度環(huán)境）是否成立。

借鑒吳俊培（2016）[8]的做法，在基礎模型中加入渠道變量：若渠道變量（地方政府趕超行為）顯著，且財政分權變量仍顯著，但數(shù)值變小，則說明該傳導機制成立。

其中，基礎模型中財政分權FDit的估計系數(shù)α1體現(xiàn)財政分權對環(huán)境治理效率的綜合影響：既包括財政分權對環(huán)境治理效率的直接影響，也包括財政分權通過渠道變量（地方政府趕超行為）對環(huán)境治理效率的間接影響。因此渠道變量（地方政府趕超行為）的貢獻率為1-β1^ α1^ 。

模型2：門檻效應實證檢驗

鑒于環(huán)境治理效率、財政分權以及地方政府趕超行為三者之間可能存在的非線性關系，本文采用門檻回歸方法檢測在不同的財政分權水平下，樣本城市環(huán)境治理效率和地方政府環(huán)境治理效率之間的內(nèi)在關系。故構建以財政綜合分權為門檻變量的非線性門檻計量模型。

其中，F(xiàn)Dit為門檻變量;γ為門檻值，由所選樣本數(shù)據(jù)內(nèi)生決定;Ι（·）為指示函數(shù);α0和α1為門檻變量（財政綜合分權）高于或低于門檻值γ時，地方政府趕超行為對環(huán)境治理效率影響的估計系數(shù);Xit為控制變量，β為控制變量的估計系數(shù)，εit為隨機擾動項。

模型3：門檻變量影響效應實證檢驗

借鑒朱小會（2017）[9]，為檢驗財政綜合分權對環(huán)境治理效率的影響程度，特引入門檻變量FDit的門檻值，并設立虛擬變量VIR，當門檻變量FDit取值高于門檻值時，虛擬變量VIR設為1，當門檻變量FDit取值低于門檻值時，虛擬變量VIR設為0。進一步地，設立虛擬變量VIR與門檻變量FDit的交互項VD，建立如下模型：EFFit=α0+α1·FDit+α2·TCIit+α3·VDit+α4·Xit+εit

其中，α3為虛擬變量VIR與門檻變量FDit的交互項VD的估計系數(shù)。