綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)公共政策績效實證分析

吳妍妍

摘 要：基于科技政策評價指標(biāo)體系構(gòu)建和熵權(quán)法分析方法，以2013年以來安徽合肥創(chuàng)建和實施推進綜合性國家科學(xué)中心的政策績效為研究對象，實證測算2013—2017年科技政策的評價績效得分。從創(chuàng)新載體建設(shè)、人才計劃、科技項目、財稅金融、科技成果產(chǎn)出、技術(shù)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)化等方面對政策實施效果及其薄弱環(huán)節(jié)進行分析，并就綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)的科技政策的優(yōu)化與完善提出政策建議。

關(guān)鍵詞：綜合性國家科學(xué)中心;科技政策供給;績效評價;安徽合肥

文章編號：2095-5960（2019）05-0019-06;中圖分類號：G311;文獻標(biāo)識碼：A

一、科技政策績效評價研究綜述

新制度經(jīng)濟學(xué)、政府干預(yù)理論以及創(chuàng)新理論從不同角度證實了制度因素尤其是政府公共政策對經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，一國或某區(qū)域的制度環(huán)境不僅影響技術(shù)創(chuàng)新本身，也影響著技術(shù)創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展的作用程度。因此科技政策作為一個國家或地區(qū)為強化其科技潛力，達成其綜合開發(fā)目標(biāo)和提高其地位而建立的組織、制度及執(zhí)行方向的總和，其績效評價必然成為國內(nèi)外學(xué)者研究的重點領(lǐng)域之一。

Rothwell對科技創(chuàng)新政策實施效果進行了開創(chuàng)性研究，將政策分為科技創(chuàng)新供給政策、科技創(chuàng)新需求政策和科技創(chuàng)新環(huán)境政策。[1]以經(jīng)典理論為基礎(chǔ)、實證分析為手段的研究框架是科技政策評價的重要方法和常用工具。鄒林全、襲著燕等通過構(gòu)建指標(biāo)不同的三級科技創(chuàng)新政策評估指標(biāo)體系，并運用到相關(guān)省市的科技創(chuàng)新政策實施效果評估中。[2-3]彭紀(jì)生將政策變量納入柯布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，建立系列計量模型，對1978—2006年與科技創(chuàng)新最為相關(guān)的423條政策進行量化分析，定量描述了1978年以來中國技術(shù)創(chuàng)新政策的演變軌跡及效果。[4]馮峰運用DEA-Malmquist指數(shù)方法對泛長三角區(qū)域科技政策績效進行實證評價，并對研究結(jié)果進行收斂檢驗分析，探討區(qū)域科技政策績效趨同性問題。[5]張永安等運用改進的兩階段動態(tài)網(wǎng)絡(luò)DEA模型，進行兩階段效率得分測算，并基于政策效率瓶頸提出建議。[7]宋晨晨等創(chuàng)新性地構(gòu)建了“政策激勵-企業(yè)需求”匹配模式，基于SWARM平臺并采用動態(tài)仿真方法，揭示了區(qū)域科技創(chuàng)新政策內(nèi)在響應(yīng)機理。研究表明，企業(yè)對不同類型政策工具的響應(yīng)程度排序為：研發(fā)補貼>人才激勵>稅收優(yōu)惠>政府采購。[8]章剛勇則通過構(gòu)建科技政策數(shù)據(jù)庫研究了我國科技政策主要議題分布情況。研究結(jié)果顯示科技投入、人才隊伍、創(chuàng)造與保護知識產(chǎn)權(quán)、科技創(chuàng)新基地與平臺、金融支持、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等政策議題的重要性依次排列。[9]

二、綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)政策績效的作用原理與科技政策體系建設(shè)

綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)的績效反映為原始創(chuàng)新創(chuàng)造產(chǎn)出及其擴散應(yīng)用形成產(chǎn)業(yè)化的結(jié)果。由于大科學(xué)時代科學(xué)研究投資強度大、多學(xué)科交叉，所需要實驗設(shè)備昂貴復(fù)雜、研究周期長、風(fēng)險大，階段性創(chuàng)新價值難以確認(rèn)，成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用過程中收益的不確定性、對資金需求的高度密集等諸多特征，難以通過市場配置機制形成對基礎(chǔ)研究與原始創(chuàng)新、成果擴散和應(yīng)用過程有效和充分的支撐，須通過政府采取措施，通過綜合運用法律法規(guī)、政策推動引導(dǎo)和行政干預(yù)等公共政策體系支持、保障和激勵創(chuàng)新活動過程。

在綜合性國家科學(xué)中心基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新創(chuàng)造階段，政府通過重大科技設(shè)施群與國家實驗室等重大研發(fā)平臺和載體建設(shè)、財稅金融政策支持、人才計劃及重大項目計劃等創(chuàng)新資源高密度投入和創(chuàng)新設(shè)施環(huán)境的建設(shè)推動科技產(chǎn)出。在創(chuàng)新產(chǎn)出與科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化階段，通過加強知識產(chǎn)權(quán)保護，以知識產(chǎn)權(quán)運營為中心建立專業(yè)化的技術(shù)轉(zhuǎn)移體系，以重大專項、重大工程和重大基地建設(shè)為重要抓手和支撐對新興產(chǎn)業(yè)給予有效扶持等促進創(chuàng)新成果的擴散轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

綜上，由于市場配置機制在該領(lǐng)域的功能缺失，政府依托科技政策體系主導(dǎo)和推動綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)，通過重大載體建設(shè)、科技項目、人才、財稅金融、技術(shù)轉(zhuǎn)移、新興產(chǎn)業(yè)孵化培育等系列政策、制度和措施引導(dǎo)各類創(chuàng)新主體和稀缺或獨占性創(chuàng)新資源集聚配置，促進反映國家意志、體現(xiàn)國家戰(zhàn)略需求的基礎(chǔ)研究及重大原始創(chuàng)新突破，促進科技成果擴散應(yīng)用和新興產(chǎn)業(yè)成長，從而打造國家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要支點，大型綜合性基礎(chǔ)研究基地和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新核心區(qū)。

三、科技政策績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建和基于熵權(quán)法的評價模型測算

（一）評價指標(biāo)體系構(gòu)建及數(shù)據(jù)來源

基于科技政策績效的作用原理，在評價指標(biāo)選取上，以客觀性、代表性、數(shù)據(jù)可得性和層次性為原則，從科技基礎(chǔ)設(shè)施與投入和科技產(chǎn)出與轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化兩個層次構(gòu)建科技政策實施效果評價指標(biāo)體系。

1.在科技基礎(chǔ)設(shè)施與投入指標(biāo)體系上，參考了鄒林全等學(xué)者構(gòu)建的科技政策績效評價指標(biāo)體系。通過省部級以上實驗室、省級以上研究中心、省級以上企業(yè)技術(shù)中心、普通高等學(xué)校專任教師、規(guī)模以上企業(yè)科技活動人數(shù)、R&D人員折合全時當(dāng)量等指標(biāo)反映合肥科技創(chuàng)新基地及平臺建設(shè)、人才隊伍發(fā)展、人才引進等方面的政策效果;使用地方財政科技支出、企業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出、科技信貸、高科技企業(yè)減免稅等指標(biāo)表征科技財政投入、金融支持和稅收優(yōu)惠等方面的政策效果。使用規(guī)模以上企業(yè)研發(fā)項目數(shù)、參加項目人員等測度科技項目計劃的政策效果。

2.在科技產(chǎn)出與轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化指標(biāo)上，可以分為兩個階段：第一階段的科技論文、國家科技獎、形成國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)明專利申請授權(quán)量和市場成交合同額是科技資源投入的直接產(chǎn)出，這些產(chǎn)出指標(biāo)可以反映出合肥基礎(chǔ)研究、創(chuàng)造和保護知識產(chǎn)權(quán)等方面的政策效果;第二階段的產(chǎn)出指標(biāo)用認(rèn)定國家高新技術(shù)企業(yè)數(shù)、新產(chǎn)品銷售收入、新產(chǎn)品出口、單位GDP能耗、工業(yè)增加值、人均GDP來衡量，能夠反映出創(chuàng)新成果的經(jīng)濟價值和創(chuàng)新轉(zhuǎn)化水平與產(chǎn)業(yè)化能力。

本文所構(gòu)建的績效評價指標(biāo)體系：一級指標(biāo)包括科技基礎(chǔ)與科技投入（X1、X2、X3、X4）、科技產(chǎn)出與轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化（X5、X6）兩大類。二級指標(biāo)包括創(chuàng)新載體建設(shè)（X1）、人才投入（X2）、財稅金融投入（X3）、科技項目投入（X4）、科技產(chǎn)出（X5）、創(chuàng)新轉(zhuǎn)化（X6）六項。三級指標(biāo)共計35項。指標(biāo)原始數(shù)據(jù)均來源于2013—2017年度的合肥市政府統(tǒng)計年鑒和政府統(tǒng)計公報等資料。

6.科技項目投入與其他類別政策實施效果相比，政策績效貢獻度相對較低，2017年僅為5.29%。全部項目內(nèi)部經(jīng)費支出、參加項目人員兩項指標(biāo)得分較高，增幅較大，分別從2013年的64.6億元、33012人增加到2017年的136.9億元、52735人。折合全時當(dāng)量、規(guī)模以上企業(yè)研發(fā)項目數(shù)得分相對較低?？萍柬椖渴强萍紕?chuàng)新的重要抓手，科技項目計劃與管理工作需采取更有針對性的措施。

7.從科技產(chǎn)出方面分析，2017年全市發(fā)明專利申請、全市發(fā)明專利授權(quán)、技術(shù)市場合同數(shù)、技術(shù)市場成交額等指標(biāo)績效顯著，得分分別為9.662、8.106、7.218、3.116。從原始數(shù)據(jù)來看，全市發(fā)明專利申請從2013年的7671項增加到2017年的328828項，全市發(fā)明專利授權(quán)從2013年的1547項增加到2017年的4917項，技術(shù)市場合同數(shù)從2013年的5120項增加到2017年的15301項，技術(shù)市場成交額從2013年的61億元增加到2017年的142.7億元。國際最大數(shù)量比特光量子糾纏、最長時間穩(wěn)態(tài)高約束等離子體運行、“魂芯”高性能芯片等一大批國際矚目的研究成果相繼涌現(xiàn)，2017年度6項成果榮獲國家科技獎，2018年度9項成果榮獲國家科學(xué)技術(shù)獎。

8.技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化能力持續(xù)提升，人工智能、量子信息等新興產(chǎn)業(yè)集群催生孕育、由弱漸強。從科技成果產(chǎn)業(yè)化指標(biāo)分析，規(guī)模以上企業(yè)新產(chǎn)品出口、認(rèn)定國家高新技術(shù)企業(yè)數(shù)、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值三個指標(biāo)政策績效顯著，規(guī)模以上企業(yè)新產(chǎn)品出口指標(biāo)尤為突出，僅此一項得分就達9.836;規(guī)模以上企業(yè)新產(chǎn)品出口從2013年的129.7億增加到2017年的440.2億，增加2.39倍;認(rèn)定國家高新技術(shù)企業(yè)數(shù)從2013年的708家增加到2017年的1666家，增加1.35倍;規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值從2013年的1600億元增加到2017年的2870.5億元，增加79.4%。以《支持“三重一創(chuàng)”建設(shè)若干政策》為代表的政策體系實施效果開始顯現(xiàn)，量子通訊、精準(zhǔn)醫(yī)療等重大工程及專項，智能語音及人工智能、新能源汽車、集成電路、工業(yè)機器人等重大基地在科技政策體系的支撐保障下構(gòu)筑起合肥新興產(chǎn)業(yè)集群，并推動集群實力持續(xù)增強、國內(nèi)領(lǐng)先。

五、基于科技政策績效分析的對策建議

1.完善原有制度機制，進一步加強國家重大創(chuàng)新載體建設(shè)。把握國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的戰(zhàn)略機遇期，進一步謀劃設(shè)施群布局。依托超大硬件設(shè)施群，集聚以國家實驗室為核心的科研機構(gòu)群，加快優(yōu)勢科研院所、交叉前沿研究平臺匯集，建成在相關(guān)領(lǐng)域搶占科技戰(zhàn)略制高點的世界級研究基地。進一步加大對國家實驗室項目、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)研新建和重大性能提升項目、新建交叉前沿研究平臺項目、新建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化平臺項目等謀劃力度。

2.加大人才政策實施力度和提高政策精準(zhǔn)度，進一步提升政策績效。大科學(xué)時代領(lǐng)域的突破和發(fā)展高度依賴頂尖精英科學(xué)家，以及他所領(lǐng)導(dǎo)的高效團隊和最先進的技術(shù)設(shè)備。發(fā)揮國家實驗室及大科學(xué)裝置建設(shè)的核心帶動效應(yīng)，建設(shè)若干以首席科學(xué)家為核心的具有國際競爭力的大科研團隊。進一步突出和強調(diào)處于25—40歲“創(chuàng)新活躍期”的青年精英人才“培、引、留”機制。大幅提高青年科研人才的住房保障覆蓋率，普遍建立科研人才子女定點入托入學(xué)安排，不斷地吸引大量勤奮且具有創(chuàng)新精神的青年人才。

3.加大匹配綜合性國家科學(xué)中心需求的科技項目規(guī)劃、實施和支持力度，促進科技項目政策績效貢獻度提高。建立和完善國際大科學(xué)研究信息庫。對在肥高校、科研院所、企業(yè)和新型研發(fā)機構(gòu)承擔(dān)國家科技計劃任務(wù)給予高比例支持。加快實施與國家戰(zhàn)略性科研計劃相銜接、促進合肥優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和打造未來產(chǎn)業(yè)集群的重大專項。加快建立大型科技行動計劃的項目遴選制度、參與制度和評估制度。建立大型科學(xué)行動計劃的經(jīng)費支持機制。與上海張江、北京懷柔建立常態(tài)交流機制，積極承擔(dān)國際前沿科學(xué)合作項目。

4.進一步加強財稅金融工具服務(wù)創(chuàng)新的能力構(gòu)建，引導(dǎo)資金更大規(guī)模、有效率地進入科技創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化孵化。以改革財政資金投入方式為切入點，致力于以專業(yè)性的科技信貸機構(gòu)和創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)為主體的科技金融供給側(cè)改革。出臺銀行業(yè)科技金融創(chuàng)新工作推進方案，在投貸聯(lián)動、創(chuàng)新金融產(chǎn)品等方面持續(xù)探索。制定促進股權(quán)投資業(yè)發(fā)展實施辦法，依托政府引導(dǎo)基金和創(chuàng)新平臺或科技園區(qū)，引入國內(nèi)外知名創(chuàng)投機構(gòu)和促進創(chuàng)投業(yè)集聚發(fā)展。綜合運用設(shè)立基金、無償支持、獎補貼息、風(fēng)險補償、稅費優(yōu)惠等多種財稅手段，建立覆蓋創(chuàng)新活動各環(huán)節(jié)的風(fēng)險共擔(dān)和補償機制。

5.聚焦優(yōu)勢重點產(chǎn)業(yè)和一批未來先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實施重大產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破創(chuàng)新和基地創(chuàng)建工程，加大轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化政策激勵力度，進一步推動科技成果工程化、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。依托科大先研院、中科院合肥技術(shù)創(chuàng)新工程院等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化平臺，對標(biāo)國際一流技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)運營模式，簡化和建立科學(xué)規(guī)范的技術(shù)轉(zhuǎn)移流程，打造專業(yè)化、品牌化、實體化的技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)。參照硅谷等地做法，研究出臺綜合性國家科學(xué)中心轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化收益分配制度及激勵措施落地細則。將技術(shù)經(jīng)紀(jì)人納入急需緊缺高端人才目錄。推進重大產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破創(chuàng)新和基地創(chuàng)建工程實施，以基地創(chuàng)建打造具有世界影響力的新興產(chǎn)業(yè)集群。

六、結(jié)語

本文以安徽合肥創(chuàng)建和推進綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)為典型案例，實證測算和證實了安徽合肥建設(shè)大型綜合性科研基地、促進原始創(chuàng)新突破和新興產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展過程公共科技政策體系的有效性，從而為我國城市建設(shè)重要科創(chuàng)中心提供具有一定普適意義的政策和制度借鑒。在論證過程中，以載體建設(shè)和科技項目、人才集聚、財政金融、科技產(chǎn)出與產(chǎn)業(yè)化等六類評價指標(biāo)測算合肥綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)績效，突出了綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)中省級以上實驗室、研發(fā)中心等高端創(chuàng)新載體的重要性，突出了科技項目作為綜合性國家科學(xué)中心實施基礎(chǔ)研究和重大技術(shù)創(chuàng)新的抓手作用，強調(diào)了評價綜合性國家科學(xué)中心的特色關(guān)鍵指標(biāo)。

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Empirical Analysis on the Performance of Public Policy in the Construction of Comprehensive National Science Center

-Take Hefei， Anhui Province as an example

WU Yan-yan

（Hefei Municipal Party School， Anhui Hefei 230031，China）

Abstract：

Based on the construction of evaluation index system of science and technology policy and the application of entropy weight method， this paper takes the policy performance of establishing and implementing the comprehensive national science center in Hefei， Anhui Province， since 2013 as the research object， and calculates the evaluation performance score of science and technology policy from 2013 to 2017. The paper also analyses the effect of policy implementation and its weak links from the aspects of innovation carrier construction， talent planning， finance， taxation， science and technology projects， output of scientific and technological achievements， technology transfer and industrialization， and puts forward policy suggestions on the optimization and perfection of science and technology policy for the construction of comprehensive national science center.

Key words：

comprehensive national science center;science and technology policy supply; performance evaluation; hefei， anhui province