定向征收的合法性及在棚戶區(qū)改造中的應(yīng)用

陳中強(qiáng)

摘要：除房屋征收以外，國(guó)內(nèi)很多城市在棚戶區(qū)改造中采用了市場(chǎng)收購(gòu)模式。市場(chǎng)收購(gòu)的平等協(xié)商特性，可有效減少矛盾糾紛和行政風(fēng)險(xiǎn)，有力推動(dòng)改造進(jìn)程。但隨著改造工作的進(jìn)一步推進(jìn)，這種特性的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)，項(xiàng)目收尾問(wèn)題成為難以逾越的鴻溝。所謂定向征收，就是將房屋征收和市場(chǎng)收購(gòu)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合的改造模式，通過(guò)將兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推動(dòng)棚改工作有序推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：定向征收;棚戶區(qū)改造;強(qiáng)制執(zhí)行

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）10-0065-68 收稿日期：2019-08-19

1當(dāng)前棚戶區(qū)改造的主要模式

2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院令第590號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《征收條例》）出臺(tái)后，房屋拆遷制度成為過(guò)去，除遺留工程外，將不會(huì)再有新增拆遷許可項(xiàng)目。就目前來(lái)看，棚戶區(qū)改造模式主要有兩種，即房屋征收和市場(chǎng)收購(gòu)。

房屋征收模式的優(yōu)勢(shì)在于有嚴(yán)格的工作程序，相關(guān)法律法規(guī)比較健全，有國(guó)家公權(quán)力作為保障，有強(qiáng)制執(zhí)行程序作為后盾，制度設(shè)置比較完備，理論上不存在無(wú)法攻克的先天痼疾。但其缺陷也較為明顯：一是周期長(zhǎng)。房屋征收相比拆遷制度，程序性更強(qiáng)，環(huán)節(jié)更復(fù)雜。除去簽訂協(xié)議時(shí)間外，僅項(xiàng)目論證、方案征求意見(jiàn)、作出房屋征收決定到房屋評(píng)估等，就需要至少四個(gè)月時(shí)間。如果項(xiàng)目簽約情況不理想，需要啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序，周期會(huì)更長(zhǎng)。二是行政風(fēng)險(xiǎn)高。房屋征收涉及群眾的根本利益，政策性強(qiáng)，社會(huì)矛盾集中，政府一旦做出房屋征收決定，將會(huì)引發(fā)各種行政訴訟，而房屋征收極其復(fù)雜的程序規(guī)定容易造成政府的敗訴。三是補(bǔ)償難度大。按照《征收條例》的規(guī)定，房屋征收決定一旦做出，就意味著征收范圍內(nèi)房屋被征收、土地使用權(quán)被收回。不管協(xié)商難度有多大，房屋征收部門都必須完成補(bǔ)償工作。這在一定程度上會(huì)引發(fā)被征收人“坐地起價(jià)”的不良心理，政府也將面臨“騎虎難下”的窘境，往往使得項(xiàng)目推進(jìn)陷入僵局。

市場(chǎng)收購(gòu)的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在協(xié)商工作的平等性、工作程序的靈活性以及項(xiàng)目實(shí)施的快捷性。由于市場(chǎng)收購(gòu)并不是政府作出的具體行政行為，當(dāng)事人一旦產(chǎn)生爭(zhēng)議，只能通過(guò)民事訴訟解決，不會(huì)啟動(dòng)行政訴訟程序，減少了政府的行政風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)收購(gòu)項(xiàng)目中改造居民的參與程度更高，表達(dá)意愿的方式更加直接，可極大地減少居民的觀望情緒，也能帶動(dòng)居民主動(dòng)做思想工作，加快改造進(jìn)度。但市場(chǎng)收購(gòu)的缺陷同樣顯而易見(jiàn)：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管難度大。市場(chǎng)收購(gòu)作為和房屋征收同等序列的改造模式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌難度大，既沖擊了房屋征收項(xiàng)目，也擾亂了市場(chǎng)秩序，不利于棚戶區(qū)改造工作的可持續(xù)推進(jìn)。二是收尾問(wèn)題比較突出。市場(chǎng)收購(gòu)是純粹的民事行為，協(xié)商全憑雙方自愿。對(duì)于市場(chǎng)收購(gòu)項(xiàng)目而言，即便完成99%的協(xié)議簽訂，剩下1%的居民未完成搬遷，一樣無(wú)法實(shí)現(xiàn)收購(gòu)目的。因此，收尾問(wèn)題是市場(chǎng)收購(gòu)模式注定無(wú)法攻克的難題。

2定向征收的制度設(shè)計(jì)和操作模式

隨著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)居高不下，改造范圍內(nèi)居民的心理預(yù)期越來(lái)越高，市場(chǎng)收購(gòu)模式將最終耗盡“紅利”，暴露出收尾無(wú)力的先天缺陷。以往完全依靠民事協(xié)商的改造方式將逐漸力不從心，棚戶區(qū)改造將最終回歸到平等協(xié)商加強(qiáng)制執(zhí)行的軌道上來(lái)。

定向征收則是嘗試將市場(chǎng)收購(gòu)和房屋征收相結(jié)合，揚(yáng)長(zhǎng)避短，努力發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)。在實(shí)施棚戶區(qū)改造時(shí)，可先由政府指定的國(guó)有企事業(yè)單位通過(guò)平等協(xié)商的方式進(jìn)行收購(gòu)，當(dāng)收購(gòu)不能繼續(xù)時(shí)，再對(duì)剩余房屋啟動(dòng)征收程序。

筆者將通過(guò)房屋征收程序的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)來(lái)闡述定向征收的制度設(shè)計(jì)和操作模式：

其一，適用前提。首先，必須先有市場(chǎng)收購(gòu)存在，否則就談不上定向征收;其次，項(xiàng)目必須屬于《征收條例》第8條規(guī)定的情形，符合公共利益需要，否則也無(wú)法啟動(dòng)房屋征收程序。

其二，征收范圍。通常來(lái)說(shuō)，征收范圍是以宗地為單位的整個(gè)片區(qū)房屋，而定向征收的范圍則不以宗地為單位，而是針對(duì)零散分布的個(gè)體。被征收人不再是整個(gè)項(xiàng)目片區(qū)的居民，而是經(jīng)過(guò)市場(chǎng)收購(gòu)后，沒(méi)有簽訂協(xié)議的房屋所有權(quán)人。

其三，工作程序。定向征收的所有程序，必須嚴(yán)格按照《征收條例》和相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。與通常意義上的房屋征收相比，其唯一的區(qū)別在于征收范圍的特殊性。在操作中，需要重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：

一是項(xiàng)目申報(bào)。征收部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)收購(gòu)的情況，對(duì)定向征收的可行性進(jìn)行論證。確需啟動(dòng)定向征收的，將項(xiàng)目基本情況、收購(gòu)?fù)瓿汕闆r、補(bǔ)償方案、需要定向征收的范圍報(bào)市、縣級(jí)政府審查。

二是項(xiàng)目啟動(dòng)。市、縣級(jí)政府批準(zhǔn)啟動(dòng)定向征收的，房屋征收部門會(huì)同發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土部門進(jìn)行項(xiàng)目論證，由發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土部門出具有關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃和年度計(jì)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項(xiàng)證明材料。需要注意的是，上述證明材料是針對(duì)整個(gè)片區(qū)做出，不需要也不宜單獨(dú)針對(duì)定向征收的范圍。

三是項(xiàng)目實(shí)施。項(xiàng)目啟動(dòng)后，各項(xiàng)流程與一般房屋征收項(xiàng)目相同。無(wú)論是調(diào)查摸底、意愿調(diào)查、方案征詢、評(píng)估機(jī)構(gòu)選取、評(píng)估對(duì)象等，其參與主體和工作對(duì)象均為定向征收的被征收人，并非整個(gè)片區(qū)的居民。如成都市規(guī)定：“啟動(dòng)房屋征收程序前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織征求房屋所有權(quán)人的意見(jiàn)，進(jìn)行先行協(xié)商。總戶數(shù)超過(guò)95%且房屋所有權(quán)總面積過(guò)三分之二的房屋所有權(quán)人明確同意改造的，方可納入舊城區(qū)改造范圍”。若是在定向征收中，征求意愿的對(duì)象僅指特定范圍的被征收人，通過(guò)市場(chǎng)收購(gòu)已經(jīng)簽訂協(xié)議的居民不在此列。

四是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。定向征收項(xiàng)目的評(píng)估時(shí)點(diǎn)，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)是房屋征收決定公告之日。由于市場(chǎng)收購(gòu)的評(píng)估時(shí)點(diǎn)與定向征收不一致，且房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)也需要重新選取，兩個(gè)程序中改造范圍內(nèi)的房屋價(jià)值不可避免有一定的差異。房屋征收部門在啟動(dòng)定向征收程序時(shí)，要特別注重評(píng)估價(jià)格的統(tǒng)籌、前后標(biāo)準(zhǔn)的盡量一致。前后兩個(gè)程序，補(bǔ)償方案要保持一致，且基于社會(huì)穩(wěn)定和公平合理的角度考慮，定向征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要略低于市場(chǎng)收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。如果定向征收程序中，房屋評(píng)估價(jià)值明顯高于市場(chǎng)收購(gòu)的，可在現(xiàn)有法規(guī)政策框架下，通過(guò)調(diào)整其他補(bǔ)償科目的幅度來(lái)修正，如降低提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額。

五是糾紛處置。由于定向征收的范圍僅限于未簽訂協(xié)議的居民，因此已經(jīng)簽訂協(xié)議的居民將無(wú)權(quán)針對(duì)房屋征收決定等具體行政行為提起行政訴訟;而市、縣級(jí)政府也僅能針對(duì)定向征收范圍內(nèi)的居民啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序，對(duì)在市場(chǎng)收購(gòu)過(guò)程中簽訂協(xié)議、拒絕搬遷的居民，只能通過(guò)民事訴訟解決。

3定向征收的合法性和操作性分析

3.1合法性

要探討定向征收的合法性，必須回答兩個(gè)問(wèn)題：一是市場(chǎng)收購(gòu)能否代替房屋征收實(shí)現(xiàn)公共利益;二是房屋征收能否只針對(duì)項(xiàng)目范圍內(nèi)的部分建筑物，甚至是一棟建筑物的部分群體。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)問(wèn)題的答案都是肯定的。

首先，市場(chǎng)收購(gòu)一樣可以實(shí)現(xiàn)公共利益?！墩魇諚l例》第8條規(guī)定，“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定”。該條是《征收條例》的核心部分，也是在征求意見(jiàn)中爭(zhēng)論較多的條款。分解來(lái)看，該條包含了以下內(nèi)容：（1）明確了征收的初衷，即“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要”;（2）采取列舉加兜底規(guī)定的形式，明確了幾種可以征收房屋的情形;（3）非“確需”不得進(jìn)行房屋征收，即房屋征收是實(shí)現(xiàn)公共利益的最后選項(xiàng)，非萬(wàn)不得已不得為之?？紤]到房屋征收是政府單方面作出的行為，且有國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行作為后盾，從立法原意來(lái)看，《征收條例》應(yīng)當(dāng)是限制房屋征收行為，而非鼓勵(lì)。從適用范圍來(lái)看，《征收條例》是有關(guān)房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)的行政法規(guī)，并未排除其他改造模式，也沒(méi)有明文規(guī)定房屋征收是實(shí)現(xiàn)公共利益的唯一方式。也就是說(shuō)，即便是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城區(qū)改建等公共利益需要，如果通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)主體作用能夠?qū)崿F(xiàn)，也無(wú)須啟動(dòng)房屋征收程序。因此，從這個(gè)意義上講，通過(guò)市場(chǎng)收購(gòu)實(shí)現(xiàn)公共利益，既不違反《征收條例》，也與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中有關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)的理念一致，是棚戶區(qū)改造工作中的成功探索。

其次，定向征收與現(xiàn)行房屋征收制度并不沖突。從必要性來(lái)看，由于市場(chǎng)收購(gòu)已經(jīng)完成了項(xiàng)目范圍內(nèi)的部分搬遷補(bǔ)償工作，針對(duì)這部分房屋再啟動(dòng)房屋征收程序，是行政資源的浪費(fèi)，沒(méi)有任何必要;從征收范圍來(lái)看，《征收條例》針對(duì)定向征收并無(wú)禁止性規(guī)定。《征收條例》規(guī)定的房屋征收范圍應(yīng)當(dāng)是指征收行為指向的對(duì)象，其直接客體是房屋，間接指向是土地使用權(quán)。但房屋征收范圍的劃分究竟是根據(jù)土地還是根據(jù)房屋，是否必須是連片的、系統(tǒng)的房屋群體，或者是否必須是改造地塊上所有的房屋，現(xiàn)行房屋征收法律法規(guī)并未明確。結(jié)合被征收人的定義，以及房屋征收決定程序的相關(guān)規(guī)定，可知房屋征收范圍只需明確哪些房屋應(yīng)當(dāng)被征收即可，至于是否屬于相鄰或者連片，不作要求。因此，定向征收與《征收條例》并不沖突。

3.2操作性

雖然定向征收具有對(duì)象特殊性，但結(jié)合房屋征收程序，實(shí)踐中推行這一模式不存在任何問(wèn)題。

首先，發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃部門出具相關(guān)證明材料不存在障礙。按照現(xiàn)行房屋征收法規(guī)政策，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。房屋征收決定作出前，發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土部門應(yīng)當(dāng)按照《征收條例》的規(guī)定出具證明材料。有觀點(diǎn)認(rèn)為發(fā)改等各項(xiàng)證明文件只能針對(duì)整個(gè)地塊作出，不可能具體到零散的房屋，因此定向征收在證明材料的出具環(huán)節(jié)走不通。筆者認(rèn)為，相關(guān)證明材料是政府在進(jìn)行房屋征收程序中的階段性記載，其目的是為了闡述對(duì)該地塊上的房屋進(jìn)行征收是基于公共利益需要，從而證明房屋征收的合法性。由于定向征收只是對(duì)該地塊上的部分房屋進(jìn)行征收，相關(guān)部門出具的對(duì)該地塊的證明材料顯然可以作為定向征收合法性的依據(jù)。但考慮到行政訴訟中“固化證據(jù)”的需要，房屋征收部門在向發(fā)改等部門申請(qǐng)出具相關(guān)證明材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)將擬定向征收房屋的具體位置、所處方位、門牌號(hào)等內(nèi)容進(jìn)行明確，并附上圖表，以確定定向征收的征收范圍。

其次，房屋征收程序的運(yùn)行方式?jīng)]有變化。除了上述證明材料環(huán)節(jié)外，定向征收與通常意義上的征收，在其他環(huán)節(jié)基本上沒(méi)有任何變化。無(wú)論是調(diào)查登記、征收評(píng)估，還是擬定方案及組織論證、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，都只需按《征收條例》及相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定的程序進(jìn)行即可。

4定向征收的現(xiàn)實(shí)意義和前景分析

4.1定向征收是政府主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作的完美結(jié)合

市場(chǎng)收購(gòu)模式不僅有利于降低行政風(fēng)險(xiǎn)，而且更能很好完成棚改民生目標(biāo)任務(wù)，改善居民住房條件，增加城市核心競(jìng)爭(zhēng)力?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，具有社會(huì)基礎(chǔ)良好的市場(chǎng)收購(gòu)模式，將在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮積極作用。而提前預(yù)測(cè)并解決問(wèn)題，延續(xù)市場(chǎng)收購(gòu)的生命力，是保障棚改工作順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

定向征收可較好彌補(bǔ)市場(chǎng)收購(gòu)模式的先天不足，充分發(fā)揮市場(chǎng)收購(gòu)的優(yōu)勢(shì)，完成棚改工作的“最后一公里”。相比純粹的房屋征收，市場(chǎng)收購(gòu)的介入可準(zhǔn)確評(píng)估改造難度、及時(shí)把握潛在風(fēng)險(xiǎn)、客觀反映群眾意愿，既充分保護(hù)被征收人合法權(quán)益，也使得政府工作進(jìn)退有余，避免造成房屋征收工作“騎虎難下”的被動(dòng)局面。

4.2定向征收并不能解決所有問(wèn)題

定向征收的初衷在于完美結(jié)合房屋征收和市場(chǎng)收購(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，但其不應(yīng)承受太多，一些房屋征收和市場(chǎng)收購(gòu)本身需要完善的環(huán)節(jié)，定向征收也無(wú)能為力。從市場(chǎng)收購(gòu)來(lái)講，在定向征收程序啟動(dòng)前，只能依靠平等協(xié)商方式來(lái)完成簽約。市場(chǎng)收購(gòu)中出現(xiàn)的非法強(qiáng)迫、恐嚇擾民，或者是避而不談、借機(jī)炒房等行為，只能通過(guò)市場(chǎng)收購(gòu)模式的自我完善或其他途徑來(lái)解決。

從房屋征收來(lái)講，一旦啟動(dòng)定向征收，其法定程序、工作期限等必須嚴(yán)格執(zhí)行?！墩魇諚l例》出臺(tái)后，取消了由政府自行組織的行政強(qiáng)制執(zhí)行，改由申請(qǐng)人民法院執(zhí)行，期限會(huì)大大延長(zhǎng)，效率也會(huì)大大降低。但行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是房屋征收本身的特性，并非定向征收的特有缺陷，不能以此來(lái)否認(rèn)定向征收的優(yōu)越性和必要性，而是要對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行制度進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

筆者相信，隨著棚戶區(qū)改造力度的不斷加大，定向征收模式將注定從理論走向?qū)嵺`，不斷發(fā)展和升華，成為棚改工作中廣為推行的模式。