淺論新時(shí)代的首都財(cái)政

劉文瑞

【摘要】北京市作為我國(guó)首都，在長(zhǎng)期以來(lái)的發(fā)展中患上了“大城市病”，要想“治病”，就必須疏解北京的非首都功能。但與此伴隨，北京市的財(cái)政收入會(huì)受到影響，而北京市作為地方政府同時(shí)也是首都的特殊地位又導(dǎo)致了北京市財(cái)政支出壓力很大。由此產(chǎn)生了建立新時(shí)代的首都財(cái)政的必要性。首都財(cái)政的建立可以從四個(gè)方面來(lái)考察：明確中央和北京市的事權(quán)和支出責(zé)任;建立首都特別預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付制度;重視收入增長(zhǎng)，為首都財(cái)政“開(kāi)源”;提高財(cái)政資金使用效率，為首都財(cái)政“節(jié)流”。

【關(guān)鍵詞】首都財(cái)政 ?事權(quán) ?支出責(zé)任 ?轉(zhuǎn)移支付

作為我國(guó)首都，北京不但是黨中央、國(guó)務(wù)院所在地，是歷史悠久的文化古都，也是一座擁有兩千多萬(wàn)常住人口的國(guó)際化、現(xiàn)代化的大城市。2014年2月26日，指出北京市的核心功能是“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，要求努力把北京建設(shè)成為世界一流的和諧宜居之都。在這樣的背景之下，北京市具有兩大功能屬性：首都功能和非首都功能。具體來(lái)講，首都功能的屬性有兩個(gè)方面，即首都作為一國(guó)國(guó)際交流的窗口的國(guó)家形象屬性和作為中央政府所在地的特殊政治地位屬性。而非首都功能的界定則在學(xué)術(shù)界有不小的爭(zhēng)議。目前，對(duì)北京非首都功能的認(rèn)識(shí)有四種較有代表性的觀點(diǎn)：第一，不符合北京“四個(gè)中心”定位的功能;第二，低端、低效益、低附加值的部門(mén);第三，由非市場(chǎng)因素決定布局的公共部門(mén);第四，低素質(zhì)人口及其從事的行業(yè)。中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所的張可云教授認(rèn)為，北京的非首都功能指的是北京現(xiàn)有的功能中與首都功能有沖突并且妨礙首都功能發(fā)揮的那些功能，換句話說(shuō)就是北京作為首都的屬性對(duì)北京功能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

放眼全球，主要有兩種類型的首都。一種是城市功能單一，僅擔(dān)負(fù)政治職能而無(wú)需承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能的首都，例如華盛頓、渥太華、堪培拉等。第二種是承擔(dān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等復(fù)合職能的首都，例如巴黎、倫敦、東京等。北京屬于后者，自建國(guó)起就一直擔(dān)負(fù)著相當(dāng)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)。而幾乎無(wú)節(jié)制的高速發(fā)展使得北京市患上了“大城市病”。這種病的“癥狀”表現(xiàn)在：人口擁擠、資源緊缺、環(huán)境惡化、交通不暢、社會(huì)治安隱患以及房?jī)r(jià)居高不下等。尤其是因?yàn)楸本┦姓加胸S富的工作崗位、大型醫(yī)院、高水平學(xué)校等優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源，導(dǎo)致鄰近北京的省市區(qū)特別是河北省、天津市的居民紛紛涌向北京，尋求就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)機(jī)會(huì)。 這又加劇了北京的“病情”，衍生出一系列社會(huì)問(wèn)題。在此背景下，北京市出臺(tái)了新的城市規(guī)劃，規(guī)劃指出要構(gòu)建首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四大功能區(qū)，構(gòu)建“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)。。

經(jīng)濟(jì)是財(cái)政的根和源。北京市非首都功能疏解會(huì)導(dǎo)致大量產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，盡管這些轉(zhuǎn)移出北京的產(chǎn)業(yè)基本都不符合高端化、服務(wù)化、集聚化、整合化、低碳化要求，但是處于增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的環(huán)境下，如此規(guī)模的產(chǎn)業(yè)流出仍然會(huì)深刻影響北京市財(cái)政收入狀況。2019年2月，市發(fā)改委等22個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)2015年發(fā)布的《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015年版）》進(jìn)行了修訂，從全市和功能區(qū)域兩個(gè)層面規(guī)定了禁止新建和擴(kuò)建的產(chǎn)業(yè)。生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的制造業(yè)，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，機(jī)械設(shè)備、五金產(chǎn)品、電子產(chǎn)品區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)等產(chǎn)業(yè)都被禁止新建和擴(kuò)建。根據(jù)這份目錄，有關(guān)專家預(yù)測(cè)，北京市稅務(wù)局的收入損失或?qū)⑦_(dá)到百億。因此，雖然鼓勵(lì)低勞動(dòng)密集度、低能耗、高附加值的產(chǎn)業(yè)發(fā)展從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必然能培育出新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增加北京市的財(cái)政收入，但是在新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生效益之前，北京財(cái)政收入將會(huì)經(jīng)歷無(wú)法避免的“陣痛期”。

北京市的財(cái)政支出方面，也存在不小的問(wèn)題。從提供公共產(chǎn)品角度來(lái)看，北京市既需要提供為本市居民服務(wù)的“北京市公共產(chǎn)品”，比如本市的各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。又要提供為包括北京市民在內(nèi)的全國(guó)人民甚至世界人民服務(wù)的“首都公共產(chǎn)品”，比如由中央財(cái)政負(fù)責(zé)保障的政府機(jī)構(gòu)、中央軍委單位、事業(yè)單位，教育部直屬院校，國(guó)家級(jí)研究機(jī)構(gòu)，中央財(cái)政撥款的公立醫(yī)院等。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，無(wú)法排除任何居民對(duì)其的消費(fèi)，而對(duì)首都公共產(chǎn)品的需求會(huì)產(chǎn)生對(duì)北京市公共產(chǎn)品的引致需求，從而導(dǎo)致人口大規(guī)模集聚，進(jìn)而進(jìn)一步推動(dòng)公共產(chǎn)品需求，增加財(cái)政支出。這種財(cái)政體制倒逼下的發(fā)展思路也是北京市陷入困境的重要原因。從財(cái)政支出保障范圍的角度看，北京市財(cái)政首先要為北京市各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供財(cái)力保證，同時(shí)也要為中央、為全國(guó)人民乃至國(guó)際友人服務(wù)，例如，作為2019年世園會(huì)、2022年北京冬奧會(huì)的主辦城市，北京必須安排巨額資金來(lái)接待大量外國(guó)游客，還有冬奧場(chǎng)館建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及周邊環(huán)境整治等，都是北京財(cái)政必須應(yīng)對(duì)的特定時(shí)期內(nèi)的特殊任務(wù)。從事權(quán)和支出責(zé)任劃分的角度來(lái)看，北京財(cái)政具有中央和北京市的雙重事權(quán)：中央事權(quán)包括公共安全保障，國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的財(cái)力保障，國(guó)家機(jī)構(gòu)人員的生活保障以及各類具有特權(quán)性質(zhì)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù);北京市事權(quán)包括本市供水、供氣、供電、供熱、城市垃圾、城市污水處理，各級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)，企業(yè)投資補(bǔ)貼，改善城市公共交通，合理布局城市規(guī)劃，基礎(chǔ)教育，失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老救濟(jì)等等。然而北京財(cái)政的支出責(zé)任往往超出北京本市事權(quán)。 事權(quán)和支出責(zé)任的不匹配使得北京財(cái)政支出壓力大大增加，而在我國(guó)中央-地方分稅制下，北京財(cái)政體制卻基本與其他地區(qū)相同。因此，這種不平衡會(huì)使北京財(cái)政狀況惡化。從非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展角度看，轉(zhuǎn)移低端產(chǎn)業(yè)、培育新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)京津冀區(qū)域交通網(wǎng)等各項(xiàng)事業(yè)都需要北京針對(duì)新的產(chǎn)業(yè)定位來(lái)提供與之配套的公共產(chǎn)品。另外，隨著物價(jià)水平的不斷攀升，中央對(duì)北京財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付與實(shí)際支出水平之間的缺口不斷增大，也使北京財(cái)政支出壓力增加。北京財(cái)政支出受到來(lái)自多方面的源源不斷的需求，而收入?yún)s稍顯捉襟見(jiàn)肘，體現(xiàn)出了建立新時(shí)代的首都財(cái)政的必要性。

在上世紀(jì)九十年代末，就有學(xué)者曾經(jīng)提出了建立首都財(cái)政的概念?！熬盼濉逼陂g，北京市財(cái)政收入約為1129億元，而財(cái)政支出除去保證“吃飯”財(cái)政外，僅考慮必須辦的水、電、氣、熱、路、環(huán)保及危房改造項(xiàng)目，而不再搞大的建設(shè)項(xiàng)目的情況下，財(cái)政支出大約為1208億元，財(cái)政短缺將近80億元。根據(jù)北京市總體規(guī)劃，要使北京城市基礎(chǔ)設(shè)施供需在2000年達(dá)到基本平衡，需要安排68項(xiàng)大中型項(xiàng)目，投資接近千億元。其中除了中央投資外，地方投資籌措落實(shí)不足1/2，有相當(dāng)大的缺口。在這種狀況下，財(cái)政資金嚴(yán)重制約了北京市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得其大大落后于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而引發(fā)交通等方面的城市危機(jī)。為此，有學(xué)者提出應(yīng)考慮北京作為首都的特殊因素，設(shè)立專門(mén)的首都財(cái)政，給予特別預(yù)算撥款或特別補(bǔ)助。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)楊樹(shù)相教授認(rèn)為，首都財(cái)政不等同于北京市財(cái)政，也和其他城市財(cái)政有著根本性的區(qū)別，首都財(cái)政具有自己特定的內(nèi)涵。由于中央和北京有共同的事權(quán)，北京公共安全和司法等方面支出多，財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)重，市政基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要大量資金，所以中央財(cái)政有理由向首都進(jìn)行專項(xiàng)資金支援。建立首都財(cái)政在一些西方國(guó)家也有跡可循，如美國(guó)、法國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)的中央政府對(duì)首都承擔(dān)的重大活動(dòng)和特殊事項(xiàng)有特別的預(yù)算撥款補(bǔ)助。

雖然目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及北京的城市建設(shè)與將近20年前首都財(cái)政的概念首次提出時(shí)相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，但是產(chǎn)生建立首都財(cái)政的必要性的原因卻有相似之處。因此，關(guān)于建立首都財(cái)政，提出如下幾項(xiàng)政策建議。

第一，明確劃分中央和北京市的事權(quán)和支出責(zé)任。19世紀(jì)末，Bastable提出劃分事權(quán)的三個(gè)原則：受益原則，即受益對(duì)象為全國(guó)公民的公共物品由中央政府提供;行動(dòng)原則，即必須在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)劃才能提供的公共物品由中央政府提供;技術(shù)原則，即技術(shù)水平要求較高的公共物品由中央政府提供。針對(duì)于我國(guó)的實(shí)際情況，事權(quán)劃分的原則也可以概括為三個(gè)方面：外部性大的事權(quán)應(yīng)由中央政府和地方政府共同承擔(dān);容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱的地區(qū)性事權(quán)應(yīng)由地方政府承擔(dān);劃分事權(quán)要考慮到各層級(jí)政府的激勵(lì)相容。由此，首先要明確“首都財(cái)政”區(qū)別于一般地方財(cái)政的特殊性，區(qū)分好哪些是中央該管的，哪些是北京該管的。我國(guó)憲法和法律對(duì)不同層級(jí)政府間的事權(quán)劃分僅僅作了原則性規(guī)定，因此中央和地方政府在協(xié)調(diào)時(shí)會(huì)出現(xiàn)“上下對(duì)口，職責(zé)同構(gòu)”的情況。針對(duì)此類問(wèn)題，可以參考一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)：首先區(qū)分法定主體和履職主體，相應(yīng)的支出責(zé)任由履職主體來(lái)承擔(dān);其次可以將財(cái)權(quán)細(xì)分為決定權(quán)、征管權(quán)和使用權(quán)等，由不同層級(jí)的政府來(lái)行使;最后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)填補(bǔ)財(cái)政資金缺口。從責(zé)任主體角度，也可以把事權(quán)分為三大類，第一類是責(zé)任完全屬于中央政府或北京市政府的內(nèi)源性事權(quán);第二類是中央政府是責(zé)任主體，但考慮到管理效率的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)際由北京市政府履行的事權(quán)，即中央委托北京市的事權(quán)，例如建設(shè)使領(lǐng)館、籌備國(guó)慶大典等;第三類是由中央政府和北京市政府共同作為責(zé)任主體的混合性事權(quán)，例如北京大興新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)。其中內(nèi)源性事權(quán)履行所需要的財(cái)政資金是中央財(cái)政或來(lái)自北京本市的財(cái)政收入，委托性事權(quán)所需財(cái)政資金應(yīng)來(lái)自于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，混合性事權(quán)所需財(cái)政資金則需要經(jīng)過(guò)與中央政府的協(xié)調(diào)，二者按照責(zé)任比例分擔(dān)。

第二，建立首都特別預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付制度。在北京現(xiàn)有的預(yù)算基礎(chǔ)之上，針對(duì)首都區(qū)別于普通地區(qū)的特殊職能，建立特別預(yù)算。由此首都財(cái)政分為兩塊：正常預(yù)算（一般性預(yù)算）用于北京市政府對(duì)本市建設(shè)的日常開(kāi)支，特別預(yù)算（臨時(shí)性預(yù)算）則作為臨時(shí)重大事項(xiàng)財(cái)政增支因素由中央根據(jù)首都事權(quán)另行給予財(cái)政資金補(bǔ)償。可以建立首都預(yù)算管理委員會(huì)，對(duì)中央委托北京市的事務(wù)和北京市無(wú)力負(fù)擔(dān)的大型的外部性強(qiáng)的投資項(xiàng)目例如維護(hù)首都安全穩(wěn)定、治理生態(tài)環(huán)境、大型國(guó)際體育賽事和國(guó)際會(huì)議的承辦進(jìn)行審核，并且提供財(cái)政資金支持。特別預(yù)算的建立不但能夠克服北京和中央雙重事權(quán)帶來(lái)的財(cái)政壓力，而且采取轉(zhuǎn)移支付的形式還可以保持預(yù)算的完整性。在轉(zhuǎn)移支付制度方面，要盡量避免轉(zhuǎn)移支付的隨意性和不確定性影響北京財(cái)政資金供給。在確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額時(shí)，應(yīng)充分考慮到北京作為地方政府同時(shí)也是首都的特殊地位。除了一般因素之外，還應(yīng)將城市性質(zhì)、首都職能等特殊因素納入量化范圍來(lái)確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，以真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政均衡和公共服務(wù)均等化。此外，在京津冀協(xié)同發(fā)展的情況下，應(yīng)事先明確疏解和合作的成本由誰(shuí)承擔(dān)。

第三，重視收入增長(zhǎng)，為首都財(cái)政“開(kāi)源”。非首都功能疏解下，北京的經(jīng)濟(jì)職能逐漸被削弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力小了，要增加財(cái)政收入，就必須努力創(chuàng)造新的增長(zhǎng)點(diǎn)。大批低附加值、高能耗、高勞動(dòng)力密集度的產(chǎn)業(yè)遷出北京，為更加高端的產(chǎn)業(yè)讓出了發(fā)展空間，使首都產(chǎn)業(yè)具備了“騰籠換鳥(niǎo)”的條件。雖然暫時(shí)可能還無(wú)法達(dá)到迅速增加北京市財(cái)政收入的目的，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，高端產(chǎn)業(yè)更加容易成為優(yōu)質(zhì)稅源。首先，要制定“疏解清單”，在確定疏解的項(xiàng)目中優(yōu)先疏解貢獻(xiàn)財(cái)政收入少、耗費(fèi)財(cái)政支出多的項(xiàng)目，盡量緩沖疏解造成的財(cái)政困難。其次，有關(guān)部門(mén)要強(qiáng)化各項(xiàng)收入征管措施，其中，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)加大稽查力度，優(yōu)化納稅服務(wù)，評(píng)估、幫扶連續(xù)虧損企業(yè)，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)提供特色服務(wù)，深入重點(diǎn)稅源戶挖掘增收潛力等。再次，要建立健全財(cái)政收入日監(jiān)測(cè)、周報(bào)告制度。積極落實(shí)北京市經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析專題會(huì)議要求，加強(qiáng)與各相關(guān)市級(jí)部門(mén)、各區(qū)溝通對(duì)接，加大工作溝通頻次，加強(qiáng)工作調(diào)度，對(duì)收入進(jìn)行每周預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并共同解決收入運(yùn)行中存在的問(wèn)題。最后，針對(duì)建設(shè)、疏解所需資金，要開(kāi)辟PPP等多元化的融資渠道，充分利用民間資金，支持鼓勵(lì)有實(shí)力的私人企業(yè)創(chuàng)辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)和調(diào)整財(cái)政資金缺口。

第四，提高財(cái)政資金使用效率，為首都財(cái)政“節(jié)流”。首先，要科學(xué)編制中期財(cái)政規(guī)劃。根據(jù)各年度的工作重點(diǎn)，合理安排年度財(cái)政預(yù)算，加大預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)審核力度，做到預(yù)算的精細(xì)化。其次，加強(qiáng)結(jié)余資金管理。對(duì)于市級(jí)部門(mén)整體結(jié)余資金高于以前年度的，或項(xiàng)目結(jié)余資金超過(guò)原項(xiàng)目預(yù)算50%的，相應(yīng)減少下個(gè)年度的預(yù)算安排。而且要進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用，做到超額收入不浪費(fèi)。再次，推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)的科學(xué)方法確定項(xiàng)目支出的成本和績(jī)效指標(biāo)，探索新型績(jī)效預(yù)算管理模式，將績(jī)效評(píng)價(jià)與轉(zhuǎn)移支付掛鉤，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門(mén)按照適當(dāng)比例削減預(yù)算安排。最后，提高大額專項(xiàng)資金效益。要提高大額專項(xiàng)資金分配的科學(xué)性和透明度，采用競(jìng)爭(zhēng)性方式而非行政命令方式分配資金，發(fā)揮個(gè)體優(yōu)勢(shì)。將更多的大額資金投入到建立平臺(tái)、創(chuàng)建機(jī)制方向上，使資金的長(zhǎng)期效益發(fā)揮到最大。

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