新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型的宏觀體制思考

●張貽旺 全承相

“地方財(cái)政監(jiān)督創(chuàng)新與探索”專欄

新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督的功能定位轉(zhuǎn)型必須在優(yōu)化宏觀財(cái)政監(jiān)督體制結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)配置，明晰政府財(cái)政部門與人大、監(jiān)察、審計(jì)等外部財(cái)政監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系邊界基礎(chǔ)上，將財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象由收入、支出、內(nèi)部監(jiān)控逐漸外擴(kuò)，由專項(xiàng)檢查向全方位監(jiān)督拓展，由事后監(jiān)督向全過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)化，建立健全“全過(guò)程、全融合、全覆蓋”的財(cái)政監(jiān)督與被監(jiān)督體系，整合人大、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、預(yù)算部門參與的監(jiān)管力量體系，在強(qiáng)化政府財(cái)政內(nèi)部預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督互相制衡、互相協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督外部激勵(lì)與約束作用機(jī)制，有效抑制財(cái)政監(jiān)督利益部門化與權(quán)力尋租化。

圖1 財(cái)政治理結(jié)構(gòu)及其功能定位關(guān)系

一、新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型的審計(jì)監(jiān)督體制改革基礎(chǔ)

由于財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系十分密切，新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型必須以審計(jì)監(jiān)督體制改革為基礎(chǔ)條件。在新時(shí)代審計(jì)監(jiān)督職能已經(jīng)逐步擴(kuò)大到政府預(yù)算執(zhí)行各個(gè)部門及其所屬單位的情況下，為了重建運(yùn)行有效的財(cái)政監(jiān)督制度，必須首先優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督權(quán)責(zé)外部邊界，理順財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督職能關(guān)系。

（一）優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督關(guān)系應(yīng)以充分實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督職能轉(zhuǎn)型為前提

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家審計(jì)制度的建設(shè)必須在審計(jì)委員會(huì)體制改革基礎(chǔ)上厘清審計(jì)監(jiān)督的職能職責(zé)體系，確保審計(jì)監(jiān)督既要充分發(fā)揮財(cái)政治理作用，又不會(huì)導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督越權(quán)、越位的不良現(xiàn)象。根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于“對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”的決定，審計(jì)監(jiān)督將逐步對(duì)原屬于財(cái)政部部門的預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查職責(zé)、原發(fā)改委的重大項(xiàng)目稽查職責(zé)、原國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職責(zé)全面實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、投資項(xiàng)目審計(jì)和國(guó)有企業(yè)審計(jì)的監(jiān)督職能，這有利于運(yùn)用信息化手段構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，高效開(kāi)展日常審計(jì)監(jiān)督工作。

雖然 《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》促進(jìn)了人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合、審計(jì)結(jié)果和整改情況的公開(kāi)與報(bào)告力度，提升了預(yù)算執(zhí)行決算報(bào)告的真實(shí)性、完整性。但近年來(lái)以審計(jì)查出問(wèn)題及其整改情況向人大常委會(huì)公開(kāi)審計(jì)報(bào)告為關(guān)鍵環(huán)節(jié)開(kāi)展決算審計(jì)監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)決算問(wèn)效追責(zé)的基本目的，很少出現(xiàn)否決政府決算草案、決算審計(jì)報(bào)告、提出重大問(wèn)題質(zhì)詢的案例?；诖耍P者認(rèn)為現(xiàn)行政府財(cái)政部門監(jiān)督應(yīng)當(dāng)被重新界定為一種寓于財(cái)政管理過(guò)程中的建設(shè)性檢查督促，貫穿財(cái)政管理活動(dòng)事前、事中、事后全過(guò)程，更多地注重從正面提合理化建議或建設(shè)性整改問(wèn)責(zé)，促進(jìn)管理的規(guī)范與改善；而審計(jì)監(jiān)督是一種獨(dú)立于財(cái)政管理之外的年度預(yù)算收支執(zhí)行完成后總結(jié)評(píng)價(jià)性檢查審核，主要以事后監(jiān)督為主，通過(guò)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與違法違紀(jì)處理處罰等機(jī)制，保障國(guó)家財(cái)政資金的安全、完整、不受侵犯。

（二）理順財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督關(guān)系應(yīng)努力減少相互間的職責(zé)重復(fù)交叉現(xiàn)象

進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督關(guān)系必須從實(shí)際出發(fā)解決二者的職能職責(zé)重復(fù)交叉問(wèn)題：一是對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程監(jiān)督環(huán)節(jié)存在的交叉監(jiān)督問(wèn)題可以繼續(xù)保留，但可以通過(guò)劃分檢查重點(diǎn)范圍、協(xié)調(diào)統(tǒng)一檢查行動(dòng)、相互利用檢查結(jié)果等方式減少重復(fù)檢查。財(cái)政與審計(jì)從不同角度、立場(chǎng)和目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督側(cè)重于對(duì)財(cái)政資金籌集、分配行為的全過(guò)程進(jìn)行預(yù)警、監(jiān)測(cè)、分析、矯正等監(jiān)管，審計(jì)監(jiān)督注重在財(cái)政收支完成后對(duì)財(cái)政監(jiān)管的再監(jiān)督，發(fā)揮好獨(dú)立的外部監(jiān)督作用。二是對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的交叉問(wèn)題，可以通過(guò)政府財(cái)政與審計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制解決。作為國(guó)有企事業(yè)單位初始資金投入的財(cái)政部門對(duì)其資金進(jìn)行監(jiān)管是理所當(dāng)然的，同時(shí)，這些資金的公共財(cái)政屬性也決定了審計(jì)部門必須擁有審計(jì)監(jiān)督權(quán)。但這兩種權(quán)力均來(lái)自國(guó)有企事業(yè)單位的外部，構(gòu)成監(jiān)管上重疊和交叉，只能通過(guò)財(cái)政部門和審計(jì)部門按照過(guò)程的財(cái)政監(jiān)管與結(jié)果的審計(jì)監(jiān)督原則加以協(xié)調(diào)解決。三是對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)及會(huì)計(jì)師事務(wù)所監(jiān)管的交叉問(wèn)題，可以通過(guò)進(jìn)一步明晰職責(zé)來(lái)解決。由于對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)及會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)管屬性本質(zhì)上是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、行業(yè)性的監(jiān)管工作，而不是一項(xiàng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)審核工作，其運(yùn)行監(jiān)管理應(yīng)完全由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，這對(duì)國(guó)家審計(jì)部門履行好獨(dú)立的財(cái)政財(cái)務(wù)審核裁判工作很有好處。對(duì)此，《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定了財(cái)政部門具有對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量的管理監(jiān)督權(quán)，這與審計(jì)部門擁有的對(duì)公共資金的審核性監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是不同的。因此，應(yīng)修改《審計(jì)法》第三十條，撤銷審計(jì)部門對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)所審計(jì)報(bào)告的監(jiān)督權(quán)。

（三）理順財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督關(guān)系要不斷強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性

審計(jì)監(jiān)督中存在的“屢審屢犯”的不正?，F(xiàn)象，表明現(xiàn)行審計(jì)整改職能因缺乏相應(yīng)的審計(jì)職權(quán)及其獨(dú)立權(quán)威保障而沒(méi)有得到有效落實(shí)，這對(duì)改革強(qiáng)化審計(jì)獨(dú)立權(quán)能及其整改督促機(jī)制提出了客觀要求，有必要對(duì)審計(jì)監(jiān)督整改問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行重構(gòu)?！秾徲?jì)法》雖然規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)有警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒(méi)收非法所得等權(quán)力，但不足以充分威懾、約束被審計(jì)對(duì)象。鑒于審計(jì)建議具有較強(qiáng)的填補(bǔ)制度和內(nèi)部控制漏洞的治理價(jià)值功能，因此應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定審計(jì)建議的實(shí)施責(zé)任及其失職法律責(zé)任。盡管審計(jì)監(jiān)督的目的不在于處罰而在于督促整改問(wèn)題，但仍然有必要通過(guò)修改《審計(jì)法》強(qiáng)化強(qiáng)制措施，進(jìn)一步提高審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性，以便更加有效地落實(shí)審計(jì)整改建議；同時(shí)，針對(duì)審計(jì)建議落實(shí)難的問(wèn)題，應(yīng)明確規(guī)定審計(jì)建議的相關(guān)實(shí)施主體的實(shí)施責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的相關(guān)法律責(zé)任，并通過(guò)完善審計(jì)整改信息溝通反饋機(jī)制，讓其在雙方評(píng)判審計(jì)建議可實(shí)現(xiàn)性基礎(chǔ)上充分發(fā)揮作用?！秾徲?jì)法》修改還要針對(duì)被審計(jì)單位拒絕整改的情況，探索構(gòu)建公眾民主監(jiān)督機(jī)制，主要通過(guò)公開(kāi)通報(bào)批評(píng)或公開(kāi)整改報(bào)告機(jī)制等方式，形成對(duì)審計(jì)整改建議的社會(huì)輿論與問(wèn)責(zé)壓力，督促各環(huán)節(jié)責(zé)任人積極促進(jìn)被審計(jì)單位整改的局面。

（四）理順財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督關(guān)系還要強(qiáng)化監(jiān)督成果相互利用與轉(zhuǎn)化效果

監(jiān)督成果外部轉(zhuǎn)化利用的效果以監(jiān)督發(fā)現(xiàn)財(cái)政收支問(wèn)題、及時(shí)整改狀況、過(guò)失問(wèn)責(zé)處理等充分性為判斷標(biāo)準(zhǔn)。建立健全審計(jì)整改信息反饋機(jī)制，使審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位及其上級(jí)單位實(shí)現(xiàn)審計(jì)整改信息及時(shí)有效溝通與反饋聯(lián)動(dòng)，對(duì)于充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的震懾作用，促使財(cái)政預(yù)算收支單位依法理財(cái)具有重要意義。審計(jì)機(jī)關(guān)只有不斷強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的成果在財(cái)政監(jiān)管單位中轉(zhuǎn)化利用效果，才能充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改的督促功能，增強(qiáng)對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后續(xù)整改追蹤的可控性，避免導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督效果趨于碎片化與虛幻化。監(jiān)督成果相互利用與轉(zhuǎn)化效果的強(qiáng)化，除了直接落實(shí)審計(jì)問(wèn)題整改建議外，還包括針對(duì)可能的刑事犯罪或人事處分移送，通過(guò)移送機(jī)制將有關(guān)審計(jì)線索移交至紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門間接處理。這需要完善審計(jì)問(wèn)題移送制度，構(gòu)建信息共享平臺(tái)制約機(jī)制，形成分工明確、銜接合理、監(jiān)督有力的聯(lián)動(dòng)工作關(guān)系，強(qiáng)化審計(jì)與監(jiān)察、司法等監(jiān)督資源的協(xié)同整合效果，實(shí)現(xiàn)案件網(wǎng)上移交、網(wǎng)上通報(bào)、網(wǎng)上監(jiān)督的高效運(yùn)行目的。完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制要求構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督成果的多層次、多途徑和多方式轉(zhuǎn)化利用的制度體系，建立健全財(cái)政收支績(jī)效考評(píng)配套制度，提高審計(jì)結(jié)果作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)的參考程度，探索審計(jì)監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化的新路徑。

（五）理順財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督關(guān)系有必要共建財(cái)政收支管理信息互動(dòng)平臺(tái)

新時(shí)代對(duì)審計(jì)工作要求改進(jìn)審計(jì)的監(jiān)督方式，利用現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行財(cái)政監(jiān)管數(shù)據(jù)選擇、提存、分析，提高審計(jì)監(jiān)督效率。審計(jì)全覆蓋要求運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析工具創(chuàng)新審計(jì)方法、構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督效果。一是通過(guò)大數(shù)據(jù)工具創(chuàng)新挖掘傳統(tǒng)審計(jì)難以發(fā)現(xiàn)和處理的問(wèn)題，并運(yùn)用新的分析軟件對(duì)審計(jì)監(jiān)督結(jié)果本身進(jìn)行優(yōu)化分析處理，針對(duì)問(wèn)題形成的多層次成因分析，全面系統(tǒng)總結(jié)、提煉大數(shù)據(jù)審計(jì)報(bào)告；二是借助審計(jì)監(jiān)督成果信息溝通平臺(tái)和大數(shù)據(jù)分析審計(jì)技術(shù)有效降低審計(jì)成本，有效推動(dòng)相關(guān)成果的高效轉(zhuǎn)化。財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)不僅有利于財(cái)政監(jiān)督動(dòng)態(tài)系統(tǒng)化、非現(xiàn)場(chǎng)化，而且有利于打破財(cái)政收支信息的部門、行業(yè)分割，有利于系統(tǒng)整合財(cái)政信息、利用審計(jì)監(jiān)督結(jié)果。財(cái)政信息大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)化平臺(tái)建設(shè)不僅可以有效實(shí)現(xiàn)各部門之間的財(cái)政信息互聯(lián)互通，有利于及時(shí)解決監(jiān)督檢查過(guò)程中存在的信息不對(duì)稱問(wèn)題，迅速傳遞審計(jì)相關(guān)信息、審計(jì)整改要求，對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查處理結(jié)果的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督并實(shí)時(shí)通報(bào)。

二、新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型的監(jiān)察監(jiān)督體制改革保障

（一）強(qiáng)化政府財(cái)政監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)作

健全財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)責(zé)配置邊界關(guān)系，在保持各自相對(duì)獨(dú)立性基礎(chǔ)上，構(gòu)建派駐財(cái)政監(jiān)察與政府財(cái)政監(jiān)督間緊密配合、通力協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制，更好地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督問(wèn)責(zé)功能。

一方面，要在《監(jiān)察法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確紀(jì)檢監(jiān)察派駐財(cái)政紀(jì)檢監(jiān)察組與財(cái)政檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定職能地位與職責(zé)劃分關(guān)系?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法犯罪案件時(shí)可與相關(guān)行政執(zhí)法部門互相協(xié)調(diào)配合與互相制約監(jiān)督的原則。但這些規(guī)定還有待根據(jù)派駐財(cái)政部門開(kāi)展紀(jì)檢監(jiān)察的特殊情況結(jié)合起來(lái)，針對(duì)當(dāng)前派駐財(cái)政部門開(kāi)展紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)一步深化改革，不斷完善派駐財(cái)政部門紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制，通過(guò)建立健全二者之間的定期工作會(huì)商、重要情況通報(bào)、重要線索聯(lián)合排查、重要事項(xiàng)聯(lián)合處置等機(jī)制，督促財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)真履行對(duì)財(cái)政監(jiān)管責(zé)任，發(fā)現(xiàn)重要問(wèn)題及時(shí)向紀(jì)委、監(jiān)委報(bào)告，根據(jù)群眾舉報(bào)、申訴和相關(guān)移送線索，共同調(diào)查核實(shí)財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)班子及干部的違紀(jì)問(wèn)題線索與案件，對(duì)財(cái)政部門各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力、造成嚴(yán)重后果的責(zé)任部門和責(zé)任個(gè)人提出可行的行政問(wèn)責(zé)建議。由于派駐財(cái)政紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)行使相應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)限，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察派駐財(cái)政監(jiān)察組的垂直管理，剝離了派駐機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門的依附關(guān)系，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威力，使其能夠充分履行對(duì)財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)人履職情況的檢查考核和業(yè)務(wù)監(jiān)督職能。這將進(jìn)一步促進(jìn)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督更加有力、運(yùn)行更加高效，提高派駐監(jiān)督質(zhì)量，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

另一方面，要在《監(jiān)察法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全問(wèn)責(zé)機(jī)制的流程管理，提升紀(jì)檢監(jiān)察派駐財(cái)政部門紀(jì)檢監(jiān)察組的可問(wèn)責(zé)性。為了實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)常態(tài)化目標(biāo)，必須不斷強(qiáng)化流程管理，明確案件受理過(guò)程、研判問(wèn)題篩選流程，改進(jìn)信訪舉報(bào)核查處理方法，加強(qiáng)對(duì)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)重要問(wèn)題線索和查辦案情況的統(tǒng)籌管理，構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察與財(cái)政監(jiān)管適度分離卻又密切聯(lián)系的雙重問(wèn)責(zé)機(jī)制，不斷增強(qiáng)監(jiān)督全覆蓋和有效性。派駐財(cái)政部門紀(jì)檢監(jiān)察組對(duì)照監(jiān)督職責(zé)清單細(xì)化制定監(jiān)督措施，主要包括逐項(xiàng)細(xì)化分解職責(zé)清單，厘清職責(zé)邊界，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性，從組織系統(tǒng)化、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、考評(píng)規(guī)范化、問(wèn)責(zé)制度化等方面入手，不斷完善制度體系。派駐財(cái)政紀(jì)檢監(jiān)察組受紀(jì)委監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)被監(jiān)督單位進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，定期開(kāi)展專項(xiàng)督查，對(duì)腐敗違紀(jì)問(wèn)題嚴(yán)肅處理。為了有效強(qiáng)化派駐財(cái)政部門紀(jì)檢監(jiān)察組監(jiān)督力度，有必要對(duì)監(jiān)察監(jiān)督進(jìn)行績(jī)效考核，探索建立結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效考核方式，通過(guò)優(yōu)化考核方法與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建派駐財(cái)政紀(jì)檢監(jiān)察組的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任約束機(jī)制，抑制派駐干部的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)派駐紀(jì)檢監(jiān)察工作的積極性。

（二）通過(guò)審計(jì)與監(jiān)察的有效整合促進(jìn)財(cái)政監(jiān)管

在財(cái)政監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防范上，審計(jì)和監(jiān)察的功能、目標(biāo)與內(nèi)容既有一致性又有特殊性，審計(jì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)技術(shù)審核特長(zhǎng)與監(jiān)察的公共權(quán)力反腐敗職能只有構(gòu)建運(yùn)行有效的協(xié)助配合機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的有效銜接，促進(jìn)審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督不斷提高效果。完善審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督關(guān)系，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的事中審視與事后審查的關(guān)系，既要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在事中查處財(cái)經(jīng)違紀(jì)腐敗問(wèn)題上的主動(dòng)性、前瞻性優(yōu)勢(shì)，又要注重運(yùn)用審計(jì)查賬方法，從會(huì)計(jì)、審計(jì)角度查找潛在深層次財(cái)政收支管理問(wèn)題產(chǎn)生的根源，試圖建立 “審計(jì)問(wèn)題線索——紀(jì)檢監(jiān)察調(diào)查處理”的監(jiān)督鏈條，將審計(jì)重點(diǎn)放在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索上，將處理處罰交紀(jì)檢監(jiān)察完成，以便確保審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察有機(jī)銜接。由于審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同效率缺失，二者互補(bǔ)性功能優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分發(fā)揮，需要在充分整合協(xié)同服務(wù)鏈上的互補(bǔ)資源、創(chuàng)新協(xié)同配合形式、完善協(xié)同配合機(jī)制（信息溝通機(jī)制、指揮響應(yīng)機(jī)制、協(xié)同互動(dòng)機(jī)制、線索移交機(jī)制、成果互用機(jī)制），利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置與動(dòng)態(tài)組合創(chuàng)新，形成大數(shù)據(jù)分析監(jiān)督的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，有效提升審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同疊加效應(yīng)。

《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)處理違法犯罪線索案件的外部協(xié)作銜接要求。審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察的工作協(xié)調(diào)需要根據(jù)二者的本質(zhì)關(guān)系變化建立相應(yīng)的分工與合作關(guān)系。在紀(jì)檢監(jiān)察體制與審計(jì)體制雙重改革背景下，二者的相互配合銜接將更加趨于緊密。審計(jì)發(fā)現(xiàn)一般違紀(jì)違法行為，可直接依據(jù)《審計(jì)法》予以處分；對(duì)于不屬于審計(jì)處分范圍的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理。其中，對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的案件，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪線索必須移送監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查；審計(jì)檢查調(diào)取、查驗(yàn)獲得的證明材料和查詢存款信息可成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法、犯罪的證據(jù)；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可要求審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行違法犯罪專案審計(jì)協(xié)助，就某些特定財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查；也可根據(jù)辦案需要抽調(diào)審計(jì)人員參與違法犯罪的查處、取證和定性分析，通過(guò)審計(jì)調(diào)取會(huì)計(jì)資料更為精準(zhǔn)獲取違法犯罪事實(shí)證據(jù)；還可以通過(guò)查閱審計(jì)機(jī)關(guān)的相關(guān)審計(jì)調(diào)查報(bào)告，對(duì)有關(guān)違法犯罪問(wèn)題進(jìn)行綜合調(diào)查分析。

三、新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型的人大監(jiān)督體制環(huán)境

（一）優(yōu)化政府財(cái)政監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督關(guān)系的基本原則

優(yōu)化政府財(cái)政監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是如何針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)人大對(duì)政府財(cái)政部門的財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的審查監(jiān)督，要求政府財(cái)政部門指導(dǎo)部門預(yù)算單位編實(shí)編細(xì)預(yù)算、強(qiáng)化預(yù)算約束力、嚴(yán)格限定預(yù)算調(diào)整、加強(qiáng)追蹤問(wèn)效、推進(jìn)預(yù)算決算公開(kāi)，充分發(fā)揮人大對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督職能。

一方面，人大要立足全口徑預(yù)算監(jiān)督理念，加強(qiáng)宏觀財(cái)政監(jiān)督管理制度建設(shè)，健全人大預(yù)算監(jiān)督制度，完善預(yù)算審查監(jiān)督程序，理順人大預(yù)算審查監(jiān)督和政府財(cái)政監(jiān)督關(guān)系，通過(guò)強(qiáng)化人大與財(cái)政部門在預(yù)算環(huán)節(jié)的溝通協(xié)商機(jī)制、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告機(jī)制與預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督制衡機(jī)制，在預(yù)算編制前、預(yù)算執(zhí)行中和決算環(huán)節(jié)向預(yù)算編制有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政部門提出意見(jiàn)建議，使預(yù)算編制與執(zhí)行更好地貫徹人大監(jiān)督的要求；同時(shí)，積極推動(dòng)財(cái)政部門探索完善部門預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加大人大對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督并及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，督促有關(guān)部門及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，提高監(jiān)督的深度和實(shí)效。

另一方面，人大在政府預(yù)算監(jiān)督中要積極運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段與大數(shù)據(jù)工具創(chuàng)新監(jiān)督方法，或者通過(guò)在人大代表中推薦具有財(cái)政預(yù)算技能的代表成立部門預(yù)算專題審查組，有選擇地進(jìn)行部門預(yù)算專題審查，增強(qiáng)人大部門預(yù)算審查的可行性，提高人大審查監(jiān)督預(yù)算的積極性，促使人大預(yù)算審查由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，不斷提高人大預(yù)算審查監(jiān)督水平；人大要積極運(yùn)用預(yù)算網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督方式，通過(guò)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督綜合查詢系統(tǒng)，構(gòu)成橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，打造“玻璃錢柜”體系的方式開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督：在橫向上由人大與財(cái)政、稅務(wù)、社保、國(guó)資和審計(jì)等部門聯(lián)網(wǎng)；在縱向上由省、市、縣三級(jí)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)平臺(tái)構(gòu)成，逐步實(shí)現(xiàn)縱向信息的傳輸應(yīng)用。最終形成系統(tǒng)化的財(cái)政監(jiān)督信息共享互動(dòng)平臺(tái)，及時(shí)動(dòng)態(tài)查詢政府財(cái)政收支信息，以便隨時(shí)對(duì)政府預(yù)算收支進(jìn)度、風(fēng)險(xiǎn)狀況等進(jìn)行監(jiān)控分析和預(yù)警，使人大的預(yù)算監(jiān)督效果逐步顯現(xiàn)。

（二）強(qiáng)化人大與審計(jì)監(jiān)督融合機(jī)制有效促進(jìn)財(cái)政監(jiān)管

在人大財(cái)政監(jiān)督關(guān)系中，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確審計(jì)監(jiān)督的人民屬性，將人大監(jiān)督關(guān)注的財(cái)經(jīng)問(wèn)題納入到審計(jì)監(jiān)督計(jì)劃，把審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)工作納入到人大的重點(diǎn)，通過(guò)審計(jì)進(jìn)一步提升人大對(duì)財(cái)經(jīng)問(wèn)題的監(jiān)督，并通過(guò)完善人大聽(tīng)取和審議審計(jì)報(bào)告、委托審計(jì)開(kāi)展特定財(cái)經(jīng)問(wèn)題的審計(jì)調(diào)查，提升人大對(duì)政府工作的監(jiān)督水平。

1、人大要加強(qiáng)與審計(jì)部門的日常工作聯(lián)系。在研究工作計(jì)劃時(shí)要堅(jiān)持互通情況、工作對(duì)接、優(yōu)化人力配置，在人大代表中適當(dāng)增加預(yù)算與審計(jì)專業(yè)人員，深入加強(qiáng)雙方的工作溝通和人力資源力量整合；人大應(yīng)充分利用審計(jì)監(jiān)督成果提高監(jiān)督水平，并及時(shí)把人大預(yù)算監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反饋給審計(jì)部門，增強(qiáng)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的針對(duì)性，加大審計(jì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)整改督促力度，切實(shí)增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效性。由于審計(jì)與人大預(yù)算監(jiān)督尚未形成規(guī)范性較強(qiáng)的互動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致審計(jì)方向不明確、審計(jì)范圍過(guò)寬過(guò)泛，審計(jì)重點(diǎn)不突出，審計(jì)問(wèn)題不深入，屢審屢犯的現(xiàn)象比較突出。這需要建立健全人大與審計(jì)部門的密切協(xié)同聯(lián)系制度，不斷強(qiáng)化人大與審計(jì)的協(xié)作機(jī)制，審計(jì)部門要主動(dòng)地、經(jīng)常地向人大匯報(bào)工作，人大也要及時(shí)地向?qū)徲?jì)部門反饋傳遞有關(guān)財(cái)經(jīng)信息，審計(jì)部門要不斷改進(jìn)審計(jì)向人大報(bào)告的工作機(jī)制，讓人大相關(guān)機(jī)構(gòu)采用詢問(wèn)、滿意度測(cè)評(píng)等方式及時(shí)有效地介入審計(jì)結(jié)果督促整改，推動(dòng)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改實(shí)效化，增強(qiáng)人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督合力效果。

2、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督的整合力度。人大審議審計(jì)報(bào)告是促進(jìn)預(yù)算部門依法執(zhí)行預(yù)算的重要保證。人大與審計(jì)的有機(jī)結(jié)合才能對(duì)政府預(yù)算監(jiān)管與執(zhí)行形成有效的監(jiān)督合力。人大在對(duì)一些財(cái)政預(yù)決算等專業(yè)性很強(qiáng)的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，可直接責(zé)令、委托審計(jì)部門依法進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)監(jiān)督依法獨(dú)立調(diào)查財(cái)政部門和其他單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、電子數(shù)據(jù)等，對(duì)其財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行具體監(jiān)督，可以為本級(jí)人大實(shí)施預(yù)算監(jiān)督提供所需的資料、數(shù)據(jù)、對(duì)比分析結(jié)論等。人大必須充分發(fā)揮審計(jì)部門的職能作用，借助審計(jì)部門的專業(yè)技術(shù)和力量，才能提高人大對(duì)財(cái)經(jīng)監(jiān)督的效果。而審計(jì)部門也需要借助人大政治權(quán)威性和約束力提升審計(jì)問(wèn)題的整改落實(shí)效果，審計(jì)難以落實(shí)的老大難問(wèn)題，可以借助人大“交辦函”轉(zhuǎn)送有關(guān)政府部門進(jìn)行整改落實(shí)，并要求其限期報(bào)告整改結(jié)果。

（三）通過(guò)強(qiáng)化人大部門預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制提升財(cái)政監(jiān)管

新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督功能定位轉(zhuǎn)型還應(yīng)當(dāng)正確處理人大監(jiān)督與部門預(yù)算單位內(nèi)部控制的關(guān)系，增強(qiáng)二者的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，提高對(duì)部門預(yù)算單位內(nèi)部財(cái)政預(yù)算監(jiān)督效果。人大在推動(dòng)部門預(yù)算單位內(nèi)部控制制度建設(shè)過(guò)程中，主要通過(guò)向財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察和部門預(yù)算單位反饋監(jiān)督信息，健全人大預(yù)算監(jiān)督與內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的協(xié)同、對(duì)接機(jī)制，為部門預(yù)算單位積極開(kāi)展內(nèi)部控制體系建設(shè)提供監(jiān)督的外部推動(dòng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)。

一方面，人大監(jiān)督政治民主性有利于推動(dòng)部門預(yù)算單位落實(shí)內(nèi)部控制機(jī)制。針對(duì)部門預(yù)算單位關(guān)鍵崗位實(shí)施定期輪換的動(dòng)態(tài)工作機(jī)制，完成從預(yù)算的編制、批復(fù)到最終績(jī)效評(píng)價(jià)的政治監(jiān)督，對(duì)資金使用效果進(jìn)行政治績(jī)效性與法律合法性評(píng)判。人大在同部門預(yù)算單位溝通的過(guò)程中，只有充分了解編制預(yù)算的原則，才能真正理解部門預(yù)算的目的和意義。人大監(jiān)督的政治民主性決定其對(duì)政府預(yù)算部門預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)威性，人大監(jiān)督的權(quán)威性既體現(xiàn)在預(yù)決算審批過(guò)程中，又體現(xiàn)在監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用中。強(qiáng)化部門預(yù)算單位內(nèi)部控制是增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)威性的核心內(nèi)容。在預(yù)算審批后，人大需要審查預(yù)算執(zhí)行情況是否符合預(yù)期，是否滿足了公共資金使用目標(biāo)，并采取了強(qiáng)制性措施對(duì)不當(dāng)行為進(jìn)行糾正。內(nèi)部控制的最終階段是內(nèi)部控制信息系統(tǒng)化，實(shí)現(xiàn)全口徑的信息提取并進(jìn)行智能分析，最大限度地壓縮腐敗現(xiàn)象滋生的空間，充分體現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督的最終目標(biāo)。

另一方面，人大監(jiān)督政治問(wèn)責(zé)性有利于推動(dòng)部門預(yù)算單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)化。人大預(yù)算監(jiān)督的問(wèn)責(zé)機(jī)制要求部門預(yù)算單位明確部門預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)行嚴(yán)肅性，借以強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任意識(shí)。在部門預(yù)算編制、執(zhí)行管理中，由于部門預(yù)算單位各層級(jí)責(zé)任體系與標(biāo)準(zhǔn)劃分不清晰，很容易造成政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中自由選擇的空間較大，出現(xiàn)問(wèn)題后歸責(zé)困難，容易形成相互推諉的現(xiàn)象。因此，為了強(qiáng)化預(yù)算管理責(zé)任機(jī)制，必須按照分級(jí)授權(quán)的原則理清各級(jí)政府、部門之間的預(yù)算管理權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各部門預(yù)算單位追責(zé)路徑、問(wèn)責(zé)層次、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等體系。人大在政府部門預(yù)算監(jiān)督問(wèn)責(zé)的過(guò)程中必須按照責(zé)任鏈條確定追責(zé)對(duì)象，依照分級(jí)授權(quán)問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對(duì)政府各部門的預(yù)算問(wèn)責(zé)約束。政府部門預(yù)算監(jiān)管過(guò)程中的分級(jí)授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)體現(xiàn)了政府預(yù)算部門對(duì)人大監(jiān)督問(wèn)責(zé)的積極回應(yīng)，能夠有效促進(jìn)部門預(yù)算單位與人大監(jiān)督力量相互整合。■