新中國成立70周年政府間財政關(guān)系變遷

●葉 青 郭欣欣

黨的十八屆三中全會提出了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一重要論斷，黨的十九大報告中進一步指出要加快建立現(xiàn)代財政制度，科學的政府間財政關(guān)系既是建立現(xiàn)代財政體制的重要一環(huán)，也是實現(xiàn)國家治理水平與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。1949年新中國成立以來，我國經(jīng)歷了三種不同的財政管理體制：1949-1978年的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，1979-1993年的分級包干財政體制，1994年至今的分級分稅體制，每一種財政體制都建立在不同的經(jīng)濟體制下，對應(yīng)著不同的政府間財政關(guān)系。因此，對不同時期的財政管理體制和政府間財政關(guān)系進行梳理和比較，以歷史的眼光回顧新中國成立70周年財政關(guān)系的變遷，并對其發(fā)展規(guī)律進行總結(jié)，在此基礎(chǔ)上探索建立適合我國國情的政府間財政分配關(guān)系，既是我國理論界重點關(guān)注的問題，也是我國政府在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期面臨的重要挑戰(zhàn)?？茖W的政府間財政關(guān)系的建立，涉及政府職能轉(zhuǎn)變、財權(quán)分配、責任支出等多個方面，因此本文將在對70周年以來的政府間財政制度和財政關(guān)系比較的基礎(chǔ)上，分析各個時期政府間財政關(guān)系的發(fā)展特點，提出在現(xiàn)代財政制度建設(shè)過程中規(guī)范政府間財政分配關(guān)系的政策建議。

一、新中國成立以來我國財政體制變遷

（一）計劃經(jīng)濟體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制

1949-1978年期間，我國實行的統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制既是根據(jù)地經(jīng)濟管理體制的延續(xù)，又是當時國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境的必然選擇，與高度集中的財政管理體制對應(yīng)的是計劃經(jīng)濟體制。

在1949年新中國成立初期，我國面臨著鞏固政權(quán)和穩(wěn)定經(jīng)濟兩方面問題，政治經(jīng)濟的嚴峻形勢迫切需要大量財政資金，集權(quán)度高的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制應(yīng)運而生。1950年，我國通過了《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年度財政收支的決定》，決定實行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制。其中對財政體制的規(guī)定包括財政收入集中于中央政府，各地方政府所需支出需編制年度概算后由中央批準撥付。

1953年，我國開始實行收入分類分成的財政體制，將財政收入分為固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入，地方財政支出先由地方固定收入和固定比例分成收入抵扣，缺口由中央調(diào)劑收入進行彌補。地方財政管理權(quán)限開始逐漸擴大。

1959年，為了達到經(jīng)濟發(fā)展與財政安排更協(xié)調(diào)的目的，我國開始實行總額分成的財政體制，將更多的財政收入和財政支出的權(quán)限下放至地方政府。

1961年，為應(yīng)對災(zāi)害，中央在財政體制上將下放地方的權(quán)力重新收回，以適應(yīng)經(jīng)濟的調(diào)整。

1966年至1978年，我國采取了多種過渡形式的財政管理辦法，這一時期中央與地方政府之間的分配關(guān)系并不穩(wěn)定。

總體來看，這一時期的中央主導(dǎo)財權(quán)與事權(quán)、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制是高度集中的計劃經(jīng)濟模式?jīng)Q定的，是符合新中國成立初期的國情和經(jīng)濟發(fā)展特點的。

（二）經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的分級包干財政體制

1979年至1993年，我國的經(jīng)濟發(fā)展中計劃經(jīng)濟仍然占主導(dǎo)作用，但開始向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡。1978年的十一屆三中全會確立了解放思想、實事求是的指導(dǎo)方針，確立了計劃經(jīng)濟結(jié)合市場經(jīng)濟的經(jīng)濟體制，并以計劃經(jīng)濟為主導(dǎo)；1984年的十二屆三中全會上通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，指出要建立有計劃的商品經(jīng)濟；1989－1993年，我國逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟體制。這一時期我國的財政管理體制體現(xiàn)為分級包干制，特點是中央逐漸向地方放權(quán)，地方財權(quán)與事權(quán)進一步擴大。

1980年，我國國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規(guī)定》，劃分了中央和地方的收支范圍，對地方政府財政收支包干的基數(shù)、上繳比例等加以規(guī)定。該規(guī)定表明，從1980年起，將實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，改原來的“吃大鍋飯”為“分灶吃飯”。

1988年至1993年，財政大包干制度逐漸成熟，中央對于我國所有省市區(qū)采取了包括收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成等六種財政收入分成辦法，地方政府在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各負其責，自求平衡，發(fā)揮了地方政府的能動性和積極性。

總體來看，1978年至1993年間我國經(jīng)濟發(fā)展仍以計劃經(jīng)濟為主，但逐漸開始運用市場調(diào)節(jié)手段，市場經(jīng)濟開始發(fā)揮資源配置的作用，分級包干財政體制的形成正是這一時期經(jīng)濟發(fā)展在國家財政上的映射，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的精神。

（三）社會主義市場經(jīng)濟體制下的分級分稅財政體制

1994年至2013年，我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，與之相適應(yīng)的是分稅制的財政體制。這一時期財政發(fā)展的目標是建立公共財政制度，財政體制的特點是財權(quán)逐步向中央集中，事權(quán)逐步下放至地方。

隨著分級包干財政體制中財權(quán)與事權(quán)的層層下放到地方，中央面臨著財權(quán)與事權(quán)不匹配的情況。因此，黨的十四屆三中全會在1993年11月通過了 《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，開始推行分稅制改革；同年，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》對于分稅制改革的核心內(nèi)容進行了部署。1998年，我國提出了以建設(shè)公共財政制度為目標的一系列改革，對于健全財政管理體制和調(diào)動地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性起到了重要的作用。在隨后的二十多年間，分稅制不斷地進行調(diào)整，內(nèi)容包括將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅進行分權(quán)和分稅，并將稅務(wù)機構(gòu)進行了調(diào)整，負責中央、地方和共享稅的征收管理；引入了稅收返還和財政轉(zhuǎn)移支付制度；加強各級政府的預(yù)算管理，強調(diào)預(yù)算約束。至2013年，我國財政收入從1993年的4349億元增加至129210億元，財政收入占GDP的比重由1993年的12.1%增長為2013年的21.8%。

2013年至今，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)發(fā)展階段，開始注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量而不是發(fā)展速度，財政體制也進入現(xiàn)代型財政發(fā)展階段。2013年召開的黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對政府與市場之間的關(guān)系作出了新的界定。《決定》指出要建立現(xiàn)代化財政制度，發(fā)揮中央與地方兩方面的積極性，并將不斷促使政府職能的轉(zhuǎn)變和財政體制的轉(zhuǎn)型。2018年起，國稅地稅重新合并，標志著中央地方財政關(guān)系進入一個新的階段。現(xiàn)代化財政制度是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展在財政上的必然要求，也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

二、不同財政管理體制下中央與地方政府財政關(guān)系

從1949年至今，我國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟占主導(dǎo)到市場在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用，政府間財政關(guān)系的變化既是各個時期經(jīng)濟體制的反映，也體現(xiàn)了不同時期多級政府財政體制發(fā)展的內(nèi)在要求。從中央與地方政府之間的財政關(guān)系角度來看，我國中央與地方政府間集權(quán)與分權(quán)的發(fā)展過程體現(xiàn)為財權(quán)財力集中于中央、財權(quán)財力放權(quán)向地方、財權(quán)上收事權(quán)下放、探索財權(quán)事權(quán)的合理劃分幾個階段，我國一直在尋求中央與地方政府財政關(guān)系最優(yōu)的平衡點。

（一）財權(quán)與事權(quán)集中于中央政府

在1949年到1978年間，我國實行的是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，這一時期的財政體制有著財權(quán)高度集中于中央的特征。統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制的基本性質(zhì)體現(xiàn)為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”，在中央政府統(tǒng)一的制度和政策下實行按照地方預(yù)算級次的分級管理，地方實際的財政收入與支出支配權(quán)較小，并未構(gòu)成實際的獨立預(yù)算主體。統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制未能嚴格分開中央與地方財政，體現(xiàn)為中央政府與地方政府“吃大鍋飯”，中央政府集中了財權(quán)和財力，同時負責財政資源的配置，但在資源配置過程中由于信息不對稱和監(jiān)督不到位等原因往往造成配置效率低下，地方的主觀能動性和積極性得不到發(fā)揮，只負責執(zhí)行中央的決策，并未建立起真正的分級財政制度。因此，在改革開放后，配合經(jīng)濟體制的改革，財政體制開始向分級包干財政體制方向邁進。

（二）地方財權(quán)與事權(quán)進一步擴大

1979-1993年財政管理體制是分級包干財政體制，這一時期對應(yīng)的經(jīng)濟體制則是計劃經(jīng)濟為主，市場經(jīng)濟為輔。

分級包干財政體制也叫分灶吃飯體制，特點是“劃分收支，分灶吃飯”，指的是在劃分收支范圍的基礎(chǔ)上，中央和地方政府自負收支，自求平衡。財政分級包干體制在20世紀八十年代經(jīng)歷了三次調(diào)整，但總體的主旨都體現(xiàn)為中央政府為調(diào)動地方政府增收積極性，將一定的財政自主權(quán)賦予地方，使地方政府能夠保證財政平衡。分級包干財政體制實行期間，地方財政收入占預(yù)算內(nèi)財政總收入的比重一直高于50%，自1985年起，地方財政支出占預(yù)算內(nèi)財政總支出的比重開始高于中央財政支出，達到60%以上；地方政府預(yù)算外財政收支在中央和地方之間分配的比例約為中央政府占40%，地方政府占60%。這一時期的財政收支傾斜向地方政府（張光，2009）。

分級包干的財政體制屬于具有過渡性質(zhì)的財政體制，但該體制在實施過程中發(fā)揮了地方政府的財政主動性，激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。在分級包干財政體制下，地方對中央的經(jīng)濟依賴減弱，地方逐漸成為權(quán)責對應(yīng)的一級相對獨立的財政，地方政府的職能也逐漸完善，從單一的集中財政收入職能發(fā)展為促進地方經(jīng)濟、合理配置地區(qū)資源、發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)、保障分配公平等職能。分級包干的財政體制促進地方經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在激勵表現(xiàn)為經(jīng)濟和政治兩方面（楊志勇，2015）。一方面財政收入的增加使地方可以支配的財政資金增加，地方財政自求平衡；另一方面地方經(jīng)濟的發(fā)展可以加快地方官員的晉升，經(jīng)濟增長促進政治晉升，從而再次作用到地方經(jīng)濟上。分級包干制在政治、經(jīng)濟上引導(dǎo)了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但是也暴露了許多與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方，同時隨著經(jīng)濟體制的改革，分級包干制逐漸落后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。

分級包干制在調(diào)動了地方發(fā)展積極性的同時，減弱了中央的宏觀調(diào)控能力，中央財政收入增長緩慢甚至產(chǎn)生財政赤字，不得不向中央銀行借款；地方政府為爭取更多的財政收入，通過將預(yù)算內(nèi)收入化為預(yù)算外收入等辦法減少向中央的上繳收入，不同地區(qū)間適用的財政包干制不盡相同，缺乏中央的監(jiān)督和約束，造成了地區(qū)間的信息不對稱和機會不均等，不利于形成全國性市場。

（三）財權(quán)上收至中央，事權(quán)過多地下放至地方

1994年至今的分稅分級財政體制主要對應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制。財政分稅制下，中央與地方按照財權(quán)事權(quán)對應(yīng)的原則劃分各級政府財政收入和支出，并通過轉(zhuǎn)移支付的方式來協(xié)調(diào)地方各級政府間的財政收支關(guān)系。分稅制在財權(quán)和事權(quán)的劃分中體現(xiàn)為財權(quán)上收至中央，事權(quán)下放至地方，改變了包干制下的兩個比重過低的問題，保障了中央一級的財政收入，在增強中央的宏觀調(diào)控能力的同時調(diào)動地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性，帶來了中國財政收入的高速增長。分級分稅財政體制沿襲了財政包干制的分權(quán)思想，財政分權(quán)為地方政府發(fā)展經(jīng)濟與地方官員追求晉升提供了激勵，盡管財政包干制存在的一些問題并未真正得到解決，但分稅制改革是我國建設(shè)現(xiàn)代化財政體制邁進的一大步。相比財政包干制，分稅制更有利于引導(dǎo)地方政府的投資和經(jīng)濟發(fā)展行為，避免地方的重復(fù)建設(shè)和盲目投資，促進了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。但財政分稅制也存在著中央與地方財權(quán)與事權(quán)劃分不合理、轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范等問題，需要在現(xiàn)代財政制度下逐步完善。

（四）政府間財權(quán)與事權(quán)劃分更加合理

以2013年的十八屆三中全會為分水嶺，市場經(jīng)濟在整體經(jīng)濟活動中的地位由基礎(chǔ)性作用變?yōu)闆Q定性作用，對應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展要求我國正式進入現(xiàn)代化財政制度建設(shè)階段。在現(xiàn)代化財政制度建設(shè)的總框架下，我國目前已經(jīng)取得了一定的階段性成果：在十二屆全國人大常委會第十次會議上通過了修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》，并在2015年1月1日正式實施，健全了透明預(yù)算制度，建立了跨年度的預(yù)算平衡機制，基本建立了現(xiàn)代預(yù)算制度；規(guī)范了地方債務(wù)管理，對地方債務(wù)風險嚴格管控；從多個方面推進轉(zhuǎn)移支付制度的改革，加快了地區(qū)間公共服務(wù)提供均等化的步伐；稅制改革取得了階段性成果，實施了營業(yè)稅改增值稅、個人所得稅改革、房地產(chǎn)稅試點等多項重要稅收制度改革；政府財權(quán)與事權(quán)的科學劃分和財力與支出責任的合理分配工作正穩(wěn)步推進，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》，并已印發(fā)了對科技和教育等領(lǐng)域的政府間事權(quán)和支出責任劃分改革方案，按照重要性的原則推進重點領(lǐng)域政府間事權(quán)和支出責任劃分工作；為更好地適應(yīng)減稅降費政策，國務(wù)院在2019年10月9日印發(fā)了《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，明確了中央與地方政府的增值稅分擔比例，同時完善了增值稅的留抵退稅分擔機制，并后移消費稅征稅環(huán)節(jié)以拓展地方收入來源，在構(gòu)建中央與地方之間更為合理的財力分擔機制的基礎(chǔ)上進一步推進了地方稅體系的改革。

（五）不同財政管理體制下政府間關(guān)系的綜合比較

1、不同的政府間財政關(guān)系與財政績效。不同的財政管理體制對應(yīng)不同的政府間財政關(guān)系，不同的政府間財政關(guān)系對財政發(fā)展的績效也產(chǎn)生了不同的影響。在統(tǒng)收統(tǒng)支體制時期，政府間財政關(guān)系的特點表現(xiàn)為中央集中了財權(quán)與財力并負責財政資源的配置，地方經(jīng)濟建設(shè)和提供公共物品所需財政資金由中央核定下?lián)埽瑑H負責執(zhí)行中央的決策。這種財政關(guān)系為新中國成立初期完成工業(yè)化進程做出了極大的貢獻，但地方財政收入與支出被完全割裂，一方面中央與地方之間存在著信息不對稱和監(jiān)督不到位等問題，另一方面這種“吃大鍋飯”的體制缺乏對地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟與財政的激勵，造成了財政資源配置的低效率，因此這一時期財政管理并未達到預(yù)定目標，財政績效不高。

分級包干體制時期，中央與地方政府在劃分收支的基礎(chǔ)上以收定支，自求平衡，打破了統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制中央集權(quán)的局面，引進利益與激勵機制，向分權(quán)型財政管理體制轉(zhuǎn)變。這一時期的分權(quán)管理體制并未完全改變傳統(tǒng)體制，具有明顯的過渡時期特征。分級包干體制激發(fā)了地方經(jīng)濟與財政發(fā)展的主動性，但這種財政體制一方面造成了中央的財政赤字，減弱了中央的宏觀調(diào)控能力，另一方面不同地區(qū)使用的分級包干制具體辦法不同，地方財政缺乏監(jiān)管，造成了市場的扭曲，不利于全國市場的形成，從而阻礙了地方經(jīng)濟的發(fā)展。因而分級包干體制的財政績效并不高。

在當前的分級分稅體制下，隨著現(xiàn)代財政制度發(fā)展目標的確立政府間關(guān)系可以劃分為兩個發(fā)展時期。第一個時期是公共財政制度建設(shè)時期，這一時期中央與地方通過核定事權(quán)與財權(quán)來劃分各級政府的收入與支出，通過轉(zhuǎn)移支付制度保障地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的平衡，在保障了中央一級財政收入的前提下調(diào)動了地方財政發(fā)展的積極性。但這一時期的政府間財政關(guān)系存在著財權(quán)與事權(quán)劃分不合理的問題，事權(quán)過多的集中于地方，缺乏相應(yīng)的財力保障，轉(zhuǎn)移支付制度也不夠完善。整體來看，公共財政時期經(jīng)濟發(fā)展速度較快，財政發(fā)展的績效較好，但存在一些問題尚待完善。

第二個時期是現(xiàn)代化財政制度建設(shè)時期，這一時期我國為深化財稅體制改革做出了許多重大部署，基本確立了現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架，完善了轉(zhuǎn)移支付制度，并推出了多項稅收制度改革，并在原有政府間財政關(guān)系大框架的基礎(chǔ)上提出了推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見，同時提出了在科技領(lǐng)域和教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分的改革方案。在現(xiàn)代財政制度建設(shè)時期我國政府間財政關(guān)系逐步完善，財政績效在原有基礎(chǔ)上得到了較大的提高 （張強，2019）。

2、政府間財政關(guān)系發(fā)展特點。我國政府間財政關(guān)系發(fā)展的特點可以總結(jié)為以下兩點：第一，政府間集權(quán)與分權(quán)是隨著政府職能轉(zhuǎn)變而變化的。中央與地方政府最合適的權(quán)力分配關(guān)系既不是完全集權(quán)于中央，也不是完全分權(quán)至地方，而是在確定政府間權(quán)力分配關(guān)系的原則后，對政府間財政關(guān)系進行逐步調(diào)整，使各級政府的財權(quán)與事權(quán)、支出責任與財力相匹配。而這一財力分配原則，來自于經(jīng)濟發(fā)展至不同時期對政府職能的要求；第二，不同的經(jīng)濟發(fā)展和國家治理階段需要政府職能不斷轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制的變化，與不同經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政管理體制隨之變化，政府在經(jīng)濟發(fā)展與國家治理中所扮演的角色也有所不同，因此，政府的主要職能也將逐漸轉(zhuǎn)變，對應(yīng)著不同的政府間財政關(guān)系。在建國初期的計劃經(jīng)濟體制，財政承擔著組織生產(chǎn)建設(shè)的重要任務(wù)，這一時期財政具有經(jīng)濟建設(shè)的職能，政府扮演著大家長的角色，統(tǒng)收統(tǒng)支進行資源配置，與政府經(jīng)濟建設(shè)職能相適應(yīng)的政府間財政關(guān)系就表現(xiàn)為財權(quán)與財力全部集中于中央。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，市場配置資源在總體資源配置中的地位越來越重要，十八屆三中全會指出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，這要求政府角色進行轉(zhuǎn)變，由原本的經(jīng)濟建設(shè)職能轉(zhuǎn)向公共服務(wù)職能。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府角色的轉(zhuǎn)變并不意味著政府僅僅充當守夜人，還應(yīng)運用財政與貨幣政策對國家宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控。政府角色與主要職能的轉(zhuǎn)變要求對政府事權(quán)的重新審視與科學界定，并以此為依據(jù)劃分政府間財權(quán)和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

三、現(xiàn)代財政制度下政府間財政關(guān)系構(gòu)建的政策建議

（一）在政府間財政關(guān)系構(gòu)建中應(yīng)貫徹的理念

1、高質(zhì)量理念。高質(zhì)量是貫徹現(xiàn)代財政制度建設(shè)全過程的重要原則。黨的十九大提出，中國經(jīng)濟正由高速增長階段向高質(zhì)量增長階段過渡，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在我國邁向新的經(jīng)濟發(fā)展階段中起著重要的作用，因此建立高質(zhì)量的政府間財政關(guān)系，保障財政的高質(zhì)量發(fā)展是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。追求質(zhì)量是我國財政發(fā)展的目標和要求，包括財政自身的高質(zhì)量建設(shè)和財政職能的高質(zhì)量發(fā)揮兩方面內(nèi)容，這就要求要深化財稅體制改革，又好又快地建設(shè)現(xiàn)代財政制度，保障各級政府財政收入、支出劃分的高質(zhì)量，從而保障各級政府收入與支出的高質(zhì)量；同時各級政府財政政策要發(fā)力精準，增加優(yōu)質(zhì)供給，把握穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險等聯(lián)動關(guān)系，高質(zhì)量發(fā)揮財政效能。

2、兼顧效率與公平理念。黨的十八屆三中全會指出，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財政應(yīng)充分發(fā)揮促進社會公平的職能，將促進公平的職能和提升經(jīng)濟效率的職能結(jié)合起來，并貫徹到各級政府事權(quán)劃分的事項中去，保障政府事權(quán)與支出責任的劃分的科學性。財政的效率與公平職能是一體兩面的，要將其對立沖突面整合起來，在實踐中融合，并用相關(guān)制度來保障。具體來看，在政府間財政關(guān)系發(fā)展中貫徹效率與公平理念要求根據(jù)各級政府事權(quán)科學地劃分財權(quán)，并以轉(zhuǎn)移支付制度保障各級政府財力，從而各級政府財政能夠建立地區(qū)均衡的社會保障和社會服務(wù)制度，發(fā)揮財政兜底作用，保障人民生活水平。

3、可持續(xù)性理念。財政可持續(xù)性的概念最早由Buiter(1985)提出，指的是國家財政對于財政義務(wù)的履行能力，特別是中長期債務(wù)的清償能力，通常用財政赤字這一指標來判斷。財政一方面要能夠具備公共性，彌補市場配置資源的不足和提供社會公共服務(wù)，另一方面在我國社會主義初期階段，財政需要充當社會先行資本，因此財政可持續(xù)性發(fā)展是實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展的必要條件。我國目前的經(jīng)濟發(fā)展放緩，邁入新常態(tài)發(fā)展階段，面臨著財政收入增長減慢、財政支出需求增加、政府財政赤字與債務(wù)規(guī)模增加等問題，因此經(jīng)濟與財政發(fā)展的可持續(xù)性就成了我國在發(fā)展中應(yīng)重點關(guān)注的問題。加強財政發(fā)展的可持續(xù)性，要從政府間財政關(guān)系發(fā)展的可持續(xù)性發(fā)展角度出發(fā)，一方面要完善財稅體制，對各級政府財權(quán)財力進行科學劃分，優(yōu)化各級政府財政收入結(jié)構(gòu)，使各級政府均能實現(xiàn)財政的可持續(xù)性發(fā)展；另一方面在對各級政府事權(quán)劃分時，要界定政府支出與市場支出的邊界，考察政府和市場對某一類公共產(chǎn)品提供的效率，選擇更高效率的公共產(chǎn)品提供方式。對于適合市場提供的公共產(chǎn)品，政府應(yīng)該放手由市場提供并實施監(jiān)管，對于適合由政府提供的公共產(chǎn)品，可以選擇政府購買等多種方式提高公共產(chǎn)品提供效率。

（二）現(xiàn)代財政制度下政府間財政關(guān)系構(gòu)建的具體措施

1、厘清政府職能邊界。要建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的政府間財政關(guān)系，首要問題就是要厘清政府職能邊界。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場經(jīng)濟在經(jīng)濟活動中越來越重要，政府直接參與資源配置的方式已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府面臨著職能轉(zhuǎn)變的問題。政府職能的定位，需要從政府公共服務(wù)職能角度出發(fā)，將重心由經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)變到提供公共服務(wù)上來。在政府角色轉(zhuǎn)型的過程中，我國政府存在著以下問題：第一，我國政府難以從之前的家長式政府角色中脫離，在家長式政府時期，政府是全能的，既負責制定規(guī)則，又負責執(zhí)行規(guī)則，對市場干預(yù)過多；第二，政府治理能力也有所欠缺，法治與服務(wù)意識尚待提升。因此，政府職能的定位與轉(zhuǎn)型，需要突出法治與服務(wù)兩點，進一步向法治型與服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。因此，政府應(yīng)弱化GDP這一經(jīng)濟發(fā)展與政績評價指標，加快法治建設(shè)，不斷簡政放權(quán)，與市場結(jié)合選擇高效率的公共服務(wù)提供方式，并接受社會監(jiān)督。政府職能的轉(zhuǎn)變將對各級政府事權(quán)的劃分確定好基調(diào)，從而提高政府事權(quán)劃分的科學性與規(guī)范性。

2、明確劃分政府間事權(quán)與支出責任。對于政府間的事權(quán)劃分，不同的國家按照政體的不同選擇的方式也不同：地方自治國家更多按照事項影響范圍來劃分不同政府的事權(quán)歸屬；中央集權(quán)國家則更多地按照事權(quán)的重要程度來劃分，重要的事權(quán)適用于更高層級的政府 （張千帆，2011）。我國對于中央與地方政府的事權(quán)劃分應(yīng)以提供公共服務(wù)為目標選擇更適應(yīng)國情的事權(quán)劃分方式，因此事權(quán)劃分的實質(zhì)也就是政府公共服務(wù)職能的劃分，在政府行為上的體現(xiàn)就是政府支出責任的劃分。

科學劃分政府間事權(quán)，可以從以下幾方面入手：第一，明確事權(quán)劃分是政府財權(quán)劃分和政府間轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)。目前，我國存在著地方政府事權(quán)與財權(quán)不匹配的情況，要改變這一現(xiàn)狀，就必須在合理劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，對財權(quán)進行劃分和對轉(zhuǎn)移支付制度進行設(shè)計，從而形成由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對地方政府合理授權(quán)，并依據(jù)相關(guān)法律和制度對地方政府行為加以規(guī)范的政府間分配關(guān)系。第二，根據(jù)中央與省級政府事權(quán)與支出清單，對省級以下政府事權(quán)與支出責任進行科學劃分。權(quán)力清單制度指的是對政府及其各部門所擁有的權(quán)力進行梳理和列舉。政府間事權(quán)與支出清單是為保障政府公共服務(wù)提供的質(zhì)量，在權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)上制定的，主要保障政府事權(quán)與支出相對應(yīng)。為提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供質(zhì)量，使城鄉(xiāng)居民享有同樣的社會公共服務(wù)，應(yīng)注重省級以下政府事權(quán)與支出責任的劃分，因此可以根據(jù)中央與省級政府的事權(quán)與支出清單對省級以下政府的事權(quán)及支出責任進行劃分，并突出省級政府的協(xié)調(diào)責任（劉承禮，2016）。同時，確定城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供最優(yōu)的統(tǒng)籌層次，并將各項公共資源投放至各鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)，逐步建立起城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系（肖捷，2017）。

3、以保障各級政府事權(quán)支出為前提合理劃分政府間財權(quán)與收入。為形成中央與地方合理的收入格局，以保障中央與地方的事權(quán)與支出，應(yīng)考慮以下三點：第一，在政府間財權(quán)劃分上，可以按照全口徑財政收入來劃分政府收入，將政府性基金國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等非稅收入納入中央和地方收入劃分范圍。第二，構(gòu)建地方稅制體系，培育地方主體稅種。穩(wěn)步推進國家房產(chǎn)稅、環(huán)境稅等稅收制度的改革，培育地方的主體稅種；合理確定共享稅中央與地方劃分比例，使地方財力能滿足地方事務(wù)支出的要求。第三，規(guī)范省以下財政收入管理。在對省級以下政府事權(quán)和支出劃分明確的前提下，確定各級政府收入范圍和稅收分享比例，培育各級政府主體稅種，調(diào)動基層政府培植財源和加強收入征管的積極性。

4、配合財權(quán)和事權(quán)的劃分完善轉(zhuǎn)移支付制度。建立促進政府間財力與支出責任相匹配的轉(zhuǎn)移支付制度。提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的水平，需要完善轉(zhuǎn)移支付辦法，增強轉(zhuǎn)移支付制度與政府間財力與支出的相關(guān)性。第一，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)財政實際收支等情況合理測算一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，增加一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重，保障各地區(qū)特別是省級以下政府公共服務(wù)提供的均衡性；第二，要完善專項轉(zhuǎn)移支付制度，對其進行整合和規(guī)范，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付資金的管理，控制專項轉(zhuǎn)移支付項目的增加，同時加快專項轉(zhuǎn)移支付資金的撥付，保障轉(zhuǎn)移支付資金使用效率；第三，要設(shè)置專門的轉(zhuǎn)移支付管理機構(gòu)，對轉(zhuǎn)移支付資金的使用進行全過程監(jiān)管，加強財政轉(zhuǎn)移支付資金的審計和監(jiān)督。

5、注重政府間財政關(guān)系的法制建設(shè)。應(yīng)注重政府間財政關(guān)系的法制設(shè)計。自1994年分稅制改革以來，我國一直實行分級分稅財政管理體制，但在實際實施過程中依據(jù)的主要是國務(wù)院及相關(guān)部門的行政辦法，對于政府間關(guān)系缺乏法律上的依據(jù)。因此，應(yīng)完善規(guī)范政府間財政關(guān)系的法律法規(guī)，對政府間的財政收支分配關(guān)系用法律形式加以確定，將現(xiàn)行政府間財政關(guān)系中注入法治化的精神。第一，應(yīng)確立規(guī)范政府間財政收支權(quán)限劃分的法律，以制度來保障各級政府的財權(quán)與事權(quán)的基本方面，防止不同層級間的政府因為財政收支權(quán)限的模糊產(chǎn)生缺位和越位。第二，確立規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的專門法律，對財政轉(zhuǎn)移支付資金整個流轉(zhuǎn)過程以立法的形式加以明確。■