近代西北賑災(zāi)中的制度效能與國家能力審視

謝 亮

（蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

學(xué)界常以制度效能或文化影響力為視角，討論國家能力建設(shè)與其政治統(tǒng)治有效性提升之關(guān)系，甚或是將其與國家的政治合法性之維系與穩(wěn)固相聯(lián)系。需強(qiáng)調(diào)，論及國家能力命題時(shí)，學(xué)界既有研究常是從國家與社會之關(guān)系維度或著眼于國際體系維度去論及此命題，并將實(shí)施對社會的統(tǒng)治與管理的能力和應(yīng)對他國競爭與挑戰(zhàn)的能力視為是國家能力的構(gòu)成性內(nèi)容。而且，國家何以能有效實(shí)施對社會的統(tǒng)治與管理，常是既有研究的邏輯起點(diǎn)。因此，若欲推動此類研究的深入不僅需要深度剖析此兩維度間的內(nèi)在聯(lián)系，更需審視社會危機(jī)中國家能力的微觀基礎(chǔ)——制度效能顯現(xiàn)。尤需指出，學(xué)界既有研究還忽視了近代西北賑災(zāi)實(shí)踐揭示的下述事實(shí)，即：較大規(guī)模的自然災(zāi)害演變成破壞性較強(qiáng)的社會危機(jī)時(shí)，曾經(jīng)完備的甚或是漸趨近代化的賑災(zāi)制度體系何以衰敗不堪或其效能難以顯現(xiàn)。

有鑒于此，拙文除將繼續(xù)豐富近代西北災(zāi)荒研究的相應(yīng)內(nèi)容外，亦將在史實(shí)的敘述中試圖論證下述問題，即：中國傳統(tǒng)政治競爭制度設(shè)計(jì)雖以“賢能居位”為其價(jià)值基礎(chǔ)和效能基礎(chǔ)，而且，“能者”居位及其制度體系的功能有效發(fā)揮不僅有助于提升國家政治行為的效能，亦能穩(wěn)固國家的政治合法性。但是，國家對社會的統(tǒng)治與管理的有效實(shí)施依賴于相應(yīng)官僚體制、生產(chǎn)方式、文化傳統(tǒng)之間、體系性互動結(jié)構(gòu)的支撐。尤在應(yīng)對社會危機(jī)時(shí)，國家更應(yīng)提升其救濟(jì)、動員、管控和維護(hù)行政倫理的能力。如此，“荒政”的制度效能能否顯現(xiàn)亦應(yīng)常是前述邏輯的展開。

一、完備荒政制度與國家政治合法性穩(wěn)固

及時(shí)并正確應(yīng)對災(zāi)荒及其引發(fā)的社會危機(jī)常是國家提升政治統(tǒng)治或治理效能的重要內(nèi)容，亦是國家能力的構(gòu)成內(nèi)容。因此，“荒政”實(shí)踐亦常是傳統(tǒng)國家的公共行政管理中的重要內(nèi)容。而且，在中國，荒政的政治倫理自其始便在天災(zāi)與人事之間建構(gòu)了直接聯(lián)系。因此，荒政效能提升亦與國家的政治合法性穩(wěn)固具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。如《中庸》即言：“國家將興，必有禎祥；國家將亡，必有妖孽?！薄渡袝摹罚骸坝邢亩嘧铮烀曛??！睗h儒董仲舒更以系統(tǒng)化理論化的“災(zāi)異天譴”說闡釋國家的政治合法性命題。例如，在“災(zāi)害、怪異、傷敗”三個(gè)層次，他認(rèn)為：“國家將有失道之?dāng)?，而天乃先出?zāi)害以遣告之；不知自省，又出怪異以警懼之；尚不知變，而傷敗乃至?！彼浴胺矠?zāi)異之本，盡生于國家之失。國家之失乃始萌芽，而天出災(zāi)害以譴告之；譴告之而不知變，乃以怪異驚駭之；驚駭之尚不知畏恐，其殆咎乃至。以此見天意之仁而不欲陷人也。 ”［1］（P314）即便時(shí)至近代，前此關(guān)聯(lián)性在相應(yīng)的政治論述中仍多次被再度凸顯。例如，孫中山指斥普遍而系統(tǒng)的貪污常是中國災(zāi)荒頻發(fā)且成社會危機(jī)的根因之一。這亦即是在對政治有效性的追問中拷問國家之政治合法性。［2］（P407-408）這更是在藉此而追問下述問題，即：社會危機(jī)中國家能力何以不能顯現(xiàn)？國家能力不足之原因何在？其挑戰(zhàn)又何在？此類追問亦皆與政治有效性命題之審視相關(guān)。

中國歷代統(tǒng)治者重視臨災(zāi)賑濟(jì)是自古已然。國家亦為此而建立了一整套災(zāi)害救濟(jì)和保障體系，即“救荒之法”。其“法不一，……臨政者辨別而行之。 ”［3］（P13）至近代之前，其法亦較完備，國家辦賑組織亦較嚴(yán)密，甚或可謂是“身之所不至而心至之，心之所不至而法已至之。庶幾弊無萌生，澤可下究耳?！保?］而且，荒政運(yùn)行機(jī)制及其“績效”考核制度體系不僅被國家建立，亦是其官僚體系常態(tài)化運(yùn)行中的“重要內(nèi)容”?；诖?，它可實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)荒政政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性及其相對有效性，從而能相對穩(wěn)定地為國家應(yīng)對社會危機(jī)提供制度支持。例如，從周至清，“凡荒政十有二：一曰備；二曰除孽；三曰救災(zāi)；四曰發(fā)賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡。 ”［5］（P203）此十二項(xiàng)舉措基本囊括歷代荒政的主要內(nèi)容，是國家對荒政實(shí)行相對的專業(yè)管理并劃分專業(yè)責(zé)任的基礎(chǔ)。它似乎隱含如下樸素的政治效能意識，即以工具性和價(jià)值中立為代價(jià)而求得并保持公共行政自身的相對穩(wěn)定，從而既增強(qiáng)政府管理能力又實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政治倫理與行政效率之間的微妙平衡。

據(jù)史而論，中國傳統(tǒng)“荒政”“肇端于先秦，初步發(fā)展于漢魏，成熟于隋唐兩宋，至元明為其鼎盛，清代則是中國歷代荒政集歷史之大成，舉凡古代賑饑濟(jì)貧之術(shù)，靡不畢舉。 ”［6］（P28）并且，在清代，其相關(guān)內(nèi)容被載入《大清會典》《大清律例》及《戶部則例》等律書。前述事實(shí)更表明“荒政”已實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的知識化、制度化和法制化。其本質(zhì)上應(yīng)主要是基于具體行政效率考究的技術(shù)性設(shè)計(jì)。尤需強(qiáng)調(diào)者，如此完備之程序和做派即是“國家”意在提升荒政效能，維系相應(yīng)的政治倫理。它既能提升傳統(tǒng)政治統(tǒng)治的有效性，又在客觀上能助益于國家政治合法性之穩(wěn)固。而且，如此完備之程序和做派亦必須建基于較完備的制度體系建構(gòu)。因此，在應(yīng)對社會危機(jī)時(shí)，為穩(wěn)定和維護(hù)“秩序”，國家必須具備較強(qiáng)的救濟(jì)、動員、管控危機(jī)和行政倫理的維系和建構(gòu)的能力。

在近代，中國傳統(tǒng)荒政受內(nèi)外因素之刺激而漸趨近代化——如荒政法令體系的近代轉(zhuǎn)型，賑災(zāi)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化的推進(jìn)，以及諸如救災(zāi)準(zhǔn)備金等制度建設(shè)。盡管舊政治體系漸趨解體和新舊政治體系轉(zhuǎn)換中的沖突頻發(fā)，以及社會重組之迭加，亦時(shí)常毀損提升荒政效能，但近代西北賑災(zāi)實(shí)踐亦循此軌跡而行。這些亦皆與“政治有效性”的實(shí)現(xiàn)與否相關(guān)。而且，荒政效能缺失既根因于政治有效性不足，再次加劇國家的政治合法性危機(jī)。最顯見者：國家能力下降，法令效能不彰，使國家已不能有效地促進(jìn)荒政效能顯現(xiàn)。尤其是當(dāng)災(zāi)荒爆發(fā)并演化成社會危機(jī)時(shí)，國家的救濟(jì)、動員、管控危機(jī)和行政倫理維系的能力不足更是客觀事實(shí)。依學(xué)理而論，此類事實(shí)確與政治有效性命題相關(guān)聯(lián)。這或即如利譜塞特所言：“有效性是指實(shí)際的政績，即該制度在大多數(shù)人民及勢力集團(tuán)的大商業(yè)或軍隊(duì)眼中能滿足政府基本功能的程度。 ”［7］（P53）于此，阿拉嘎帕則強(qiáng)調(diào)，有效性是政治權(quán)力在為提高共同體和集體利益時(shí)的有效運(yùn)作。與此類似，獲取戰(zhàn)爭勝利，實(shí)現(xiàn)國家繁榮、社會安定和秩序，亦被作為一種成就性偏好而被弗里德里奇視為是審視政治有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，基于對政治統(tǒng)治之實(shí)際能力和業(yè)績的審視，以政治有效性為視角，筆者想強(qiáng)調(diào)，近代西北賑災(zāi)中顯現(xiàn)的制度效能不足問題不僅加劇國家的政治合法性危機(jī)，亦與社會危機(jī)形成廣泛的互動關(guān)系。而且，相較于學(xué)界過往對政治有效性的討論多注目于 “不斷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“政績合法性”以及“成就偏好”，①請見[美]利普塞特：《政治人：政治的社會基礎(chǔ)》，北京：商務(wù)印書館，1993，第57頁；[美]亨廷頓：《第三波：20世紀(jì)后期民主化浪潮》，北京：三聯(lián)書店，1999，第 312 頁；Carl Friedrich.Man and His Government：An Empirical Theory of Politics[M].NY：McCraw-Hill Book Company Inc,1963，P236.它更說明社會危機(jī)管理中，制度效能是否能充分顯現(xiàn)不僅是國家實(shí)際的統(tǒng)治能力的關(guān)鍵基礎(chǔ)，更是審視政治有效性的重要維度之一。這亦是中國傳統(tǒng)社會管理中的偏好——滿足政府基本功能的再次顯現(xiàn)。此偏好與“賢能居位”的政治制度設(shè)計(jì)具有內(nèi)在的契合性，亦是審視中國語境中政治合法性命題必須加以關(guān)注的歷史維度。近代西北賑災(zāi)實(shí)踐凸顯的國家救濟(jì)、動員、管控危機(jī)和行政倫理維護(hù)能力不足問題亦為審視國家統(tǒng)治和治理能力命題提供了史實(shí)支持。

二、人口、物資的巨大損失與國家賑災(zāi)制度的效能散失

在災(zāi)荒爆發(fā)之際，國家常通過完備的賑災(zāi)行政程序報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)，施行發(fā)賑、減糶、出貸、蠲賦、緩征、通商、勸輸、工筑（即工賑）、集流亡等制度性舉措，以圖救濟(jì)災(zāi)民，助其恢復(fù)生產(chǎn)，穩(wěn)定物價(jià)，減少財(cái)產(chǎn)損失，從而維系秩序“穩(wěn)定”。但是，這一切皆取決于國家和社會的財(cái)力是否豐富，倉儲、工賑等制度的效能發(fā)揮，以及國家和社會是否有能力促進(jìn)勸輸、通商和鼓勵(lì)民間主動“集流亡”等制度的實(shí)施。這更說明，社會管理或治理之目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與相應(yīng)顯性或隱性制度的效能實(shí)現(xiàn)程度成正比。但是，近代西北災(zāi)荒爆發(fā)之際出現(xiàn)大量的人口、物資損失，既是國家救濟(jì)能力不足的反映，亦更說明其賑災(zāi)制度體系的效能正在散失。例如：

1865年，“蘭州旱，民大饑，斗粟銀七八兩，餓殍載道，人相食。”1888年春，蘭州府之皋蘭縣遇大旱，自正月至五月未下滴雨。“民大饑，人相食，死者無數(shù)。 饑民將死尸食殆盡。 ”［8］（P42）

丁戊奇荒中，其慘象可謂是物質(zhì)損失奇重，餓殍載道，道殣相望。陜西同州，“牛馬多殺，食雞、豬、貓、犬殆盡，捕鳩鵲，掘鼠兔，取斷爛皮繩、鞋底、廢皮浸煮醯糟，和為粥，或棄瓜蒂菜須，塵土中亦取以啖，繩頭、破布、灰炭皆強(qiáng)吞嚼，雖食賑者十余萬人，而拯救所未能及者仍道瑾相望焉。 ”［9］（P133）

1920年海原大地震，造成約25萬人死亡，②此次地震死亡人數(shù)爭議較大。通行說法是20多萬。1921年9月15日《晨報(bào)》載楊鐘健文《甘肅地震情形》，言：“我所各縣的報(bào)告……上死的人加起來，有二十四萬六千多人”。據(jù)華北救災(zāi)協(xié)會刊發(fā)的《救災(zāi)周刊》（第18期）刊載《甘肅被災(zāi)各縣災(zāi)情略表》的統(tǒng)計(jì)，此次震災(zāi)中，甘肅62縣有266187人死亡，76611人受傷，1770340頭牲畜死亡。甘肅震災(zāi)救濟(jì)會印行的《甘肅震災(zāi)救濟(jì)會概覽》的序言中稱“甘肅震災(zāi)，全斃人口三十萬以上”。而在其印行的《甘肅災(zāi)情調(diào)查表》中有關(guān)的30個(gè)縣的統(tǒng)計(jì)，有220034人死亡?！缎码]》雜志第2卷第1期載《甘肅地震奇災(zāi)之調(diào)查》，統(tǒng)計(jì)出此次震災(zāi)，甘肅53縣死亡人口在25萬以上。受災(zāi)人口達(dá) 342798 人。［10］（P385）重災(zāi)區(qū)蘭州于數(shù)月內(nèi)，先后震100多次，震塌房屋、土窟8000余間，城墻震塌18處，壓死牲畜8000余頭，民死亡人數(shù)達(dá) 3000 余人。［8］（P42）“所遺災(zāi)民，無衣無食無住，流離慘狀，目不忍睹，耳不忍聞。人多倚火炕取暖，衣被素薄，一旦失所，復(fù)值嚴(yán)寒大風(fēng)，忍凍忍饑，瑟縮露宿，匍匐撫傷，哭聲遍野，不傷餓殍，亦將僵斃，牲畜死亡散失，狼狗亦群出噬人?！保?1］華北救災(zāi)協(xié)會刊發(fā)的《救災(zāi)周刊》（第18期）曾刊載《甘肅被震各縣災(zāi)情略表》，統(tǒng)計(jì)出此次震災(zāi)中甘肅62縣共死亡 266187人。 對此，《晨報(bào)》（1921.9.15）的統(tǒng)計(jì)數(shù)是死亡246000人。此次地震的人口死亡率高達(dá)每分鐘 15000—30000 人。［8］（P42）

1921年，固原和吳忠、靈武發(fā)生地震，共造成約26000人死亡。1927年，武威、古浪發(fā)生地震，造成 40000 人死亡。［10］（P399）

1928——1930年陜甘再遇大旱。一些傳教士的記載顯示，僅蘭州一地，每日餓死者達(dá)300人；在岷縣，居民絕食或缺種子者十有八九，甚至以嬰兒烹食充饑，其最慘者日餓死數(shù)千人。《民國日報(bào)》記載，遭災(zāi)之地，“道上有餓斃者甫行仆地，即被人碎割，血肉狼籍，目不忍睹。甚至刨墓掘尸割烈煮食，厥狀尤慘”。［8］（P42）因餓死饑民太多，在蘭州，人們即用大車投送災(zāi)民尸體入黃河。而且，轅門前有人賣人肉包子的事，是因吃的人從中發(fā)現(xiàn)小孩指甲才被揭穿。［8］（P42）1930 年春，甘肅榆中遭山洪，靖遠(yuǎn)遭黑霜，永登、永靖、定西等地，五色怪鼠摧損田地，莊稼遭殃，猩紅熱、喉痧等傳染病發(fā)生、流行，“死亡者達(dá)五六十萬人”［8］（P42）——學(xué)界對此數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性雖存疑，但災(zāi)民大量死亡是事實(shí)。

此外，每遇災(zāi)荒，官府除移粟救民外，亦常會有組織地將災(zāi)民向無災(zāi)地區(qū)遷移就食。逃荒亦常是災(zāi)民求存的方式之一。1928—1930年的陜甘大旱災(zāi)中，甘肅有百萬災(zāi)民自發(fā)逃荒。例如，寧縣和環(huán)縣逃荒人口占其總?cè)丝谥确謩e高達(dá)19%、31.3%。［12］（P189）但是，政府卻不再進(jìn)行組織而是任其自行流動。此間，災(zāi)民除盲目流向新疆、內(nèi)蒙，其余多是在甘寧青之間游動，未逃離災(zāi)荒之區(qū)。如，是次災(zāi)荒中，遭受兵災(zāi)和旱災(zāi)的雙重影響且疫情較重的隴西災(zāi)民流徙至青海東部，此區(qū)的民和、樂都等縣卻亦因遭旱災(zāi)而無力容納。而且，死于饑餓和瘟疫的災(zāi)民亦多是流入災(zāi)民。

綜上事實(shí)表明，在近代西北，賑災(zāi)制度體系的效能正在散失，尤其是諸如社倉、工賑等的制度功能已散失。這導(dǎo)致國家無物資可行賑濟(jì)、平抑物價(jià)、助農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)，或行工賑。于此現(xiàn)象，甘肅名紳劉爾炘在重建豐黎社倉時(shí)曾言：“今則環(huán)顧四方，從全隴六十七縣中問向之，常平義社各倉蓋十無一二焉，其一二僅存者大抵亦徒擁空名更無實(shí)際。 ”［13］（P24）于此，這更需討論與之關(guān)聯(lián)的動員、社會危機(jī)管控及行政倫理維護(hù)等問題。

三、國家救助、動員能力不足與賑災(zāi)制度的效能散失

傳統(tǒng)國家的社會動員能力雖不可高估，但此能力卻是其克服災(zāi)荒等社會危機(jī)的重要憑借。如賑災(zāi)時(shí)，為動員富紳與國家合力共克危機(jī)，國家亦常褒獎(jiǎng)積極賑災(zāi)的富紳。于事跡顯著者，國家甚至亦會予其“爵位”頭銜以示表揚(yáng)。時(shí)至民國，此類舉措依然為國家法令彰顯。再如，在歷史時(shí)期，此類舉措中堪稱典型者當(dāng)是荒年“勸分”。它又稱“勸糶”，即指國家于災(zāi)荒年間勸諭有力之家無償賑濟(jì)貧乏，或使富戶減價(jià)出糶所積米谷以慧貧者的做法。①“勸分”是古代荒政常見的手段，并以宋代實(shí)施最普遍且較典型。“勸分”是在民間利益博弈無法調(diào)和時(shí)政府介入的結(jié)果，過度依賴勸分造成政府角色的長期異位，加劇貧富對立與沖突。國家于此種社會動員雖本應(yīng)強(qiáng)調(diào)自愿，但實(shí)際卻常有強(qiáng)制。而且，此類做法又尤其需要高官、富紳或賢士倡導(dǎo)。如左宗棠主政閩、浙和西北期間，既倡行捐贈又強(qiáng)制進(jìn)行“勸分”。其中，同治二年（1863），因閩、浙災(zāi)情，左宗棠將“所得養(yǎng)廉銀除寄家用二佰金以外， 悉以賑民。 ”［14］（P16）次年（1864），他又將萬兩薪俸充作賑銀。1877年陜甘受大災(zāi)，左宗棠再度捐薪萬兩。但是，其“勸捐”或“勒捐”卻因是逼令富紳捐賑而成效不顯。于此，他在與友人之通訊中即憤然感言：“陜西紳富足救陜饑而有余，無如其鏗鄙何？恐非勒令承捐不可！弟已行章奏，明知廷意殆不謂然，然不可不使其有所憚也。 ”［15］（P29）為懲一儆百，他甚至曾主張當(dāng)嚴(yán)懲部分士紳和富戶。

制度性地引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會力量參與賑災(zāi)是國家社會動員能力的構(gòu)成性內(nèi)容之一。這也表明，在社會危機(jī)的治理中，國家（政府）亦會因自身某些能力不濟(jì)而將部分公共事務(wù)的管理或治理權(quán)讓渡給民間社會。在近代西北，民間力量——尤其是華洋義賑會這類新型民間力量——亦廣泛自發(fā)地介入賑災(zāi)事務(wù)。這有助于彌補(bǔ)國家制度性地社會資源動員能力不足的缺陷。例如：

1921年甘肅震災(zāi)爆發(fā)。是年5月，柴春霖等與統(tǒng)一救災(zāi)會干事美國人赫約翰，及在甘的一些天主教傳教士等亦當(dāng)即成立蘭州震災(zāi)華洋救濟(jì)會(后即為甘肅華洋義賑會)，投入大量人力和大筆賑款進(jìn)行賑災(zāi)。②慕壽棋在《甘寧青史略》中記載，華洋義賑會對甘肅投入了400萬元進(jìn)行震災(zāi)救濟(jì)。這應(yīng)是政府以關(guān)稅附加稅為抵押借募外債四百萬元，交由北京國際統(tǒng)一救災(zāi)總會分配各受災(zāi)省份的全部賑款，非只用于甘肅。其間，“工賑施賑，最為華洋義賑會所采用，且側(cè)重工賑，非于萬不得己時(shí)，不辦施賑。 ”［16］（P87）義賑會設(shè)工賑處，均“用災(zāi)民為役，俾資就食”，“用款共十萬元有奇”。［17］（P100）1928 年甘肅大旱，華洋義賑會在皋蘭榆中等縣行工賑，又以疫病盛行，施濟(jì)藥餌。［18］（P100）而且，其賑災(zāi)雖以工賑為主，但亦多有急賑。例如，1928年華洋義賑會派傳教士到秦安縣散放賑濟(jì)款 3000 元；［18］（P772）1929年，華洋義賑會捐洋1820元，由天主教牧師在武威散放急賑；戴牧師在甘谷散放急賑洋8000元，并在災(zāi)區(qū)發(fā)放衣服 2697 件。［19］（P115）

總之，1921—1931年間，華洋義賑會在甘肅多有賑濟(jì)（見表1）。這亦是自發(fā)性的民間力量彌補(bǔ)國家能力不足之事實(shí)證據(jù)——時(shí)代因素影響之下更增添了外洋色彩。

表1 華洋義賑會甘肅工賑筑路統(tǒng)計(jì)（1921—1931年）（單位：英里、元）

此外，如蘭州益社、蘭州善濟(jì)堂、世界紅十字會蘭州分會、天水義賑會等慈善團(tuán)體雖非受國家動員所驅(qū)卻亦自發(fā)地參與賑災(zāi)。例如，前述甘肅震災(zāi)爆發(fā)時(shí)，因饑民遍地，蘭州善濟(jì)堂于1922年舊歷10月1日至次年舊歷2月10日設(shè)粥廠，舉辦施粥活動。而且，一些官紳或名士同樣雖非受國家動員所驅(qū)卻亦自發(fā)地捐獻(xiàn)財(cái)物，組織賑災(zāi)團(tuán)體進(jìn)行賑災(zāi)。據(jù)載，1926年，“（甘肅——引者注）時(shí)以戰(zhàn)事，官紳倡議募捐設(shè)紅十字會，任掩骨及防疫事。戰(zhàn)役旋平而皋蘭榆中洮沙等處人多流離，遂放急賑兼辦平糶，又靖遠(yuǎn)縣喉瘟盛行，遣員施醫(yī)救治。 前后用洋一萬四千一百余元”。［17］（P100）1927 年武威大地震后，紳士李鼎超聯(lián)合其他人士籌設(shè)賑災(zāi)善后會。［20］（P280）1928 年清水縣縣長周順吉會同張家川鎮(zhèn)和清水縣城紳士馬元超、閻同豐等成立了清水縣救災(zāi)急賑委員會，募捐賑洋5900余元，閻同豐捐秋糧 30 石。［21］（P988）

需強(qiáng)調(diào)者，總體而論，近代中國的民間賑災(zāi)力量不僅弱小且呈現(xiàn)出分散性，其賑災(zāi)參與深度亦不可高估。這也與國家的社會動員能力的強(qiáng)弱變化相關(guān)。近代西北于此尤甚。以1921年甘肅震災(zāi)為例：

1921年甘肅地震災(zāi)害慘烈，但是，國家賑災(zāi)的社會動員能力弱化，其賑災(zāi)作為亦令民眾心寒。于此，旅京甘籍人士同年2月24日在《中國民報(bào)》撰文憤言甘肅承擔(dān)國家租稅，但人民遭此大劫之際，北京政府不邀并顧兼和籌之余惠，既拂于情，亦不人道。屈于輿情壓力，北京政府為賑災(zāi)雖亦有政策頒布，但其行為又被視為似乎僅是姿態(tài)展現(xiàn)而已。因?yàn)椋舜钨c災(zāi)中，除徐世昌以個(gè)人名義捐銀一萬，北京政府已弱化的社會資源動員能力使其所頒政策多是虛文，難以實(shí)行。

另一方面，災(zāi)情爆發(fā)時(shí)，《晨報(bào)》報(bào)道稱民眾亦立即呼吁甘肅地方政府應(yīng)設(shè)立籌賑公所，倡捐集募，并提公款急辦氈衣，分發(fā)倉糧；令災(zāi)情較重各縣截留應(yīng)解款項(xiàng)，立辦急賑；令各鎮(zhèn)道集款分發(fā)。但是，此期督甘的張廣建卻言甘肅是 “惟錢荒力細(xì)，拯救難周。 ”［11］事實(shí)上，除前述舉措外，甘肅地方政府對于此次賑災(zāi)惟有向中央政府求助，即希望北洋北京政府當(dāng)局速發(fā)帑銀，申請令將甘肅郵電因賑加費(fèi)，管理二成俸費(fèi)再加一層截留充捐，申請令將鹽稅、煙酒稅及印花稅暫行劃撥甘肅用于急賑。據(jù)實(shí)而論，甘肅地方政府的此次賑災(zāi)動員亦可謂是盡其努力，但其力也僅限于此！

面對國家的資源動員能力不足，為賑濟(jì)同鄉(xiāng)災(zāi)黎，“旅京甘肅同鄉(xiāng)首先在京成立甘肅震災(zāi)救濟(jì)會，向各省長官公團(tuán)及各種賑災(zāi)團(tuán)體發(fā)出募捐通電。隨后各地甘籍人士紛紛成立旅京隴右公賑會，旅滬肅震災(zāi)救濟(jì)會、日本東京同鄉(xiāng)會等救濟(jì)團(tuán)體，募捐錢款以幫助震災(zāi)救濟(jì)，同時(shí)電請士紳劉爾忻出面組織甘肅震災(zāi)籌賑處辦理賑濟(jì)。 ”［22］（P35）甘肅省政府亦將賑務(wù)交由劉爾炘等地方士紳辦理。政府將全省統(tǒng)捐煙酒均加一成賑捐，以及將在上海、北京等地的辦賑獎(jiǎng)券作為士紳辦賑的賑款補(bǔ)助?；I賑處散放各處急賑款“因款項(xiàng)無多，不便派員，皆系發(fā)交各縣知事辦理，將其散放情形呈報(bào)在案?！逼浜螅瑢k理此類事務(wù)，籌賑處于每縣派兩名紳士“遍歷災(zāi)區(qū)，親查親放”，同時(shí)造好“散放表冊，受賑人員皆有手押。 ”［13］（P30）需說明者，籌賑處賑款基本是甘肅旅外人士及各省的捐款，政府投入及本省捐款少。（見表2）本地士紳多是捐糧。如固原紳士祁瑞亭捐黃米1萬斤，張福捐小麥、豆子1萬斤，平?jīng)鲦?zhèn)守使捐贈鍋盔(大餅)3000 斤。［23］（P337）地方經(jīng)濟(jì)落后，工商業(yè)不發(fā)達(dá)，應(yīng)是出現(xiàn)此種情形的關(guān)鍵原因。其所折射者是國家和社會的資源動員能力較弱。

此次賑災(zāi)還表明，因國家（政府）作用缺失，弱小之民間賑災(zāi)力量有其客觀限度。因?yàn)?，此次受?zāi)的50多個(gè)縣中，只有受災(zāi)較重的30個(gè)縣及地區(qū)受到賑濟(jì)。賑銀亦屬零星散放（見表3）。

表2 1921年甘肅震災(zāi)籌賑處的資金來源表（單位：兩）

表3 甘肅籌賑處散放賑銀數(shù)目表（單位：兩）

除直接散放錢糧外，及時(shí)實(shí)施工賑亦更能透視國家的救助、動員能力于災(zāi)荒賑濟(jì)的重要性。因?yàn)?，此類活動不僅需國家以較富足的財(cái)物作保障以組織和實(shí)施，更需國家與民間組織合力共濟(jì)。但是，1920年甘肅震災(zāi)后的工賑亦主要是依賴民間力量所為。此次工賑“由本處（籌賑處）遴委公正老成能耐勞苦紳士，每縣系二員，攜款前往專任監(jiān)修之責(zé)”，并“函請督軍、省長分行各該縣軍隊(duì)、知事對于工程有關(guān)事件切實(shí)贊助保護(hù)”，最終使工程“工堅(jiān)料實(shí)，按期完竣，款不虛糜”。［24］（P45）再如，甘肅豐黎社倉的成功創(chuàng)辦也是依賴民紳劉爾炘等所為。其時(shí)，“今則環(huán)顧四方，從全隴六十七縣中問向之，常平義社各倉蓋十無一二焉，其一二僅存者大抵亦徒擁空名更無實(shí)際，而軍費(fèi)之惟日不足預(yù)指用途以取之于民者，往往又寅支卯糧，此余之所為休目驚心，不寒而栗，決計(jì)節(jié)款設(shè)倉之所由來也。 ”［13］（P24）所以，“茲既有新款用設(shè)專倉，因?qū)⑴f款概歸實(shí)業(yè)待行社，改義倉曰豐黎社倉。因其廒以資儲蓄，又慮之不能恢?jǐn)U也，擇官園廢倉之破敗者，商之官家劃分修建用為外倉，規(guī)劃既定，意在推之全隴。 ”［17］（P15）1926 年豐黎社倉交由省政府接管，劉爾炘仍為社正。

另需指出，隨著國家能力的整體性下降，其他防災(zāi)舉措如興修水利、治理河患、倉儲制度、加強(qiáng)氣象監(jiān)測和建立雨雪禾麥的收成分?jǐn)?shù)和糧價(jià)呈報(bào)制度等的實(shí)際功亦難展或是漸趨喪失。它們又加劇了國家面對社會危機(jī)時(shí)的動員能力不足問題。

四、秩序維護(hù)能力下降與賑災(zāi)制度的效能散失

災(zāi)荒常導(dǎo)致社會秩序整體性失范。在災(zāi)荒爆發(fā)之際，穩(wěn)定的社會秩序應(yīng)是國家以其高效的社會管控能力為社會提供的必備的公共產(chǎn)品。但是，當(dāng)近代西北災(zāi)荒頻發(fā)之時(shí)，國家卻長期于此應(yīng)對無力，社會秩序失范亦隨之加劇。而且，此間，國家能力下降亦是一長期性的過程。例如，長期的匪患和區(qū)域性的治安惡化及風(fēng)俗敗壞就是前此過程的具體折射。

因?yàn)轲嚸?“是不死于溝壑，勢將死于鋒刃”。［25］（P586）于此，阿拉嘎帕所言的政治有效性不足之現(xiàn)象被再次印證，即政治權(quán)力不能再為提高共同體和集體利益而進(jìn)行有效運(yùn)作。因此，災(zāi)荒爆發(fā)之際，官府憂慮因?yàn)?zāi)聚眾而致社會暴動，尤在迫近輦轂的廣大災(zāi)區(qū)，不勝枚舉之鬧荒事件使其朝不保夕之感覺愈加強(qiáng)烈。這甚至使一些官員感言“值哀鴻遍野，句結(jié)甚易，萬一辦理失宜，必至蔓延為患”。［26］（P51）所以，傳統(tǒng)荒政實(shí)踐中，拿捏刑律條款以懲戒鬧事饑民不僅是維持社會秩序所需，更是一門政治“技術(shù)”。被奉為救荒圭臬的《周禮》十二荒政，即有緩刑和除盜。其中，“緩刑”既是“表演”求得上蒼庇佑之政治儀式，又是通過緩和社會矛盾以求管控危機(jī)和尋獲安定秩序。此即所謂“兇年犯刑，緩縱之”，“蓋民迫于饑寒，不幸有過失，緩其刑罰，所以哀矜之也。 ”［27］（P824）但同時(shí)，以刑名重典治盜又是維護(hù)社會秩序之舉措所必需。因此，傳統(tǒng)的荒政實(shí)踐常強(qiáng)調(diào)：在災(zāi)荒之際官府首應(yīng)先發(fā)布文告，禁止劫奪；對一旦因?yàn)?zāi)為盜者，則應(yīng)嚴(yán)懲首惡，斷不可行姑息之政；要求地方官毋使養(yǎng)癰成患，又不得操之過蹙，激成事端。

在近代西北，長期性的匪患和區(qū)域性的治安惡化雖肇因萬端，但災(zāi)荒必是其根因之一。受制于國家能力不足，官府亦時(shí)常焦慮災(zāi)荒之際社會治安惡化。此種焦慮亦確有其事實(shí)依據(jù)。如丁戊奇荒之巨祲奇災(zāi)中，饑民鋌而走險(xiǎn)、搶糧傷人、襲擊官府者所在多是。據(jù)載，陜西同州府1877年饑民鬧災(zāi)事件中，府屬“大荔、蒲城等處搶糧傷人之案遞出，韓城之白馬川，聚人數(shù)千，游勇土匪，互相煽亂，并有軍械旗幟”。［26］（P762）《同州府志》記載了此事件之經(jīng)過。其中：6月，“韓、郃饑民倡亂”，陜西巡撫譚鐘麟派兵彈壓，韓城知縣王朝鉁“獲其魁著誅之”。7月26日，蒲城縣“刀匪作亂”，焚燒縣署，戕殺知縣黃傳紳，譚鐘麟再派兵丁通緝，并重委李世瑛為知縣，“捕匪首張大娃同抖化兒等數(shù)十人，鎮(zhèn)于法”。10月，“時(shí)郡城舉行團(tuán)練，方平糧價(jià)，日市出城二百余石，而居民仍苦無糧可買，街市填壅，痛哭喧怒，洶洶欲亂，乃弛定價(jià)之禁，禁豪儈之遏糴者，于是出城糧漸少，進(jìn)城者日一二百石，人心稍定，伙劫者派勇往捕，立致重典，其風(fēng)始息。 ”［9］（P133）

近代西北匪患持續(xù)為災(zāi)，社會風(fēng)俗惡化，其一關(guān)鍵原因即與因?yàn)?zāi)而起相關(guān)。如甘肅之靈臺，“地尤偏僻，人民素稱安分。革命后十年當(dāng)中人民安居樂業(yè)，地方安謐，無事，因有古‘桃花源'之稱?！钡珵?zāi)荒頻發(fā)之際卻是“兇歲饑年，下民無畏死之心。 ”［28］（P13）靈臺亦可謂‘桃花源'不在，不僅“父子夫妻多不相顧，人言嘖嘖，習(xí)非成是風(fēng)俗，涼薄一至于斯，是人心世道之憂也。 ”［29］（P12）

天災(zāi)與人禍并發(fā)之際，為圖生存，災(zāi)民常鋌而走險(xiǎn)。如在甘肅，他們常進(jìn)行暴動、搶糧、吃大戶，嘯聚山林為匪為盜，所以，甘肅“匪氛之盛，恐怕甲于全國”。［30］（P1）而且，“匪過之后，居民廬舍，全為灰燼，財(cái)物劫掠一空，往往食僅可以隔宿，匪至則悉為劫去，貧民住屋數(shù)椽，匪至半椽無存。故匪過之后絕食者有之，無所歸宿者有之，其困苦之況，實(shí)難盡述。 ”［30］（P30）再如，1928 年，馮玉祥之國民軍與回族軍閥發(fā)生紛爭，使甘肅河涼事變爆發(fā)。其后續(xù)影響則是使甘肅再次匪患遍地。“此次匪患，騷擾遍布全省，為時(shí)四五年，殺人逾數(shù)十萬，財(cái)物損失無算”。［30］（P8）事實(shí)上，近代甘肅受天災(zāi)、兵禍、匪禍交相蹂躪。其中，僅1928-1930年陜甘大早災(zāi)中，甘肅有54縣深受匪患之害。土匪所過之地，“菁華之城池成滿目荒涼之焦土”。［30］（P107-115）于此，天津《大公報(bào)》載文吁求政府當(dāng)力行賑災(zāi)，“勿逼人民以為匪”，“勿棄民于匪”。［31］國家管控社會危機(jī)的能力之衰降由此亦可管中窺豹。

人口買賣——婦女買賣尤其猖獗，匪患縱生以及人相食，不僅反映災(zāi)荒慘景，更能折射社會秩序失范與國家能力下降之互動關(guān)系。

潘光旦言：“二千年來，賣兒鬻女，尤其是鬻女，早就成為過渡荒年的一個(gè)公認(rèn)的方法。”“荒年來了，家里的老一輩便向全家打量一過，最后便決定說，要是媳婦中間最年輕貌美的一個(gè)和聰明伶俐的十一歲的小姑娘肯出賣的話，得來的代價(jià)就可以養(yǎng)活其余的大小口子，可以敷衍過災(zāi)情的時(shí)期。”［32］（P242）丁戊奇荒中，陜西商水縣“餓殍載道，（商水）西北一帶避荒鬻婦女者無數(shù)。 ”［33］（P41）醴 泉縣“樹皮草根剝?nèi)”M矣，犬牛雀鼠搜食空矣，壯者逃，老者死，婦女孩提非鬻之于人，即委之于地”。［34］（P41）而且，伴隨災(zāi)情加深的是女子身價(jià)日益低廉。陜西同州府“賣婦女有一二百錢者，有一二餅易之者。 ”［9］（P133）大荔縣是 “紛紛餓殍滿街衢，婦女逢人便自鬻”之慘景。［35］（P41）1928—1930 年陜甘大旱災(zāi)后，1934年，張恨水西北游歷，途徑隴東、蘭州、河西，其長篇小說《燕歸來》開篇即言竹枝詞三首，痛陳此等人間慘景。其三即是：“死聚生離怎兩全，賣兒賣女豈徒然。武威人市便宜甚，十歲娃娃十塊錢。 ”［8］（P42-43）

綜上史實(shí)凸顯了國家面對社會危機(jī)時(shí)的管控能力不足，亦加劇社會秩序整體性的失范。此種能力不足亦與官僚體系的行政倫理秉持能力下降緊密關(guān)聯(lián)。

五、行政倫理維護(hù)能力衰降與國家賑災(zāi)制度的效能散失

客觀而論，迫于穩(wěn)定社會之需，國家在荒政實(shí)踐中亦想有所作為。同時(shí)，社會變遷加速對國家能力提升既帶來新挑戰(zhàn)，又為其能力提升增添了新因素。在近代中國，國家災(zāi)荒賑濟(jì)機(jī)構(gòu)的專門化和專業(yè)化，災(zāi)荒賑濟(jì)的實(shí)施與管理的法制化、程序化等現(xiàn)象的出現(xiàn)亦較顯著。這些因素有助于國家賑災(zāi)能力的提升。但是，官僚隊(duì)伍體系性的行政倫理松弛，不僅限制前此近代化因素在災(zāi)荒賑濟(jì)中的作用發(fā)揮，亦更使國家能力不足這一問題被再次凸顯。

如就專門職責(zé)倫理之履行而論，民國北京政府時(shí)期，國家自于1912年就已設(shè)專門機(jī)構(gòu)管理災(zāi)荒救濟(jì)事務(wù)。其中，中央由內(nèi)務(wù)部（后改為內(nèi)政部）下設(shè)的民政司管理賑恤、救濟(jì)、慈善等事務(wù)；各省由政務(wù)廳兼管救濟(jì)；道、縣都由內(nèi)務(wù)科來負(fù)責(zé)。1920年，北京政府專設(shè)賑務(wù)處，附設(shè)于內(nèi)政部，后又提升其權(quán)限和規(guī)格，專門統(tǒng)一管理全國賑務(wù)。在地方，陜甘等西北諸省的救災(zāi)工作先后由內(nèi)務(wù)司、政務(wù)廳主管。南京國民政府時(shí)期，國民政府除承續(xù)前述做派之外，還常因?yàn)?zāi)而專設(shè)特別委員會，以及因賑災(zāi)而專設(shè)救荒準(zhǔn)備金制度等。例如，為應(yīng)對1928-1930年的北方大早災(zāi)，國民政府即專設(shè)豫陜甘賑災(zāi)委員會。該委員會在1929年4月30日歸入由馮玉祥任主席的全國賑災(zāi)委員會管理。該會曾向甘肅撥賑款373980.82元。

但是，行政體系的能力不足和官僚隊(duì)伍體系性的行政倫理松弛，使國家賑災(zāi)能力加速下降仍是普遍事實(shí)。例如，甘肅省籌賑處即被幾度更設(shè)。其中，甘肅籌賑處于1920年底仍屬民辦。該處工作由劉爾忻等民間紳士辦理。再如，因政府賑災(zāi)反應(yīng)遲緩，1928—1930年陜甘大旱時(shí)，甘肅籌賑會亦先由王烜等人辦理，并在各縣設(shè)賑務(wù)分會。1929年，籌賑會才由甘肅省政府接辦，被更名為賑務(wù)會。同時(shí)，甘肅省府命王烜任主席，并令賑務(wù)會兼理甘肅省豐黎社倉。

事實(shí)上，20年代甘肅災(zāi)荒頻發(fā)時(shí)，在馮玉祥率國民軍入駐的短暫穩(wěn)定期之外，深陷 “爭督風(fēng)潮”的甘肅各派勢力卻是不理荒政，漠視民瘼。如1920年甘肅震災(zāi)爆發(fā)時(shí)，甘督張廣建和議長王世相代表全省官、紳、民雖緊急求助中央政府，通電全國吁求救援，但除此之外其實(shí)際賑災(zāi)效能卻有限。而且，“爭督風(fēng)潮結(jié)束，各鎮(zhèn)回漢軍閥擁兵割據(jù)，各自為政，就地任免官吏，截留稅款，私設(shè)稅卡，強(qiáng)攤浮收，有增無減，而甘肅省政府也無可奈何，使本來就十分困苦的甘肅人民生活更加惡化?！保?2］（P6）

地方政府或把持地方政權(quán)之政治勢力基于財(cái)稅或其他政治、經(jīng)濟(jì)私利而強(qiáng)迫農(nóng)民種植鴉片的事例，更能透視國家行政倫理廢弛既加劇國家合法性危機(jī)，又與國家能力下降形成互動的這一現(xiàn)象。以民國時(shí)期甘肅的鴉片煙禍為例：

“協(xié)餉”斷后，甘肅財(cái)稅是入不敷出。基于財(cái)稅增收的考慮，甘肅各級地方政府對鴉片種植雖明言禁止卻又暗自縱容。其中，張廣建督甘期間（1912-1920年），其雖承舊制而令禁種鴉片，但卻不禁運(yùn)、禁售和禁食。此舉使甘肅市場的煙價(jià)曾暴增至“以白金易一兩，須十倍其價(jià)，與十年前之金價(jià)同”，但政府卻“在各販運(yùn)地設(shè)卡收稅，以辟財(cái)源”。［36］（P16）后繼之陸洪濤，即使面對震災(zāi)影響甚巨和甘肅稅源匱乏這一實(shí)際，他卻仍為財(cái)稅增收和籌措軍費(fèi)，“乃大開煙禁，許各縣廣種鴉片，按畝征收罰款，及四、五月間查煙苗，不委員禁煙，專委員守提畝款?！保?6］（P40）不僅如此，其所頒政策甚至規(guī)定，對農(nóng)民不種鴉片之農(nóng)田征收更多銀兩，名曰“懶捐”。甘肅各地大小軍閥亦以此效尤，1921年后，甘肅遍種鴉片。至1925年時(shí)，甘肅全省鴉片種植面積竟達(dá)50萬畝，年產(chǎn)煙土達(dá)1.5萬擔(dān)。［37］（P251）其時(shí)的甘肅，“在該省的東北部，通過該省中部直到平?jīng)龊褪m州，以及遍及該省西北部，直到安西以外的戈壁邊境，種鴉片的規(guī)模已大大地增加?！保?8］（P630）“出（平番城）關(guān)外，沿莊浪河?xùn)|岸……然麥田僅十分之三四，而甘人所謂花花子者 (即罌粟)幾占十分之六七，紅城驛附近尤多”。［39］（P96）“四十里響水子（今榆中縣境內(nèi)）所有可耕之地，幾乎全種花子，可痛也！蘭州斗價(jià)現(xiàn)己漲至八兩(斗量較甘涼為大)，以此情形卜之，秋后殆無低落希望矣?！保?9］（P98）另如靖遠(yuǎn)，農(nóng)田肥沃，靠近黃河，水源便捷，是甘肅種煙條件最好之地。是時(shí)，靖遠(yuǎn)全縣耕地之一半達(dá)12萬畝全種鴉片，年產(chǎn)煙土600萬兩。1921—1924年，靖遠(yuǎn)鴉片罰沒款項(xiàng)分別暴增至18萬、24萬、36萬、50萬。其中，高峰的1924年，靖遠(yuǎn)鴉片罰沒款項(xiàng)是1921年的近3倍。［40］（P573-576）

即便如馮玉祥這類風(fēng)云際會之人物，在其率國民軍主政甘肅期間，基于財(cái)政增收所需，除極盡收刮外，他于鴉片煙毒雖表面禁之，卻實(shí)際仍把征收煙稅作為其籌措軍晌的大宗來源。更為甚者，政府不據(jù)田畝實(shí)征煙稅卻行攤派，且派款屢增，往往煙田愈少者所攤之稅捐卻愈多。農(nóng)戶因煙稅奇重不種鴉片，政府則強(qiáng)令全縣平均負(fù)擔(dān)，課派浮收，反倍于正額。強(qiáng)逼之中，農(nóng)戶常棄糧不種而慘淡經(jīng)營鴉片，“讓它好好的抽苗，好好的開花，豐豐實(shí)實(shí)的收些煙土，賣得高高的價(jià)錢，拿它完了稅，付了捐，還了債，還要多少剩余一點(diǎn)，來對付一家人過日子。 ”［41］（P190）

綜上可知，包括陜甘在內(nèi)的近代西北，鴉片煙禍為烈多屬人禍。官僚體系整體性的行政倫理松弛是出現(xiàn)此種人禍的關(guān)鍵原因。此期甘肅的此類人禍中，農(nóng)民非理性逐利行為雖似乎可被“責(zé)備”，但是，在如此惡劣的“政治”境遇中，農(nóng)戶若拒種鴉片則必須交納“懶款”8-15元。他們?！盀榄h(huán)境所迫，不得不爾。如土地一畝，種大煙年收入七八十兩，可換大洋三四十元，除煙捐二十元外，尚可余半數(shù)，一家生計(jì)，勉強(qiáng)維持。茍種麥谷，則每畝僅有三四斗之收成，最多易洋一二十元，以之納捐，尚虞不足，全家數(shù)口之生計(jì)，將更無所出。非甘心種毒物。”［42］（P43）“鴉片之種植，需要多量水份之土地，更需要豐富之肥料，此中肥厚之田地，僅黃河兩岸及渭水沿岸有之，為數(shù)亦無幾。自煙禁大弛，向之種豆寂之良田，大半為罌粟所占據(jù)，本省每年所產(chǎn)糧食，遂不足供全省人民之食用。 ”［43］（P23）時(shí)人痛陳，“鴉片于甘肅除種普通禍患外，更有剝奪民食之罪戾?！保?4］（P41）甘肅出現(xiàn)如此慘象即是為人禍所害。

六、結(jié)束語

在近代西北賑災(zāi)中，一方面，荒政的制度功能雖近乎能“自動”地反應(yīng)卻又效能不彰；另一方面，單純依靠“國家”以應(yīng)對危機(jī)，卻又不能克制行使權(quán)力的官吏將私利置于統(tǒng)治階級的整體利益及整個(gè)社會利益之上。最終，在近代西北的賑災(zāi)中，既延續(xù)傳統(tǒng)又有“現(xiàn)代”因素嵌入的荒政制度——亦是“新”、“舊”間雜，雖似乎漸趨“完備”且近乎“自動”反應(yīng)，但是，國家的救濟(jì)、動員、管控危機(jī)和行政倫理維護(hù)能力卻皆不足，且呈現(xiàn)為一種普遍性現(xiàn)象。就社會變遷而論，“新”、“舊”荒政制度之效能皆未充分彰顯這一事實(shí)，亦凸顯了下述問題產(chǎn)生的關(guān)鍵影響，即：在包括西北在內(nèi)的近代中國，發(fā)展轉(zhuǎn)型壓力與社會危機(jī)的疊加，使制度建構(gòu)或國家能力生成的重要影響因素，如國家體制、生產(chǎn)方式、文化傳統(tǒng)等不僅正急劇變化，其相互間亦尚未形成互動性支撐結(jié)構(gòu)。因此，這也或當(dāng)是近代西北賑災(zāi)中出現(xiàn)制度效能弱化和國家能力不足問題的重要原因。由此而致的國家的政治合法性危機(jī)亦與社會危機(jī)形成互動，并使政治有效性不足這一問題變得更加突出。因?yàn)?，政策或制度供給的有效性與政治有效性和國家能力及其政治合法性的提升密切關(guān)聯(lián)，三者在實(shí)現(xiàn)社會管理總體目標(biāo)的進(jìn)程中是交織在一起發(fā)揮作用的。但是，學(xué)界對政治有效性命題的既有討論中于此卻未多加以注目。