論法治視野下我國(guó)人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的審視與治理

皮 東 東

（安徽大學(xué)法學(xué)院,安徽 合肥 230601）

一、問(wèn)題的提出:各地人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策檢視

購(gòu)房補(bǔ)貼在我國(guó)由來(lái)已久，成都市于1984年便開(kāi)始試行購(gòu)房補(bǔ)貼措施，之后其他城市也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)購(gòu)房補(bǔ)貼措施，解決貧困人口的住房問(wèn)題為其首要目的。囿于目前財(cái)政補(bǔ)貼法尚未出臺(tái)，以致財(cái)政補(bǔ)貼的亂序、濫發(fā)現(xiàn)狀備受學(xué)界詬病，這種現(xiàn)狀不僅造成社會(huì)不公，而且對(duì)我國(guó)法治進(jìn)程的發(fā)展也同樣起到阻礙作用，亟需廣大財(cái)稅法人運(yùn)用法律手段對(duì)我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行清理和規(guī)范。除深圳市外，各地政府為吸引集聚人才，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不少地方近年來(lái)紛紛出臺(tái)了名目繁多的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策，見(jiàn)表1：

表1 各地的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策

本文通過(guò)檢索、分析各地人才住房補(bǔ)貼政策，各地人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策名目繁多、發(fā)布主體不一、補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也有一定差異。透過(guò)以上的諸多差異，可發(fā)現(xiàn)我國(guó)人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策存在以下問(wèn)題:1.我國(guó)的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的公平性不足，通過(guò)表一可以得知各地的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策補(bǔ)貼的名目、對(duì)象差異較大，各地多以學(xué)歷的高低作為補(bǔ)貼多寡的標(biāo)準(zhǔn)。各地“人才”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，究竟何為“人才”尚無(wú)定論。此外，當(dāng)今時(shí)代，人們對(duì)地方政府有能力去具體判斷一座城市究竟需要什么人才尚且存疑。尤其是在所謂“求才”僅以學(xué)歷分界而對(duì)本地產(chǎn)業(yè)毫無(wú)說(shuō)明的前提下，“搶人大戰(zhàn)”很可能只是一場(chǎng)跟風(fēng)的鬧劇，以學(xué)歷一刀切則會(huì)拉大社會(huì)貧富的差距，社會(huì)的公平正義不啻紙上談兵而已。[1]2.我國(guó)人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的程序存在不正當(dāng)?shù)那樾危瑩?jù)表一可知悉，各地的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的發(fā)文主體不一，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)也不一致，其差異產(chǎn)生的深層次原因在于我國(guó)人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策程序的正當(dāng)性缺失。從各地出臺(tái)的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策來(lái)看，各地的人才購(gòu)房補(bǔ)貼是否納入預(yù)算，值得疑問(wèn)。相反，如果人才購(gòu)房補(bǔ)貼沒(méi)有納入預(yù)算的統(tǒng)一管理，那么就會(huì)有悖于預(yù)算法定、財(cái)政支出法定原則。

二、問(wèn)題與反思：各地人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的正當(dāng)性

因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有盲目性、自發(fā)性等弊端，國(guó)家采取的財(cái)政補(bǔ)貼方式作為其糾正弊端的輔助性工具，既起到促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的作用、又可保障社會(huì)的公平正義，理應(yīng)具備正當(dāng)性的理由。但囿于我國(guó)仍有諸多財(cái)政補(bǔ)貼，譬如人才購(gòu)房補(bǔ)貼，由于公共利益缺失、法律依據(jù)不足、監(jiān)管機(jī)制缺乏，顯然與正當(dāng)性的要求背道而馳。

（一）公共利益缺失

公共利益[2]即滿足社會(huì)大多數(shù)人的需要，而不是僅僅為了滿足個(gè)別人的要求，為達(dá)到公共利益的目的，國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼必須起到彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的作用。財(cái)政補(bǔ)貼作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的輔助行為，衡量財(cái)政補(bǔ)貼是否正當(dāng)?shù)闹匾獦?biāo)志是公共利益。以我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為例，[3]農(nóng)民本身作為弱勢(shì)群體，假使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)調(diào)節(jié)不能實(shí)現(xiàn)其利益的最大化，社會(huì)的公平與正義便付之闕如，有鑒于此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼便具有正當(dāng)性。反觀我國(guó)的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策，從上述的表格中可知，東部的補(bǔ)貼金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中西部城市，況且東部城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯高于西部城市，而其人才住房補(bǔ)貼政策的數(shù)額又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中、西部城市，這對(duì)于非東部城市顯然不公平，起不到緩解社會(huì)各地不公現(xiàn)狀之效。尤為重要的是，財(cái)政公平主義[4]要求人們?cè)谪?cái)政支出的過(guò)程中平等的獲得利益，各地的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策數(shù)額差異較大，易造成富裕地區(qū)更加富裕的情形，明顯有悖于財(cái)政公平主義，將致使國(guó)家的財(cái)政資金付諸東流，保障社會(huì)的公共利益更無(wú)從談起。

（二）法律依據(jù)缺乏

政策相比法律來(lái)說(shuō)具有靈活性和多變性的特點(diǎn)，可是人才購(gòu)房補(bǔ)貼和國(guó)家的財(cái)政資金密切相關(guān)，國(guó)家的每一分錢(qián)都是取之于民，政策一旦廢止，最終將損害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。政府采購(gòu)和購(gòu)房補(bǔ)貼同屬財(cái)政支出的范疇，我國(guó)的政府采購(gòu)已有《政府采購(gòu)法》[5]對(duì)其采購(gòu)的程序、方式、原則、程序、責(zé)任、監(jiān)督進(jìn)行規(guī)制，而我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼多以政策、規(guī)范性文件為主，即使相關(guān)的負(fù)責(zé)人違背了財(cái)政法定主義、濫發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼、利用政治關(guān)聯(lián)濫用財(cái)政補(bǔ)貼，亦沒(méi)有相關(guān)法律對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究，這無(wú)疑有礙于我國(guó)法治中國(guó)的建設(shè)。此外，根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》[6]的要求，各地的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取民意，并經(jīng)過(guò)專家詳細(xì)的論證，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》[7]中也要求政府決策要依法科學(xué)民主決策、程序公正、推進(jìn)政府政務(wù)信息公開(kāi)，而我國(guó)各地的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策并未經(jīng)過(guò)專家學(xué)者詳細(xì)的論證或者通過(guò)征求意見(jiàn)稿征求人民意見(jiàn)，并且各地政府的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策發(fā)文的主體不一，到底誰(shuí)有權(quán)制定人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策也未有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于此，人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策亟需法律依據(jù)予以規(guī)范，防止政策的朝令夕改，并對(duì)于相關(guān)責(zé)任主體追究其法律責(zé)任，并通過(guò)法律對(duì)人才購(gòu)房補(bǔ)貼的程序、發(fā)文主體、對(duì)象、責(zé)任、監(jiān)督等予以規(guī)定，以防止出現(xiàn)人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的違法亂序現(xiàn)象。

（三）缺乏預(yù)算約束

財(cái)政法定主義源于財(cái)政民主主義，財(cái)政支出只有通過(guò)法律予以規(guī)制，受到人民的監(jiān)督才能更好的保障人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，人民通過(guò)預(yù)算控制政府的“錢(qián)袋子”是構(gòu)建法治政府的最佳路徑之一。人才購(gòu)房補(bǔ)貼屬于財(cái)政支出的范圍，理應(yīng)受到預(yù)算法的規(guī)制，根據(jù)預(yù)算法的要求，只有經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)的批準(zhǔn)，地方政府才能進(jìn)行財(cái)政支出，這也是踐行財(cái)政法定主義的應(yīng)有之義。根據(jù)上海市2017年預(yù)算執(zhí)行情況和2018年預(yù)算草案[8]的報(bào)告，可以看到相關(guān)公交補(bǔ)貼的預(yù)算支出數(shù)額，但未看到相關(guān)人才購(gòu)房補(bǔ)貼的預(yù)算支出數(shù)額。本文通過(guò)對(duì)各地政府的預(yù)算公開(kāi)情況進(jìn)行了查詢，在政府的各級(jí)預(yù)算中并未發(fā)現(xiàn)有關(guān)人才購(gòu)房補(bǔ)貼的支出情況，我國(guó)預(yù)算體系一共分為五級(jí)，但在政府公開(kāi)的五級(jí)預(yù)算中，各地省市并未發(fā)現(xiàn)人才購(gòu)房補(bǔ)貼的相關(guān)開(kāi)支。因此，各地政府爭(zhēng)相發(fā)布的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策，如果未納入我國(guó)的預(yù)算體系，各地爭(zhēng)相進(jìn)行的“搶人大戰(zhàn)”將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)貧富差距繼續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)的不公平現(xiàn)象也會(huì)愈演愈烈。我國(guó)的人才購(gòu)房補(bǔ)貼一旦脫離了預(yù)算，則與國(guó)家建立全口徑預(yù)算的要求相背離，也不利于人民對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督。一言以蔽之，將人才購(gòu)房補(bǔ)貼納入預(yù)算并要求加大各級(jí)政府的預(yù)算公開(kāi)力度刻不容緩。

綜上所述，財(cái)政補(bǔ)貼的正當(dāng)性既需要滿足社會(huì)的公共利益，又要經(jīng)過(guò)民主、科學(xué)的決策程序。通過(guò)對(duì)我國(guó)的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的正當(dāng)性進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策存在社會(huì)公共利益缺失、缺乏科學(xué)的論證及民主的決策，并且是否納入我國(guó)的預(yù)算體系，值得疑問(wèn)。這與我國(guó)的財(cái)政民主、財(cái)政法定的要求是相悖的，鑒此，人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的不正當(dāng)性亟需運(yùn)用法律手段進(jìn)行規(guī)范和清理。

三、治理進(jìn)路：我國(guó)人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策規(guī)范的建議

為提升人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的正當(dāng)性，筆者認(rèn)為，有必要從明確人才購(gòu)房補(bǔ)貼的原則和范圍、依法規(guī)范并清理人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策、強(qiáng)化預(yù)算的硬約束、建立全國(guó)性的房產(chǎn)互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)平臺(tái)出發(fā)，以規(guī)制我國(guó)的人才購(gòu)房補(bǔ)貼。

（一）明確人才購(gòu)房補(bǔ)貼的原則和范圍

具體而言，一是從保障社會(huì)公共利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，應(yīng)明確我國(guó)人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的原則。筆者認(rèn)為，人才購(gòu)房補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)公共利益原則、法定原則、公開(kāi)透明原則。因住房補(bǔ)貼設(shè)立的目的即為保障弱勢(shì)群體的住房權(quán)利，此舉既維護(hù)了社會(huì)的公共利益，又不會(huì)異化社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)，故保障社會(huì)公共利益為人才購(gòu)房補(bǔ)貼的首要原則毋庸置疑。社會(huì)公共利益對(duì)于人才購(gòu)房補(bǔ)貼無(wú)疑是試金石，假使人才購(gòu)房補(bǔ)貼偏離社會(huì)公共利益的軌道，則應(yīng)對(duì)其予以清理規(guī)范，始終保證人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策對(duì)于社會(huì)公共利益原則的貫徹落實(shí)。雖然社會(huì)公共利益原則為人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的首要原則，但法定原則、公開(kāi)透明原則對(duì)于人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策同樣不可或缺。法定原則要求人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策應(yīng)在法治的軌道上運(yùn)行，做到依法補(bǔ)貼、否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。公開(kāi)透明原則是公民預(yù)防政府濫用財(cái)政權(quán)力的殺手锏，鑒于此，人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的征求意見(jiàn)稿、出臺(tái)程序等方面都應(yīng)予以公布。二是明確人才購(gòu)房補(bǔ)貼的范圍。以學(xué)歷分界的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗，對(duì)于其他技能人才或者學(xué)歷不高的人易造成歧視，不僅不利于營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也與社會(huì)的公平正義背道而馳。筆者認(rèn)為各地應(yīng)當(dāng)重新界定人才的標(biāo)準(zhǔn)，而不是一窩蜂的選擇以學(xué)歷的高低進(jìn)行差額的人才購(gòu)房補(bǔ)貼。

（二）依法規(guī)范并清理人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策

相比人才購(gòu)房補(bǔ)貼來(lái)說(shuō)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和新能源補(bǔ)貼發(fā)展較早，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和新能源補(bǔ)貼同樣存在亂序、濫發(fā)的問(wèn)題，故筆者建議國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)出臺(tái)《財(cái)政補(bǔ)貼條例》，對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼的對(duì)象、程序、責(zé)任、監(jiān)督予以明確的限定，對(duì)于人才購(gòu)房補(bǔ)貼的規(guī)制而言，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從實(shí)體法和程序法兩個(gè)方面加以規(guī)制，首先，對(duì)于人才購(gòu)房補(bǔ)貼的對(duì)象應(yīng)予以明確，即何類人才可以享受購(gòu)房補(bǔ)貼，比如家庭較為困難的人才、住房沒(méi)有保障的人才等，而對(duì)于家庭較為富?；蛘咦》恳延斜Ｕ系娜瞬艅t應(yīng)剔除在外，否則社會(huì)的貧富差距將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。其次，人才購(gòu)房補(bǔ)貼的數(shù)額應(yīng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，即補(bǔ)貼數(shù)額理應(yīng)遵守財(cái)政補(bǔ)貼法的相關(guān)規(guī)定，綜合考慮各方面因素，而不是無(wú)下限發(fā)放購(gòu)房補(bǔ)貼。最后，對(duì)于人才購(gòu)房補(bǔ)貼政策的出臺(tái)要經(jīng)過(guò)民主的參與和專家學(xué)者的論證，張文顯教授認(rèn)為正當(dāng)程序應(yīng)包括自由平等且實(shí)質(zhì)性的參與、公開(kāi)等構(gòu)成要件，[9]鑒于此，實(shí)體的正義才不會(huì)太遠(yuǎn)。

（三）強(qiáng)化預(yù)算的硬約束

我國(guó)的人才購(gòu)房補(bǔ)貼如果尚未納入國(guó)家的預(yù)算體系當(dāng)中，那么人才購(gòu)房補(bǔ)貼預(yù)算的公開(kāi)透明更是無(wú)異于可望而不可即。筆者認(rèn)為，有關(guān)政府部門(mén)首先應(yīng)當(dāng)編制詳細(xì)的預(yù)算案，政府有關(guān)部門(mén)在編制預(yù)算草案的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取廣大民眾及其專家學(xué)者的意見(jiàn)，考慮該預(yù)算執(zhí)行的可行性，最大限度的保證人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害。其次，政府部門(mén)就其編制的預(yù)算案交由地方人民代表大會(huì)進(jìn)行審查，當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)有權(quán)決定該預(yù)算案是否能夠通過(guò)，若人大審批通過(guò)，則有關(guān)政府部門(mén)可以執(zhí)行該預(yù)算決定，若地方人民代表大會(huì)予以否決，則有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)重新編制，并且應(yīng)賦予各級(jí)人大的預(yù)算減額修正權(quán)，以更好的代表人民行使管理財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。[10]最后，政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)地方人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)，執(zhí)行預(yù)算，政府應(yīng)嚴(yán)格按照人才住房補(bǔ)貼的發(fā)放程序，不能違法濫發(fā)，否則將會(huì)追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。

（四）構(gòu)建全國(guó)性的房產(chǎn)互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)平臺(tái)

人才購(gòu)房補(bǔ)貼為不失其公共性，應(yīng)當(dāng)滿足社會(huì)公共利益的需要。而在現(xiàn)實(shí)生活中，由于公眾并不能知曉其他人擁有幾套房產(chǎn)，他人的房產(chǎn)信息具有很大的隱秘性，有鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建起全國(guó)性的房產(chǎn)互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)平臺(tái)，這樣每個(gè)人所擁有的房產(chǎn)信息便可自行查詢，人才購(gòu)房補(bǔ)貼的發(fā)放也將會(huì)減少很大的阻力，同理本不應(yīng)獲得購(gòu)房補(bǔ)貼的人才將不會(huì)得到當(dāng)?shù)厥∈杏嘘P(guān)部門(mén)的補(bǔ)貼，這對(duì)于縮小社會(huì)貧富差距、保障人才的良性引進(jìn)、促進(jìn)社會(huì)公平正義將起到巨大的促進(jìn)作用。