鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑研究

張玉娟

摘 要? 宅基地“三權(quán)分置”是撬動鄉(xiāng)村要素資源、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要途徑和有力抓手。現(xiàn)行的宅基地制度影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也在一定程度上限制了鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)村振興紅利不夠、動力不足等問題表明宅基地“三權(quán)分置”改革已迫在眉睫。本文以國內(nèi)宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)區(qū)探索實(shí)際為基礎(chǔ)，總結(jié)了宅基地“三權(quán)分置”改革中可參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并指出當(dāng)務(wù)之急需破解相關(guān)配套制度不完善、“一地三權(quán)”未明確界定、“三權(quán)分置”缺少頂層設(shè)計等問題，提出了多路徑落實(shí)宅基地所有權(quán)、切實(shí)保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、建立農(nóng)宅市場交易體系，適度放活宅基地使用權(quán)、建立農(nóng)村宅基地風(fēng)險防范機(jī)制的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞? 宅基地;三權(quán)分置;鄉(xiāng)村振興;實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Research on Ways to Realize the Separation of Three Rights

in Homestead Under the Background of Rural Revitalization Strategy

Zhang Yujuan

（Guangdong Geological Surveying and Mapping Institute， Guangzhou? Guangdong? 510800）

Abstract： The Setting up Separately of three rights of homestead is an important way to leverage rural factor resources and promote the implementation of rural revitalization strategy.The current homestead system affects the urbanization process and restricts the rural development to some extent.Problems such as the insufficient motivation of rural revitalization dividend indicate that the reform of the separation of the three? rights of homestead is imminent.This paper is based on the exploration of the three rights distribution pilot areas of homestead in China，summarized the practical experience that can be referred to in the reform of the Setting up Separately of three rights in homestead，and also pointed out that the urgent need to solve the related supporting system is not perfect， the three rights have not been clearly defined， the three rights divided lack of top-level design and other problems， puts forward the realization path of the Setting up Separately of three rights in homestead， such as multipath to implement homestead ownership， effectively ensures the right to qualify homestead farmers， establishes a market exchange system for rural housing，appropriately exercise the right to use housing sites， establishes a risk prevention mechanism for rural homestead an so on.

Keywords： homestead; the setting up separately of three rights;rural revitalization; realization route

1 “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”與宅基地“三權(quán)分置”的提出背景

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，不斷涌現(xiàn)出的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式成為推動我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的中堅力量，傳統(tǒng)的農(nóng)村農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)無疑受到了強(qiáng)烈沖擊，由此產(chǎn)生的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾日漸突出。在國家現(xiàn)代化快速發(fā)展的今天，如果缺失農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，缺乏農(nóng)村繁榮富強(qiáng)，缺少農(nóng)民安居樂業(yè)，便是不完整、不牢靠的，我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)也就無從談起。

為解決“三農(nóng)”問題及凸顯農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這三者在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會建設(shè)中的重要地位，實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”在黨的十九大會議上首次被提及。2018年中共中央又發(fā)布了以“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為主題的一號文件，至此鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升至國家發(fā)展戰(zhàn)略新高度，成為全面建設(shè)小康社會攻堅路上的必然選擇。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，應(yīng)以土地為基礎(chǔ)，以農(nóng)村土地制度改革為核心?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》文件中明確表示，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)[1]。宅基地“三權(quán)分置”改革成為自農(nóng)村承包土地實(shí)施“三權(quán)分置”后，我國在農(nóng)村土地制度上的又一次重大理論飛躍和實(shí)踐創(chuàng)新。如果該項改革力度足夠大、步子足夠穩(wěn)、實(shí)施效果足夠好，將有效激活農(nóng)村數(shù)百萬億的閑置土地資源，在推動農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)權(quán)利的同時，成為推動鄉(xiāng)村振興的重要推手。

2? 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的必要性及需破解問題分析

2.1 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的必要性分析

（1）現(xiàn)行宅基地制度影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也在一定程度上限制了鄉(xiāng)村發(fā)展

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速向前推進(jìn)，農(nóng)村“空心村”、“空心戶”現(xiàn)象日漸增多，宅基地閑置或低效使用現(xiàn)象屢見不鮮。由于2.8億農(nóng)民進(jìn)城變身為“半城鎮(zhèn)化”居民，另近年來約1億人成為城鎮(zhèn)居民，相關(guān)專業(yè)人士估算我國約三分之一的宅基地現(xiàn)處于閑置和低效率利用狀態(tài)，約為4000多萬畝，而閑置不用的宅基地超過2000多萬畝[1]?，F(xiàn)行的只能在本村集體成員內(nèi)部交易的宅基地制度，使得農(nóng)民最重要的資產(chǎn)變成了“沉睡的資本”，嚴(yán)重影響了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此即使大量農(nóng)民進(jìn)城，也因無法支付首付而難以在城市購房，也難以融入城市而變身為真正市民，極大影響著城鎮(zhèn)化質(zhì)量。同時，農(nóng)村人口大量流失、宅基地閑置導(dǎo)致鄉(xiāng)村喪失了主要勞動力和建設(shè)人才，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村建設(shè)“空心化”、發(fā)展動力不足的問題，一定程度上閑置了農(nóng)村發(fā)展步伐。

（2）“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實(shí)施過程中紅利不夠、動力不足，需以宅基地改革為支點(diǎn)

內(nèi)因是事物實(shí)現(xiàn)發(fā)展變化的根本原因，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村發(fā)展，其核心動力必須在鄉(xiāng)村內(nèi)部尋找。雖然農(nóng)村承包地已實(shí)行了“三權(quán)分置”，但要嚴(yán)守耕地紅線以保障糧食安全，故其給農(nóng)民帶來的制度改革紅利也十分有限。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，獲取農(nóng)村制度改革紅利，只有在農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地上做文章，因?yàn)橹挥兴鼈兛梢猿睫r(nóng)業(yè)生產(chǎn)而放活，且農(nóng)村宅基地是農(nóng)民十分珍貴的保障性財產(chǎn)和利益關(guān)注焦點(diǎn)[2]。因此，要引流城市資源配置鄉(xiāng)村發(fā)展，必須以宅基地改革為支點(diǎn)，以宅基地“三權(quán)分置”制度改革帶來的杠桿紅利拓寬農(nóng)民收入渠道，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興添薪加火。

（3）宅基地“三權(quán)分置”改革可增加農(nóng)民福祉，惠及我國當(dāng)前主要矛盾解決焦點(diǎn)群體

隨著我國特色社會主義步入新時代，當(dāng)前主要的社會矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，而涉及這一矛盾的主要群體主要集中在農(nóng)民身上。目前解決這一矛盾的主要方法就是從宅基地這一農(nóng)民的核心財產(chǎn)入手，通過賦予農(nóng)民財產(chǎn)增值權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)村交換資源、吸引資本、匯聚財富能力，并以獲得的資本發(fā)展農(nóng)村市場新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民福祉，提升農(nóng)民收益，構(gòu)建環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居、生活富裕的新農(nóng)村，緩解當(dāng)前我國主要的社會矛盾。

2.2 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”需破解問題分析

結(jié)合我國實(shí)際情況，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”要順利實(shí)施，需要破解以下問題：

（1）相關(guān)配套制度不完善，改革存在風(fēng)險

目前我國實(shí)行的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，一方面允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，而另一方面又提出了不許向集體組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓的限制條件。這些規(guī)定和限制條件阻礙了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的前進(jìn)步伐。另外，傳統(tǒng)制度下的宅基地資格權(quán)是農(nóng)民作為村集體成員的一項重要權(quán)利。如果完全放開宅基地的交易權(quán)，將存在流轉(zhuǎn)過程違約、宅基地再流轉(zhuǎn)過程用途轉(zhuǎn)換、農(nóng)民失宅等風(fēng)險，增加社會的不穩(wěn)定因素。

（2）“三權(quán)分置”改革缺乏頂層設(shè)計，“一地三權(quán)”未明確界定

由于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”屬新生事物，是從新的思路探索符合我國農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的宅基地制度，因該項改革適逢國家機(jī)構(gòu)改革時期，故對此項工作的主導(dǎo)部門、銜接部門尚不確定，職責(zé)分工、實(shí)施機(jī)制從國家層面來講也未明確規(guī)定，改革實(shí)施過程中缺乏頂層設(shè)計。另宅基地與地面附著物的不可分割性決定了宅基地與承包地有所不同，其流轉(zhuǎn)使用應(yīng)具有長期性。對同一塊宅基地，如何清晰界定所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)這三權(quán)的權(quán)能邊界，如何明確三個主體的權(quán)利范圍尚需考量[3]。

（3）地方實(shí)踐仍在探索，尚未形成成熟經(jīng)驗(yàn)

目前宅基地“三權(quán)分置”改革已在多個城市試點(diǎn)，實(shí)踐形式雖飽含地方特色，亮點(diǎn)紛呈，但尚未形成系統(tǒng)、成熟、可推廣復(fù)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，仍處于摸著石頭過河的時期。如紹興市聚焦于放活宅基地使用權(quán)，義烏市關(guān)注于如何取得、確認(rèn)宅基地資格權(quán)，象山縣則將重心放于探索宅基地資格權(quán)登記，但是仍存在權(quán)屬不清、超占、使用不規(guī)范，缺少規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)平臺等問題[3]。

3? 宅基地“三權(quán)分置”探索實(shí)踐分析

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革則是平衡城鄉(xiāng)資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的破題之舉。部分地區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，圍繞宅基地“三權(quán)分置”開展了形式多樣的探索實(shí)踐，并取得了初步成效，從制度層面和實(shí)踐操作層面為其他地區(qū)提供了重要參考。

（1）瑞安市：閑置宅基地使用權(quán)實(shí)行流轉(zhuǎn)登記

瑞安市是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革主要試點(diǎn)之一，其以“適度放活宅基地使用權(quán)”為中心，建立了“多部門參與、全流程銜接”的閑宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度[4]。這標(biāo)志著瑞安市宅基地改革工作破冰起航，改革政策全面落地。另瑞安市又開發(fā)了配合政策及時落地的閑置農(nóng)房（宅基地）網(wǎng)上交易平臺，成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心，至此農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在瑞安市進(jìn)入了“合規(guī)合法新時代”[4]。此外，為健全農(nóng)村金融惠農(nóng)、益農(nóng)體系，瑞安市又積極推出農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)和農(nóng)房使用權(quán)抵押貸款等金融產(chǎn)品，為鄉(xiāng)村振興提供資金支持和核心動力。

（2）重慶、成都等地：放活使用權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出宅基地

中央一號文件指出，宅基地“三權(quán)分置”探索過程中應(yīng)適度放活使用權(quán)。各試點(diǎn)地區(qū)在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，權(quán)衡、保護(hù)并合理分配各利益主體方合法權(quán)益，鼓勵農(nóng)戶在有可居之處情況下騰退自家閑置宅基地，不僅為鄉(xiāng)村振興提供了資金支持，而且一定程度上益于省內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)吃緊困境緩解[5]。如成都市、重慶市、湖南瀏陽、安徽金寨等地探索出 “地券”制度、多種補(bǔ)償政策疊加、建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益分配等方式，其中具體實(shí)施措施見表1。

（3）江西、江蘇等地：落實(shí)所有權(quán)，明晰宅基地管理主體責(zé)任

宅基地“三權(quán)分置”中倡導(dǎo)積極落實(shí)集體所有權(quán)，就是在社會主義公有制背景下，嚴(yán)格維護(hù)農(nóng)村集體應(yīng)有的所有權(quán)地位，并給予該主體與之匹配的處分權(quán)，適度發(fā)揮村集體這一基層組織的自治作用。試點(diǎn)地區(qū)在落實(shí)宅基地所有權(quán)方面采用“網(wǎng)格化”的管理模式，充分明確各級責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，確保責(zé)任主體權(quán)利不虛化[5]。如江西余江、江蘇武進(jìn)、浙江義烏、湖南瀏陽等地便在這方面做出了積極嘗試，具體做法見下表。

4? “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實(shí)施下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”開啟了社會資本流向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地帶的大門，宅基地“三權(quán)分置”則開啟了社會財富流入鄉(xiāng)村生活領(lǐng)域的另外一扇大門。由于目前宅基地“三權(quán)分置”尚處于探索階段，但其落地必須以“堅持土地公有制性質(zhì)不改變”、“嚴(yán)控耕地紅線不突破”、“確保農(nóng)民權(quán)益不受損”三個基本原則為改革底線，從落實(shí)宅基地所有權(quán)、保證農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)、加強(qiáng)宅基地風(fēng)險防范機(jī)制等方面入手，確保農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”構(gòu)想順利實(shí)施，從而推動鄉(xiāng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)（見圖1）。

（1）多路徑落實(shí)宅基地所有權(quán)，堅持土地公有制度不改變

落實(shí)“宅基地集體所有權(quán)”的主要路徑就是通過相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和明確，從法律的角度明確宅基地所有權(quán)主體法人資格，并進(jìn)行所有權(quán)產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記，進(jìn)一步推動所有權(quán)主體的規(guī)范化進(jìn)程[6]。同時就集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)明確賦予其對村莊土地利用的規(guī)劃權(quán)和宅基地所產(chǎn)生收益的分配權(quán)、處分權(quán)，利用“規(guī)劃管制+用途監(jiān)管+規(guī)?？刂啤?、“政策引導(dǎo)+村規(guī)民約”、“權(quán)益顯化+激勵約束”等多方式、多途徑落實(shí)村集體宅基地所有權(quán)，切實(shí)保障集體宅基地所有權(quán)紅線不觸碰，確保宅基地姓“集體”的事實(shí)不改變。

（2）保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

保障農(nóng)戶資格權(quán)，應(yīng)加快宅基地的立法工作，明確規(guī)定“資格權(quán)”法律性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則等相關(guān)內(nèi)容，同時將資格權(quán)調(diào)整為不動產(chǎn)登記的關(guān)鍵內(nèi)容，推動宅基地農(nóng)戶資格權(quán)規(guī)范化、制度化。在資格權(quán)出讓方面，應(yīng)以農(nóng)民自愿為前提，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，探索符合各地發(fā)展實(shí)際的宅基地退出方式。此外，因農(nóng)民與宅基地使用權(quán)的受讓者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱性，政府應(yīng)通過完善相關(guān)制度，降低農(nóng)戶“資格權(quán)”的行權(quán)成本[6]。一是建立宅基地使用權(quán)受讓主體開發(fā)信息的強(qiáng)制定向公布制度，及時向資格權(quán)主體公示其相關(guān)活動。二是國土部門依照相關(guān)法律對宅基地使用權(quán)受讓主體的相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)集體的合法權(quán)益不受損。

（3）建立農(nóng)宅市場交易體系，適度放活宅基地使用權(quán)

放活宅基地使用權(quán)需建立起較為完備的農(nóng)宅市場交易體系，應(yīng)著重關(guān)注以下幾點(diǎn)。第一，建立產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村宅基地制度，確保二證齊全。以確保產(chǎn)權(quán)界定清晰為前提，借鑒城市不動產(chǎn)登記的成功經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)村宅基地也加入到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之列。其次，建立農(nóng)村住房交易市場。建立與城市商品房相對等的農(nóng)村住房市場機(jī)制和體系，通過市場這一交易平臺在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行公平定價和公平競爭 [1]。第三，修改完善影響宅基地使用權(quán)放活的相關(guān)法律法規(guī)，如《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《物權(quán)法》等，為宅基地“三權(quán)分置”的早日實(shí)現(xiàn)掃清制度障礙，同時開放、保護(hù)宅基地使用權(quán)獲得者的相關(guān)利益，讓其在使用期限內(nèi)自由的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，并開發(fā)農(nóng)房抵押貸款基金產(chǎn)品，豐富農(nóng)村金融體系，充分調(diào)配農(nóng)村資源，激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力[6]。

（4）因地制宜地開展多種形式的宅基地使用權(quán)放活為了實(shí)現(xiàn)真正盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)的目標(biāo)，我們應(yīng)以放活宅基地使用權(quán)為發(fā)展導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素流動，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

首先，村民集體組織在獲得農(nóng)戶同意后，以其作為主導(dǎo)者對村內(nèi)空閑宅基地進(jìn)行統(tǒng)一整合，開展宅基地使用權(quán)對外轉(zhuǎn)讓工作，實(shí)現(xiàn)對空閑宅基地的統(tǒng)一規(guī)劃和整體開發(fā)，并以采取入股、聯(lián)營多種形式發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)，豐富農(nóng)村經(jīng)營新業(yè)態(tài)，提高農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)中市場定價地位 [7]。其次，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中需進(jìn)行村莊撤銷、合并的，允許農(nóng)戶進(jìn)行宅基地等至或等量互換。這是在村莊撤并中保障農(nóng)民不錯失宅基地資格權(quán)的奏效辦法，也是小型村莊共同整合農(nóng)村資源、吸引社會資金、打造農(nóng)村新業(yè)態(tài)的有效途徑。最后，鼓勵宅基地使用權(quán)獲得者結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際情況，因地制宜地開展特色民宿、田園風(fēng)光旅游、等形式多元的“共建共享型”田園綜合體，改善農(nóng)民生活環(huán)境的同時，推動農(nóng)村資金積累和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為2020年全面建成小康社會的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)加油助力[8]。

（5）建立農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中的風(fēng)險防范機(jī)制

宅基地是農(nóng)民的立身之本，其最核心的功能就是社會保障。農(nóng)村宅基地實(shí)施“三權(quán)分置”，將宅基地這一沉睡資本引入至市場交易體系，同時增加了非農(nóng)村內(nèi)部這一交易主體，在撬動鄉(xiāng)村要素資源、增加農(nóng)民財產(chǎn)收入的同時，也在一定程度上給農(nóng)民帶來失去住所的風(fēng)險。因此，要建立健全農(nóng)村住房基本保障體系，確保農(nóng)民住有所居，促進(jìn)社會和諧安定。其次，完善社會保障，確保宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶已有社會保險，嚴(yán)防農(nóng)民被動失宅，為進(jìn)城農(nóng)戶留有后路。最后，要嚴(yán)格實(shí)施農(nóng)村宅基地用途管控，嚴(yán)格遵守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的底線，以防止社會資本進(jìn)入農(nóng)村宅基地市場炒作，并控制農(nóng)村土地市場，嚴(yán)格遏制宅基地“三權(quán)分置”異化情況。

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