基于新型城鎮(zhèn)化的小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)探討

廖高文 李繼升 賀少濤 曾得志 李勇 李威蘭

摘 要? 隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為國(guó)家力推的一個(gè)重要新方向，祁陽(yáng)縣以小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)為突破口，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)化并取得了積極的作用。通過(guò)對(duì)新型城鎮(zhèn)化下的祁陽(yáng)縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)進(jìn)行調(diào)查，分析其現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，提出了對(duì)策，希望能為其它地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)起到借鑒作用。

關(guān)鍵詞? 新型城鎮(zhèn)化;小城鎮(zhèn);“10+X”工程;探討

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Discussing on "10+X" Project Construction of Small Towns Based on New-type urbanization

— Taking the Construction of Small Towns in Qiyang County as an Example

Liao Gaowen1， Li Jisheng1， He Xiaotao1， Zeng Dezhi1， Li Yong1， Li Weilan2

（1.Natural Resources Bureau of Qiyang County， Yongzhou Hunan 426000; 2.Hunan High Speed Railway Vocational and Technical College， Hengyang Hunan 421002）

Abstract： As the construction of new urbanization has become an important new direction pushed by the state， qiyang county takes the "10+X" project construction of small towns as a breakthrough， vigorously develops small urbanization and has made positive effects. Through the investigation of the "10+X" project construction of small towns in Qiyang County of Hunan province， China ， this paper analyzes its current situation and existing problems， and puts forward countermeasures， hoping to play a role in the construction of small towns in other areas.

Keywords： new type urbanization; small towns; "10 + X" project; discussion

隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，小城鎮(zhèn)的建設(shè)前景及建設(shè)成效成為了城鎮(zhèn)居民追求精神文明需求中的重要一環(huán)。祁陽(yáng)作為全國(guó)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)[1]，對(duì)小城鎮(zhèn)“10+X”工程的宣傳和推介是起著“窗口效應(yīng)”的作用[2]。通過(guò)高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理三位一體，進(jìn)一步完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，栓釋小城鎮(zhèn)和諧宜居、產(chǎn)鎮(zhèn)融合、別具特色、充滿(mǎn)魅力的特色小城鎮(zhèn)，從而推進(jìn)小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)在新型城鎮(zhèn)化中健康持續(xù)發(fā)展之路。

1? 祁陽(yáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡(jiǎn)況

祁陽(yáng)縣位于湖南南部，永州市東北部，湘江中上游，地處北緯26°02′31″至26°51′46″，東經(jīng)110°35′2″至112°12′5″之間，西接零陵區(qū)和冷水灘區(qū)，東抵常寧市，南臨新田縣、寧遠(yuǎn)縣、雙牌縣和桂陽(yáng)縣，北連祁東縣。最低點(diǎn)位于黃泥塘鎮(zhèn)九洲村，海拔63m，最高點(diǎn)位于肖家村鎮(zhèn)南部的串風(fēng)坳，海拔1431m。湘江和祁水河穿境而過(guò)，有“中南小魚(yú)米之鄉(xiāng)”和“有色金屬之鄉(xiāng)”之稱(chēng)[3]。全縣總面積2538.01hm2，轄22個(gè)鎮(zhèn)（街道），總?cè)丝?06.01萬(wàn)，區(qū)位優(yōu)越，交通便利，是湘西南重鎮(zhèn)。其中山地1595.01hm2，占全縣總面積的62.84%。水面188hm2，占總面積的7 .47%。耕地493.91hm2，占19.46%，道路和村莊等2596.40hm2占10.23%，呈現(xiàn)七分山水兩分田，一分道路和莊園[4]。2018年祁陽(yáng)全縣地區(qū)生產(chǎn)總值307.70億元，增速8.2%，生產(chǎn)總值比平均值高137.92億元，位居第一;全縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值35659元，位居第二;2018年全縣城鎮(zhèn)居民可支配收入31013元，比平均值高4037.82元，全縣農(nóng)村居民可支配收入14004元，比平均值高162.91元[5]。

2? 小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》（1994）第二條，城鎮(zhèn)體系是指一定區(qū)域范圍內(nèi)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和空間發(fā)展上具有有機(jī)聯(lián)系的城鎮(zhèn)群體。因此小城鎮(zhèn)可具有如下涵義：小城鎮(zhèn)=縣城+建制鎮(zhèn)+集鎮(zhèn)[6]。祁陽(yáng)縣自2017年啟動(dòng)小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)以來(lái)取得了較大的成績(jī)，縣域街道、立面景觀(guān)提質(zhì)改造品質(zhì)提升明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色街、標(biāo)準(zhǔn)街改造層次提升顯著，自來(lái)水、學(xué)校、衛(wèi)生院、敬老院、小廣場(chǎng)和小游園等事關(guān)廣大人民群眾的民生工程改造也有了長(zhǎng)足提升，一系列小城鎮(zhèn)建設(shè)工程的投入和使用獲得了市民、群眾的支持和好評(píng)。

2.1祁陽(yáng)縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)內(nèi)容

小城鎮(zhèn)“10+X”工程中的一個(gè)“10”，指建設(shè)10個(gè)規(guī)定項(xiàng)目;即每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完成10個(gè)公共公用設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)（一條特色街、一個(gè)文化廣場(chǎng)或游園、一所標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校、一所標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)院、一所敬老院、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)綜合車(chē)站、一座標(biāo)準(zhǔn)自來(lái)水廠(chǎng)、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、一個(gè)垂直式垃圾中轉(zhuǎn)站、一個(gè)美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)）;一個(gè)“X”，指建設(shè)X個(gè)自選項(xiàng)目;即每個(gè)鎮(zhèn)根據(jù)自身發(fā)展需要自行選擇新建或完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域功能配套的基礎(chǔ)設(shè)施（如交通、電力、通訊、給水、排水、燃?xì)狻⑵焚|(zhì)小區(qū)建設(shè)等）。

2.2祁陽(yáng)縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)現(xiàn)狀

祁陽(yáng)縣基于國(guó)家新型城鎮(zhèn)化大背景下提出對(duì)全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的小城鎮(zhèn)建設(shè)打造新模式[7]，以《祁陽(yáng)縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)，充分運(yùn)用“10+X”工程建設(shè)的集群效應(yīng)，拓展小城鎮(zhèn)區(qū)位功能，提升小城鎮(zhèn)的環(huán)境承載力和適宜開(kāi)發(fā)能力，實(shí)現(xiàn)高附加值和高衍生值的功能[8]。經(jīng)過(guò)2年的努力，全縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項(xiàng)目總計(jì)254個(gè)，其中完成的項(xiàng)目基數(shù)為124個(gè)占48.82%，完成選址及規(guī)劃設(shè)計(jì)的項(xiàng)目基數(shù)為37個(gè)占14.57%，需完善的項(xiàng)目基數(shù)為21個(gè)占8.27%，啟動(dòng)的項(xiàng)目基數(shù)為10個(gè)占3.94%，未啟動(dòng)的項(xiàng)目基數(shù)為59個(gè)占23.23%，完成征地的項(xiàng)目基數(shù)為3個(gè)占1.17%，全縣實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率51.02%，成績(jī)斐然（見(jiàn)表1、圖1）。

3? 小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)存在的問(wèn)題

3.1 征用地和土地規(guī)劃調(diào)整受限

小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項(xiàng)目多位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），在建設(shè)過(guò)程中需要征用大量的村集體土地用于工程建設(shè)，部分建設(shè)范圍處于農(nóng)田區(qū)和基本農(nóng)田范疇保護(hù)區(qū)，受土地使用性質(zhì)變更手續(xù)、政策、百姓阻擾等多種因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項(xiàng)目部分難以協(xié)調(diào)到位。

3.2 實(shí)施單位權(quán)限受制

小城鎮(zhèn)“10+X”建設(shè)項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)實(shí)施，但項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)劃、方案和資金安排都由相關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌安排直接確定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）只有建設(shè)工程的調(diào)度權(quán)和監(jiān)管權(quán)、無(wú)決策權(quán)，對(duì)于工程的建設(shè)進(jìn)度，處于一種是是而非的狀態(tài)，有時(shí)由于上級(jí)主管部門(mén)在部分項(xiàng)目上未及時(shí)批復(fù)，相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和程序也未及時(shí)安排，形成滯后現(xiàn)象較突出，導(dǎo)致部分建設(shè)項(xiàng)目難以準(zhǔn)時(shí)啟動(dòng)。尤其是小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目處于辦事處等城區(qū)范圍的，項(xiàng)目實(shí)施更是受規(guī)劃限制，無(wú)法按時(shí)啟動(dòng)建設(shè)。

3.3 資金缺口大 籌資渠道少

縣政府對(duì)小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項(xiàng)目大多實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)措施，投入不足、沒(méi)有過(guò)多體現(xiàn)政策和資金向項(xiàng)目?jī)A斜性。多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提前墊付資金，在項(xiàng)目實(shí)施中從前期規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、征地等費(fèi)用都需要提前支付，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠財(cái)政吃飯，自身大多財(cái)力薄弱、造血功能不高，資金籌措渠道不多，形成只能維持項(xiàng)目啟動(dòng)階段的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，而無(wú)力為小城鎮(zhèn)建設(shè)主力期投入足量資金，加上不確定因素大增，導(dǎo)致部分項(xiàng)目建設(shè)因無(wú)資可墊，后續(xù)工作難以及時(shí)跟進(jìn)而停工難產(chǎn)。

3.4 歷史欠賬多

新建制鎮(zhèn)受地理和環(huán)境影響，不在當(dāng)下區(qū)域的行政、教育、民生中心，導(dǎo)致該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施底子薄弱，基礎(chǔ)差，小城鎮(zhèn)區(qū)域面窄，城鎮(zhèn)化率推進(jìn)緩慢;甚至部分鎮(zhèn)的總規(guī)、控規(guī)陳舊滯后，還沿用1996版總規(guī);有的鎮(zhèn)鎮(zhèn)域中心由于前期無(wú)標(biāo)準(zhǔn)街道，采取短期大數(shù)量、大體量惡補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)，出現(xiàn)建設(shè)難度增大、建設(shè)成本高昂、建設(shè)成效不及時(shí)凸顯等一系列因素，嚴(yán)重影響道新型小城鎮(zhèn)建設(shè)。

3.5 溝通渠道不暢

縣直相關(guān)部門(mén)作為政府落實(shí)政策和建設(shè)項(xiàng)目的主導(dǎo)者和引領(lǐng)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為責(zé)任者和管理者，兩方聯(lián)動(dòng)密切性將顯得非常重要。如學(xué)校、醫(yī)院、車(chē)站等建設(shè)項(xiàng)目屬于行業(yè)主管部門(mén)為主抓手的，但在具體實(shí)施中易出現(xiàn)兩張皮、兩不管的局面，造成審批環(huán)節(jié)過(guò)多、審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致缺乏有效溝通和銜接，阻礙了工作進(jìn)展。

4? 建議

4.1 多方聯(lián)動(dòng)做好征用地工作

一是多方配合打破征地難、用地難等瓶頸，縮短各項(xiàng)手續(xù)辦理時(shí)間差，減少造成工作推進(jìn)慢的因素。二是做好土地儲(chǔ)備和耕地開(kāi)墾文章，以土地征收和掛牌出讓來(lái)盤(pán)活土地資源。三是由祁陽(yáng)縣小城鎮(zhèn)“10+X”項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)呈報(bào)用地審批和土地性質(zhì)變更等工作，運(yùn)用集約性管理建設(shè)項(xiàng)目，達(dá)到簡(jiǎn)化手續(xù)、快接快辦的目的，促使建設(shè)項(xiàng)目向著健康、穩(wěn)定和良性方向發(fā)展。

4.2 科學(xué)規(guī)劃 分步實(shí)施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)小城鎮(zhèn)“10+X”項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，按照科學(xué)原則進(jìn)行遠(yuǎn)、中、近分期規(guī)劃，突出重點(diǎn)、基點(diǎn)和特點(diǎn)，量力而行，不搞“高大上”，形成規(guī)劃的完整性、系統(tǒng)性和可操作性。一是對(duì)民生項(xiàng)目和急需解決的項(xiàng)目做到先落地、先開(kāi)工、先建設(shè)。建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，做好跟蹤服務(wù)，早發(fā)現(xiàn)、早解決，力促項(xiàng)目早日完成發(fā)揮效益。二是對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目，由相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、申報(bào)、審批和分步實(shí)施，減少中間環(huán)節(jié)的虛介入，避免超時(shí)、滯后發(fā)生;如標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校、標(biāo)準(zhǔn)化醫(yī)院和敬老院等項(xiàng)目，從源頭上做好用地和土地性質(zhì)變更，確保項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)傾斜條件落地。

4.3 理順投融資機(jī)制

資金是一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素[9]。一是以政府出臺(tái)的《全面實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓金全額返還用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)》為基礎(chǔ)，制定一套合理可行、實(shí)際操作性強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資機(jī)制，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活、健全用活土地政策。二是形成資金群集效應(yīng)，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)力弱、無(wú)造血功能、多依賴(lài)財(cái)政撥款解決資金缺口等情況，取消各部門(mén)零星撥付方式，通過(guò)整合各部門(mén)相關(guān)建設(shè)資金來(lái)捆綁使用，形成資金池規(guī)模效應(yīng)。三是深度探索融資新思路和新渠道，如城建投探索發(fā)行小城鎮(zhèn)建設(shè)投資債券，運(yùn)用市場(chǎng)效益機(jī)制激勵(lì)社會(huì)資本和民間資本投資“10+X”項(xiàng)目建設(shè)等多途徑解決資金不足，缺口大、融資難的問(wèn)題。

4.4 正視現(xiàn)實(shí)抓落實(shí)

小城鎮(zhèn)“10+X”建設(shè)項(xiàng)目是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為中心進(jìn)行建設(shè)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際，解決歷史遺留問(wèn)題，將欠帳分步補(bǔ)上。對(duì)于民生性項(xiàng)目要分步推進(jìn)，對(duì)于基礎(chǔ)好的建設(shè)項(xiàng)目要適時(shí)推進(jìn)，從而確保兩頭兼顧合情、合理化建設(shè)。如由縣財(cái)政全額投入的拆違重建項(xiàng)目要專(zhuān)項(xiàng)抓，而事關(guān)民生的舊小區(qū)及背街小巷提質(zhì)改造項(xiàng)目就要重點(diǎn)抓，并寄望財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)比例由70%提高到90%，發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目的積極狀態(tài)。

4.5 暢通溝通渠道

縣直部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)于小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項(xiàng)目要秉承勤溝通才有利于解決好問(wèn)題這一思路，通過(guò)有效的交流和探討來(lái)滿(mǎn)足雙方的意愿需求?？h直部門(mén)是建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃者和驗(yàn)收者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是項(xiàng)目的實(shí)施者和監(jiān)管者，彼此放下成見(jiàn)共同探尋問(wèn)題根源，求同存異統(tǒng)籌多方意見(jiàn)，暢通溝通渠道，形成各司其責(zé)、相互配合、齊抓共管的良好局面，使得問(wèn)題得到解決、項(xiàng)目按時(shí)完成。

5? 結(jié)語(yǔ)

小城鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是國(guó)家力推的一項(xiàng)新政策，祁陽(yáng)縣以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為核心，以小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)為突破口，大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，為撤縣設(shè)市夯實(shí)了基礎(chǔ)。通過(guò)解析祁陽(yáng)縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)思路，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)在時(shí)代背景下的積極意義，也為其他地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)起到借鑒作用。

參考文獻(xiàn)/References

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