重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的維度把握

楊勝

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)等方面提出了一系列新論斷新要求，推動(dòng)人大工作取得歷史性成就。黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告?！?017年1月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)人大討論決定重大事項(xiàng)、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告提出了明確要求。

2018年7月，重慶市委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》。2018年9月，重慶市人大常委會(huì)修訂通過(guò)了《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》。筆者參與了該規(guī)定的部分修訂工作，對(duì)地方人大討論決定重大事項(xiàng)有一些思考。

各地法規(guī)的特色亮點(diǎn)鮮明

中辦印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》后，各省（自治區(qū)、直轄市）黨委、人大高度重視，出臺(tái)相關(guān)文件，修訂相關(guān)法規(guī)。各地出臺(tái)的相關(guān)文件或修訂的相關(guān)法規(guī)，特色和亮點(diǎn)鮮明。

一是認(rèn)識(shí)逐步深化。盡管憲法和地方組織法對(duì)人大討論決定重大事項(xiàng)的范圍只作了原則性規(guī)定，但地方人大已經(jīng)普遍將加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重大措施、城鎮(zhèn)建設(shè)、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目納入重大事項(xiàng)范圍。一些地方人大還嘗試進(jìn)行量化規(guī)定，如江西省規(guī)定對(duì)本級(jí)財(cái)政新增安排的政府性投資公益性建設(shè)項(xiàng)目，投資額占本年度本級(jí)政府投資預(yù)算總額百分之一的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)人大常委會(huì)討論決定。

二是探索逐步增多。部分地方人大探索實(shí)行了重大事項(xiàng)清單制，將討論決定重大事項(xiàng)的內(nèi)容和范圍作出具體詳細(xì)的規(guī)定。比如甘肅省人大建立“年度清單制”，由政府每年底研究提出下一年度擬提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)建議清單，報(bào)本級(jí)黨委研究同意后列入人大常委會(huì)和政府年度工作要點(diǎn);浙江省杭州市人大按照“議而必決”“議而可決”“報(bào)告?zhèn)浒浮比愐笫崂沓鲂枰獔?bào)告的48個(gè)重大事項(xiàng)，將重大事項(xiàng)范圍進(jìn)一步明確。

三是立法逐步加強(qiáng)。重大事項(xiàng)決定權(quán)與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)并不是截然分開(kāi)的，而是具有一定的互補(bǔ)性和交叉性。一些地方人大根據(jù)法律法規(guī)和地方實(shí)際作出法規(guī)性決定決議。比如浙江省人大常委會(huì)作出了關(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)急避險(xiǎn)中人員強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的決定。

重大事項(xiàng)的范圍和形式

討論決定重大事項(xiàng)是憲法法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。地方人大及其常委會(huì)依法討論決定重大事項(xiàng)，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告，體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，是確保黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志的重要途徑，是人民依法管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的重要形式。

人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是憲法制度設(shè)計(jì)的重要原則，是黨的決策轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的重要途徑，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！比舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，作為政治原則，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，通過(guò)法定程序，將黨的路線方針政策和決策部署轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。習(xí)近平總書(shū)記提出始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，強(qiáng)調(diào)指出堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。人大行使憲法和法律賦予的重大事項(xiàng)決定權(quán)，就是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。

中辦印發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的主要范圍作了規(guī)定，即“審查批準(zhǔn)本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、預(yù)算的調(diào)整方案，審查批準(zhǔn)本級(jí)決算，審議通過(guò)城市總體規(guī)劃的修改，決定授予地方的榮譽(yù)稱號(hào)，法律明確規(guī)定屬于本級(jí)地方人大常委會(huì)職權(quán)的其他事項(xiàng);根據(jù)法律法規(guī)，從實(shí)際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內(nèi)的加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重大措施以及城鎮(zhèn)建設(shè)、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等重大事項(xiàng)?！边@段表述中包括了法定性的程序性事項(xiàng)，也包括了從本區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)規(guī)定的五個(gè)方面的內(nèi)容，即“四個(gè)重大+城鎮(zhèn)建設(shè)”的實(shí)體性事項(xiàng)。

實(shí)際工作中，地方各級(jí)人大常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，普遍有三種形式：議而必決、議而可決、議而不決。嚴(yán)格意義上講，地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)，議是過(guò)程，決是結(jié)果，就是對(duì)依法屬于人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，遵循法定程序、議事規(guī)則，經(jīng)過(guò)充分發(fā)揚(yáng)民主、反復(fù)進(jìn)行協(xié)商，在基本達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上作出的具有法律效力的決定。

實(shí)際工作中面臨的問(wèn)題

一是重大事項(xiàng)范圍難以標(biāo)準(zhǔn)化具體化。地方人大根據(jù)憲法法律的規(guī)定，制定了地方性法規(guī)及相關(guān)制度，通過(guò)列舉、量化等辦法試圖明確重大事項(xiàng)的范圍，一些地方人大還探索建立了重大事項(xiàng)清單制等，但重大事項(xiàng)的范圍仍然不夠權(quán)威、不夠統(tǒng)一、不夠清晰。比如，重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目、重要的政府性投資、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題等，投資額、規(guī)模、數(shù)量等達(dá)到什么程度才算重大事項(xiàng)，難以量化。從法理上講，重大事項(xiàng)并不是一個(gè)明確的法律概念，從語(yǔ)義上講，重大也不是一個(gè)確切的表述，而是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的、可大可小的表述。重大事項(xiàng)因時(shí)間、地域的不同，其具體的范圍和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。

二是重大事項(xiàng)議題確定的協(xié)調(diào)溝通不夠。確定重大事項(xiàng)議題，是行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的重要環(huán)節(jié)，但在人大立法、監(jiān)督、代表工作和討論決定重大事項(xiàng)4項(xiàng)工作中，地方人大及其常委會(huì)通常將前3項(xiàng)工作列入年度工作計(jì)劃，很少將討論決定重大事項(xiàng)工作列入年度計(jì)劃。人大討論決定重大事項(xiàng)，除了法律明確規(guī)定外，一般是根據(jù)黨委建議和政府主動(dòng)提請(qǐng)的臨時(shí)性議題，缺乏明確的程序規(guī)范。目前，地方黨委、人大、“一府兩院”尚未就確定重大事項(xiàng)議題建立有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，議題的確定、增加或者調(diào)整，缺乏制度化、常態(tài)化的溝通渠道和制度保障。

三是重大事項(xiàng)內(nèi)容還偏重于程序和形式。人大討論決定重大事項(xiàng)工作具有法定性、民主性和程序性特點(diǎn)，但實(shí)踐中地方各級(jí)人大往往過(guò)于注重程序而輕實(shí)體。從提出的主體看，由政府提請(qǐng)、人大作出決定的居多，而由人大主動(dòng)提出重大事項(xiàng)的偏少;從討論的程序看，人大討論的重大事項(xiàng)，政府一般事先向同級(jí)黨委報(bào)告經(jīng)同意后再向人大報(bào)告，或者黨委作出決策后由政府向人大報(bào)告，人大聽(tīng)取報(bào)告的程序性、知情性不夠;從決定的內(nèi)容看，多數(shù)是號(hào)召性、宣示性的，約束性、規(guī)范性的內(nèi)容較少，缺乏明確具體的法律責(zé)任。

四是重大事項(xiàng)決定的事后監(jiān)督不夠有力。有些決定決議的出臺(tái)沒(méi)有實(shí)際內(nèi)容，也沒(méi)有強(qiáng)制力，涉及具體事項(xiàng)少，針對(duì)性和可操作性差，使有關(guān)單位在執(zhí)行決定決議時(shí)有很大的自由裁量空間。決定決議的執(zhí)行不同程度存在“重決定、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，對(duì)于決定或決議是否得到有效執(zhí)行，地方人大常委會(huì)在跟蹤監(jiān)督上力度不夠，使決定決議的落實(shí)效果不夠理想。

完善工作制度的幾點(diǎn)思考

一要深化認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主動(dòng)性。根據(jù)黨委的決策或意圖，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法對(duì)本區(qū)域的重大事項(xiàng)作出決定決議，既是履行憲法和法律賦予的職權(quán)，又是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要途徑，絕不是“越權(quán)”“爭(zhēng)權(quán)”。地方人大常委會(huì)必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下依法有序大膽開(kāi)展重大事項(xiàng)決定工作，認(rèn)真研究解決行使職權(quán)中的突出問(wèn)題，真正發(fā)揮人大及其常委會(huì)的職能作用，確保人民當(dāng)家作主的權(quán)利落到實(shí)處。

二要主動(dòng)協(xié)調(diào)，妥善處理與政府行使職權(quán)的關(guān)系。重大事項(xiàng)議案的來(lái)源和提出，大體上分為黨委決策轉(zhuǎn)化類、本級(jí)“一府兩院”提請(qǐng)類、人大代表或常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出類、常委會(huì)主任會(huì)議提請(qǐng)類等，無(wú)論以何種方式提出，地方人大常委會(huì)都要認(rèn)真貫徹中央的大政方針和本級(jí)黨委的意圖，與“一府兩院”充分溝通協(xié)商。對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使中的重要問(wèn)題，應(yīng)建立人大與“一府兩院”的聯(lián)系溝通制度，突出重點(diǎn)，抓主要矛盾，對(duì)應(yīng)由人大行使的職權(quán)，人大要依法作出決定決議。

三要注重實(shí)效，準(zhǔn)確把握重大事項(xiàng)決定的維度。因各地的實(shí)際情況不同，用一把尺子、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定重大事項(xiàng)是不行的，只有從實(shí)際出發(fā)，才能把握好“大和小”的度。地方人大決定實(shí)體性的重大事項(xiàng)，不能單純追求數(shù)量，更要注重質(zhì)量，地方政府所有的重大事項(xiàng)沒(méi)必要都報(bào)人大決定，這是“多和少”的度。從重大事項(xiàng)決定的時(shí)效來(lái)看，既有短平快的事項(xiàng)，也有長(zhǎng)治久安的大事，地方人大常委會(huì)應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，該出手時(shí)就出手。

四要強(qiáng)化監(jiān)督，確保重大事項(xiàng)決定決議落到實(shí)處。討論決定重大事項(xiàng)工作的質(zhì)量高不高，關(guān)鍵看決定決議和審議意見(jiàn)的執(zhí)行力度和辦理質(zhì)量。地方人大常委會(huì)要把行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來(lái)，綜合運(yùn)用各種監(jiān)督手段，改進(jìn)監(jiān)督方法，可以通過(guò)開(kāi)展專題詢問(wèn)、工作評(píng)議或者滿意度測(cè)評(píng)的方式，加大監(jiān)督力度。比如，建立督辦工作機(jī)制，通過(guò)專項(xiàng)檢查或調(diào)研，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、研究、解決問(wèn)題;建立回頭看工作機(jī)制，對(duì)一些事關(guān)重大問(wèn)題的決定決議，對(duì)其執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)督。

（作者單位：重慶市人大常委會(huì)）