檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督理念探究

冷懷華

摘 要：檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其自身的廉潔性直接決定著我國(guó)法律實(shí)施的效果。檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制對(duì)于提升檢察機(jī)關(guān)自身法律監(jiān)督能力，樹立公平正義形象具有重要意義。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)部監(jiān)督上還存在思想認(rèn)識(shí)不到位、監(jiān)督者素養(yǎng)欠缺、監(jiān)督的廣度和深度還有待拓寬等問題。新時(shí)代呼喚新理念，必須要正確認(rèn)識(shí)信任與監(jiān)督的關(guān)系，樹立正確的公正與效率兩大價(jià)值觀，發(fā)揮監(jiān)督的預(yù)防功能，真正體現(xiàn)對(duì)廣大檢察人員的厚愛。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán);內(nèi)部監(jiān)督;公平正義;理念

中圖分類號(hào)：D926.34 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2019）08 — 0083 — 03

一、我國(guó)檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)涵

“機(jī)制”是事物各個(gè)部分存在的前提下，協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式，是制度化了的方法。所謂檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，顧名思義，就是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督檢察權(quán)運(yùn)行的各種方法的總稱。在我國(guó)語境下，學(xué)者在研究檢察理論時(shí)往往把制約也等同于監(jiān)督，即制約也是一種廣義上的監(jiān)督。但學(xué)界也有不同聲音認(rèn)為，監(jiān)督不能等同于制約，二者在實(shí)施效果上、影響力上都是不一樣的。本文所指內(nèi)部監(jiān)督包括制約。對(duì)檢察權(quán)實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督，可以促使檢察權(quán)在良性框架下行使，促使檢察權(quán)自覺規(guī)避權(quán)力運(yùn)行中的瑕疵和錯(cuò)誤，更加科學(xué)高效地行使法律監(jiān)督權(quán)。

從檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的實(shí)際情形來看，有批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、監(jiān)督判決刑罰執(zhí)行、受理審查控告申訴、監(jiān)督民事行政判決以及提起公益訴訟等。我們可以把其權(quán)能分為基本檢察權(quán)和附屬性檢察權(quán)?！盎緳z察權(quán)包括批準(zhǔn)逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)，而附屬性檢察權(quán)則包括最高檢出臺(tái)司法解釋、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議等權(quán)力?！?/p>

在上述檢察權(quán)中哪些應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部監(jiān)督的對(duì)象至今尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，如果該檢察權(quán)能是廉政風(fēng)險(xiǎn)的易發(fā)點(diǎn)，那么該檢察權(quán)能就應(yīng)當(dāng)成為內(nèi)部監(jiān)督的對(duì)象。首先從實(shí)踐上來看，在最高檢2017年通報(bào)的12起違紀(jì)違法典型案件中，問題大多集中在檢察長(zhǎng)利用權(quán)力貪腐、辦案人員利用公訴權(quán)以及批準(zhǔn)逮捕權(quán)違法犯罪。其中檢察長(zhǎng)進(jìn)行貪腐往往又是通過影響辦案人員的起訴和批捕行為實(shí)現(xiàn)的，因此問題的根源還是集中于公訴權(quán)和逮捕權(quán)。其次從理論上分析，在司法改革大背景下，賦予辦案人員更多的檢察獨(dú)立職權(quán)以體現(xiàn)檢察權(quán)的司法屬性，加強(qiáng)檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的目的和價(jià)值就在于防止檢察官自由裁量權(quán)的濫用，因此需要重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象就是帶有自由裁量性質(zhì)的檢察權(quán)能，而在我國(guó)則主要體現(xiàn)在公訴權(quán)、批捕權(quán)上?？乖V權(quán)只是一種程序意義上的權(quán)力，雖然能夠必然引起再審或二審程序，但是仍然要經(jīng)由法院作出實(shí)質(zhì)結(jié)果意義上的決斷。訴訟監(jiān)督權(quán)并不帶有自由裁量性質(zhì)，對(duì)被監(jiān)督者沒有強(qiáng)制力，被濫用的可能性較小。而檢察建議是一種工作建議，不具有強(qiáng)制性，沒有被濫用的可能。因此，從這個(gè)意義上說，監(jiān)督的重點(diǎn)就是公訴權(quán)和逮捕權(quán)。對(duì)于批準(zhǔn)逮捕權(quán)而言，它是一個(gè)具有中國(guó)特色的檢察權(quán)權(quán)能，其在逮捕條件的適用上存在被濫用的可能，尤其在審查逮捕必要性、社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估方面彈性較大。對(duì)于公訴權(quán)而言，它是各國(guó)檢察機(jī)關(guān)所共同擁有的一項(xiàng)基礎(chǔ)權(quán)能。國(guó)與國(guó)之間政權(quán)組織形式不同，因而其檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職能也不盡相同，唯有公訴權(quán)是各國(guó)檢察機(jī)關(guān)普遍承擔(dān)的一項(xiàng)檢察權(quán)能。尤其是不起訴權(quán)（包括附條件不起訴、存疑不起訴和相對(duì)不起訴權(quán)）以及存在模糊地帶的量刑情節(jié)認(rèn)定權(quán)是易被濫用的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所在。

二、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督必要性分析

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)必須回答誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題，以樹立公平正義的社會(huì)形象。

（一）內(nèi)部監(jiān)督相較于外部監(jiān)督更具優(yōu)勢(shì)

雖然外部監(jiān)督有其制度優(yōu)勢(shì)，比如監(jiān)督范圍廣泛、監(jiān)督主體更具獨(dú)立性等，但內(nèi)部監(jiān)督更有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。司法工作專業(yè)性較強(qiáng)，司法職業(yè)保密性、紀(jì)律性較強(qiáng)，在進(jìn)行外部監(jiān)督時(shí)往往存在信息不對(duì)稱的問題，其介入的深度、效果都受到極大限制。反觀內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督主體大都是精通檢察業(yè)務(wù)的人，對(duì)監(jiān)督對(duì)象的運(yùn)行方式較為熟悉，并且能夠合法地接觸案件，其監(jiān)督具有深入性、持久性、前瞻性。

（二）內(nèi)部監(jiān)督是程序正當(dāng)性的必然要求

一切手握權(quán)力的人都存在最大化使用權(quán)力并走向?yàn)E用的傾向性，總是把權(quán)力用盡直到碰撞到邊界為止，這已經(jīng)被千百年來無數(shù)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)所證明。近代以來，西方國(guó)家采用了權(quán)力制約設(shè)計(jì)思路，即在設(shè)置一項(xiàng)權(quán)力的同時(shí)，同步構(gòu)建制約該項(xiàng)權(quán)力的制度，這種模式就是一元化監(jiān)督。其核心就是權(quán)力體系與監(jiān)督體系兩者并舉，分列對(duì)應(yīng)。習(xí)總書記說過，“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，就是要把權(quán)力始終都處在監(jiān)督制約機(jī)制的“籠子”內(nèi)運(yùn)行。檢察權(quán)包含多項(xiàng)權(quán)能內(nèi)容，是一項(xiàng)綜合性權(quán)力，并且又具有行政性的某些特征，因此檢察機(jī)關(guān)要特別重視對(duì)自身執(zhí)法的程序監(jiān)督，每一項(xiàng)檢察權(quán)能都必須要同時(shí)配以科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制，以更好地監(jiān)督每一項(xiàng)權(quán)能規(guī)范化運(yùn)行。

三、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀

近年來，在全面從嚴(yán)治黨大背景下，最高檢在檢察系統(tǒng)內(nèi)部制定了一系列制度規(guī)范，嚴(yán)格強(qiáng)化了內(nèi)部監(jiān)督力度，特別是通過創(chuàng)新管理模式，借力互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，加強(qiáng)了對(duì)案件辦理的全流程、各層次監(jiān)督，取得了顯著成效。但實(shí)踐中辦案人員違紀(jì)違法問題仍時(shí)有發(fā)生，在一些人情案、關(guān)系案中，個(gè)別意志不堅(jiān)定的辦案人員容易滑向違法違紀(jì)的深淵。在那些諸如不批捕、取保候?qū)?、不起訴等廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)環(huán)節(jié)，權(quán)力濫用問題依然不容樂觀，現(xiàn)有監(jiān)督制約制度難以做到全覆蓋，處理的力度、效率等方面都有待加強(qiáng)。

（一）對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的思想認(rèn)識(shí)不到位

目前很多辦案人員對(duì)內(nèi)部監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)不到位，自覺接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)。有些人認(rèn)為監(jiān)督就是在挑刺，就是對(duì)他們工作的不信任，這些錯(cuò)誤思想導(dǎo)致他們?cè)谂浜媳O(jiān)督部門的工作上極不情愿，常常消極應(yīng)付、虛與委蛇。這都是沒有學(xué)懂弄通信任與監(jiān)督的辯證關(guān)系，沒有理解監(jiān)督的本質(zhì)是為了一個(gè)共同的目標(biāo)，是為了實(shí)現(xiàn)多贏共贏。此外，一些基層檢察長(zhǎng)也對(duì)內(nèi)部監(jiān)督工作認(rèn)識(shí)不夠，只注重平時(shí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，疏于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作，造成上下全部“失守”。

（二）重結(jié)果監(jiān)督輕過程監(jiān)督

帶有懲戒性質(zhì)的事后監(jiān)督是目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中比較成熟的一種監(jiān)督模式，相關(guān)規(guī)定有最高檢出臺(tái)的《檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究條例》《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》等制度，這對(duì)于啟動(dòng)并實(shí)施事后懲戒性監(jiān)督發(fā)揮著規(guī)范性作用。但這種注重結(jié)果的監(jiān)督更多承擔(dān)的是一種“托底”角色，只有當(dāng)案件出現(xiàn)了明顯的剛性錯(cuò)誤，采取其他補(bǔ)救措施均無濟(jì)于事的情形下，才會(huì)啟動(dòng)追責(zé)、賠償?shù)仁潞蟊O(jiān)督程序。況且責(zé)任可以追究、財(cái)產(chǎn)損失可以賠償，但歷史無法重來，當(dāng)事人失去的人身自由乃至生命無法挽回，造成的精神、感情傷害無法徹底補(bǔ)救。因此，必須要“未雨綢繆”，把監(jiān)督的重心前置，加強(qiáng)事前、事中的監(jiān)督管理，在出現(xiàn)苗頭性錯(cuò)誤時(shí)就要及時(shí)清除，發(fā)揮對(duì)案件的事前預(yù)測(cè)、事中矯正等救濟(jì)功能。

（三）監(jiān)督者專業(yè)素養(yǎng)不足

司法是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的活動(dòng)，若要形成有效監(jiān)督，監(jiān)督者必須具備一定的法律職業(yè)素養(yǎng)，這樣才能使監(jiān)督者真正擁有“火眼金睛”，對(duì)違紀(jì)違法行為進(jìn)行精準(zhǔn)快速識(shí)別。但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦案科室是法律專業(yè)人員最集中所在地，而案件監(jiān)督管理、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督部門卻鮮有精通法律業(yè)務(wù)的人才，這種配置模式也是全國(guó)大部分檢察機(jī)關(guān)的通行做法。這就導(dǎo)致監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的一種“能力失衡”，另外法律法規(guī)的頻繁修正也給內(nèi)部監(jiān)督者的工作能力帶來很大挑戰(zhàn)。上述情況常常引起內(nèi)部監(jiān)督流于形式，造成監(jiān)督不力。

四、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督理念構(gòu)建

理念是經(jīng)由實(shí)踐所形成的反映在人腦中的主觀觀念，這種觀念并非一時(shí)之感性認(rèn)識(shí)，而是經(jīng)過長(zhǎng)期反復(fù)的思考所得出的理性認(rèn)識(shí)，是所有制度、行為模式的最高指導(dǎo)精神，并且經(jīng)由長(zhǎng)期實(shí)踐發(fā)展而根深蒂固。改革開放以來，中國(guó)最為實(shí)質(zhì)性和不可逆轉(zhuǎn)的變化就是思想觀念的變化?！爸挥性谡_的法治理念和法治文化的指引下，各項(xiàng)制度改革才能更好地實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)初衷價(jià)值目標(biāo)。”當(dāng)前，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的認(rèn)識(shí)各不相同，亟待統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。主觀世界的更新是改造客觀世界的先導(dǎo)，是確保檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督體制得以有效運(yùn)行的前提。

（一）信任不能代替監(jiān)督

一直以來，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部始終不能認(rèn)清信任與監(jiān)督的關(guān)系，往往把信任與監(jiān)督對(duì)立起來，想當(dāng)然地認(rèn)為對(duì)自身的監(jiān)督就是對(duì)自身工作的不信任，不習(xí)慣在探照燈下工作。有些人錯(cuò)誤地認(rèn)為，既然信任那么監(jiān)督就是多余的，如果監(jiān)督那就是不信任。這種錯(cuò)誤觀念導(dǎo)致某些地方監(jiān)督機(jī)關(guān)不愿監(jiān)督，被監(jiān)督機(jī)關(guān)排斥監(jiān)督。特別是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，職責(zé)就是對(duì)其他機(jī)關(guān)展開法律監(jiān)督，因而更加不善于把自身擺進(jìn)去。必須充分認(rèn)識(shí)到，國(guó)家賦予檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)，把廣大檢察干部放在這個(gè)位置，代表國(guó)家和人民行使法律監(jiān)督職責(zé)，這本身就是黨和人民對(duì)其的充分信任。但是，一定的權(quán)力必須配以相應(yīng)的監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力就是一匹脫韁的野馬，橫沖直撞，隨時(shí)可能墜入懸崖，信任與監(jiān)督是相輔相成的。具體到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，從監(jiān)督的對(duì)象來看，有些工作人員對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的定位認(rèn)識(shí)模糊，認(rèn)為對(duì)自己展開業(yè)務(wù)監(jiān)督就是對(duì)自身業(yè)務(wù)能力的不認(rèn)可、對(duì)自身廉政品格的不信任。尤其是檢務(wù)督查等內(nèi)部監(jiān)督部門進(jìn)行的監(jiān)督往往被看作是“沒事找事”。為此，必須統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)接受監(jiān)督的自覺性。每位執(zhí)法辦案人員都要扭轉(zhuǎn)陳舊觀念，樹立信任不能代替監(jiān)督的新理念，要認(rèn)識(shí)到嚴(yán)格監(jiān)督就是對(duì)自身的厚愛，就是在為自身的檢察工作搭建一座“安全閥”，把貪腐等現(xiàn)象擋在門外，讓自身肌體血脈永葆健康。

（二）平衡檢察一體與檢察官獨(dú)立

根據(jù)檢察一體原理，內(nèi)部檢察官的決定被看作是檢察機(jī)關(guān)整體的決定。在辦理檢察業(yè)務(wù)時(shí)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有指揮監(jiān)督權(quán)，辦案人員必須服從。之所以把檢察一體作為一項(xiàng)原則就是為了保證檢察權(quán)的行使上下統(tǒng)一、對(duì)外統(tǒng)一，以便更好地維護(hù)公正、秩序等各項(xiàng)法律價(jià)值。但檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，其辦理案件同時(shí)又要求必須符合司法規(guī)律。親歷性是司法的基本屬性，決定者必須是案件的親歷者，即案件應(yīng)交由審理者決斷，這就是檢察官獨(dú)立地位的體現(xiàn)。因此，必須要尋求檢察一體與檢察官獨(dú)立之間的最佳平衡點(diǎn)。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來過于強(qiáng)調(diào)檢察一體原則，而獨(dú)立性明顯不足。刑事訴訟法在表述上大都是使用“人民檢察院”詞語，過于突出檢察機(jī)關(guān)的地位，而作為法律具體執(zhí)行者的“檢察官”卻在刑事訴訟法中隱而不顯。近幾年伴隨著司法改革，檢察官的獨(dú)立地位逐漸得到提升。在對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督資源進(jìn)行優(yōu)化整合時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵照平衡檢察一體與檢察官獨(dú)立關(guān)系的理念，對(duì)監(jiān)督資源的經(jīng)緯度加以清理和完善。首先，要堅(jiān)持檢察一體原則，只有確保上命下從的政令暢通才能有效發(fā)揮上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督作用。要明確司法行政事務(wù)才是上命下從的重點(diǎn)所在，應(yīng)防止監(jiān)督演變成為不當(dāng)干預(yù)司法實(shí)體事務(wù)，必須保持監(jiān)督的謙抑性，充分尊重檢察官的自主判斷。其次，要遵循司法規(guī)律，監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是宏觀指導(dǎo)，而不是插手干預(yù)下級(jí)辦案。

（三）公正與效率的平衡

在程序法中，公正與效率是兩大基本價(jià)值。對(duì)于司法來說，公正是首位的價(jià)值，“要使事物合于公正，須有毫無偏私的權(quán)衡，而法律恰恰是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡”。效率一詞最先是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的概念，上世紀(jì)60年代隨著法經(jīng)濟(jì)學(xué)等交叉學(xué)科在法學(xué)領(lǐng)域的興起，“效率”一詞進(jìn)入法學(xué)視野，其著眼于成本與收益的關(guān)系，反映人們對(duì)各種資源的利用與節(jié)省程度。在訴訟領(lǐng)域，公正和效率是一個(gè)兩難的選擇，絕對(duì)追求完美的公正則效率必有所失，絕對(duì)追求徹底的效率則公正必有所損，這種現(xiàn)象在司法辦案程序設(shè)計(jì)上體現(xiàn)的尤為突出。為此，我們?cè)趯?nèi)部監(jiān)督納入檢察機(jī)關(guān)辦案流程的過程中，必須綜合考量公正和效率，尋求最優(yōu)平衡，既維護(hù)公平正義，又不影響司法效率，迸發(fā)和諧之音。應(yīng)當(dāng)注意的是，在提升檢察權(quán)運(yùn)行效率的同時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守最低限度的公正，“沒有公正的效率是偽效率”;而在維護(hù)司法公正的同時(shí)應(yīng)當(dāng)確保最低限度的效率，“遲來的正義是偽正義”。

（四）注重預(yù)防，抓早抓小

現(xiàn)有檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制度的監(jiān)督重心在于事后監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督，例如分類型案件“回頭看”制度、案件質(zhì)量評(píng)查制度等。不可否認(rèn)，這些現(xiàn)行內(nèi)部監(jiān)督制度確實(shí)提升了案件辦理質(zhì)量、規(guī)制了不良行為。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到這種事后監(jiān)督模式所帶來的種種缺陷。在完善檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制過程中，必須將監(jiān)督重心前移，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，探索事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、常態(tài)化監(jiān)督、全流程監(jiān)督模式，注重預(yù)防，抓早抓小。在辦案伊始就對(duì)檢察人員嚴(yán)格監(jiān)督，及時(shí)對(duì)辦案中出現(xiàn)的小問題糾偏，避免釀成無法挽回的錯(cuò)案悲劇，從而可以最大程度地避免事后的錯(cuò)案追究，這才是對(duì)廣大檢察人員的厚愛。

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〔責(zé)任編輯：張 港〕