政府監(jiān)督與大學(xué)自治：加州大學(xué)共同治理下的教育督導(dǎo)

沈文潔 鄭太年

摘 ? 要：在美國教育體系高度分權(quán)與大學(xué)自治的背景下，共同治理模式下的加州大學(xué)形成了一種政府監(jiān)督和大學(xué)自治相結(jié)合的高等教育督導(dǎo)機制。一方面，加州大學(xué)接受來自外部的州政府立法、撥款、非官方團體認證等多個方面的督導(dǎo)，另一方面大學(xué)內(nèi)部校董會、校長和校友評議會互相監(jiān)督、分工明確，實現(xiàn)對自身的教育督導(dǎo)和問責。這種多元主體的教育督導(dǎo)保證了大學(xué)的自主性和結(jié)果的客觀性，但缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的中間機構(gòu)，使得加州高等教育的整體改革難以推進。分析加州大學(xué)教育督導(dǎo)的具體模式和特征，可以為我國高等教育督導(dǎo)的發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：美國 加州大學(xué) 教育督導(dǎo) 共同治理

一、引言

教育督導(dǎo)是依法對教育行政部門和學(xué)校進行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查、評估的行為，以保障教育目標的實現(xiàn)[1]。教育督導(dǎo)可分為督政、督管、督學(xué)三種類型：督政是對教育行政部門履行教育職責、落實教育方針情況的督查;督管是監(jiān)督、檢查、評估學(xué)校的辦學(xué)行為及學(xué)校管理等情況;督學(xué)則是監(jiān)測和評估學(xué)校教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生的學(xué)業(yè)水平、教師發(fā)展等[2]。完善教育督導(dǎo)制度是保障教育質(zhì)量、促進教育發(fā)展、實現(xiàn)科學(xué)管理的重要手段。

在高等教育現(xiàn)代化的進程中，大學(xué)如何在與政府和市場關(guān)系的轉(zhuǎn)變中保障教育質(zhì)量、保持學(xué)術(shù)自主日益受到關(guān)注。由于教育體系的高度分權(quán)，美國聯(lián)邦層面沒有統(tǒng)一獨立的教育督導(dǎo)機構(gòu)，同時，大學(xué)自治的傳統(tǒng)使得美國的高等教育督導(dǎo)不完全依賴外界的監(jiān)督評估，因而美國建立起了政府監(jiān)督和大學(xué)自治相結(jié)合的高等教育督導(dǎo)機制。這種督導(dǎo)與美國公立高校的共同治理模式密切相關(guān)。加州大學(xué)成立于1868年，一直沿用共同治理模式進行決策和管理[3]，是美國第一個建設(shè)多個校區(qū)的公立大學(xué)系統(tǒng)。根據(jù)《美國新聞與世界報道》2019年美國大學(xué)排名，加州大學(xué)洛杉磯分校和伯克利分校分別排在第19名和第22名，而其余排名前20的院校均為私立大學(xué)。作為一個公立高等教育系統(tǒng)，加州大學(xué)的成績不可謂不突出。以加州大學(xué)為例，探究美國高等教育督導(dǎo)的具體模式和特征，可以為我國高等教育督導(dǎo)的發(fā)展提供借鑒。

二、美國共同治理模式下的高等教育督導(dǎo)

美國高等教育在移植英國大學(xué)的學(xué)術(shù)法人制度的基礎(chǔ)上，又吸收了信托與校董會制度，形成了以“法人—校董會制度結(jié)構(gòu)”為基礎(chǔ)的、外部多元資助與干預(yù)并存的大學(xué)自治制度[4]。這種制度包含了高校教職工對決策過程的參與，因此也被稱為“共同治理”（Shared Governance）。

共同治理的概念來源于1966年美國大學(xué)教授聯(lián)合會（AAUP）、美國教育協(xié)會（ACE）和大學(xué)與學(xué)院校董會協(xié)會（AGB）聯(lián)合發(fā)表的《學(xué)院與大學(xué)治理宣言》，這份聲明將共同治理定義為“基于教師和行政部門雙方專長的權(quán)利和決策的責任分工，以代表教師和行政人員共同工作的承諾”[5]，并明確了校董會、校長和教職工的主要權(quán)責范圍。美國教育分權(quán)體制為這種自治制度的發(fā)展提供了堅實的支撐，使得共同治理模式在1988年率先于加州開始了立法進程[6]。共同治理強調(diào)學(xué)術(shù)評議會在教學(xué)和研究方面的作用，被認為有助于促進多元文化的發(fā)展，提高機構(gòu)的生產(chǎn)力[7]，保證學(xué)術(shù)自由與管理民主[8]。共同治理模式的組織關(guān)系如圖1所示?；谶@種模式，美國州政府并沒有專門設(shè)立一個督導(dǎo)部門對高等教育系統(tǒng)進行自上而下的督導(dǎo)，而是通過內(nèi)外結(jié)合的一系列監(jiān)督管理機制對大學(xué)進行督政、督管、督學(xué)。

在外部管理上，美國公立大學(xué)的運作受到三方影響：聯(lián)邦政府、州政府、非官方團體。聯(lián)邦政府通過教育撥款的形式把聯(lián)邦的政策滲透到各州和地方，但其撥款占大學(xué)資金比例較小，影響也較低。州政府也通過提供財政補助、績效資金的方式，對高等教育發(fā)展實施間接影響。此外，州政府還通過擔任校董會成員，制定適用于高等教育的法律和規(guī)范，以及建立全州范圍的治理型校董會，在大學(xué)治理中謀求更多權(quán)利[9]。非官方團體主要包括區(qū)域性認證評估機構(gòu)、私人基金會、大學(xué)協(xié)會、區(qū)域性協(xié)議組織等，其中區(qū)域性認證評估機構(gòu)主要負責相關(guān)州院校的評估工作，為各州分權(quán)下的高等教育機構(gòu)提供了基本標準和質(zhì)量保障。認證制度是對政府管理的一種制衡，也是社會公眾參與高等教育管理的途徑。

在美國高校的內(nèi)部管理中，校董會處于組織系統(tǒng)的頂端，是高校的法定代表機構(gòu)和最高決策權(quán)威，致力于維護高校與外部利益相關(guān)者（如公民、捐贈者、股東等）的關(guān)系，同時也是一種內(nèi)在監(jiān)督機制。校董會將管理大學(xué)的責任委托給校長，并每年對校長進行評估[10]。校長通過高校管理層對大學(xué)進行直接管理，同時需要定期向校董會報告，每年向州政府提交責任報告，還需接受來自內(nèi)部審計項目的監(jiān)督。此外，美國大學(xué)的教職工還通過學(xué)術(shù)評議對學(xué)術(shù)事務(wù)進行監(jiān)督、評估和建議。學(xué)術(shù)評議會提高了教授對大學(xué)治理的參與度，搭建了教師與行政人員之間的交流平臺。

三、加州大學(xué)的教育督導(dǎo)分析

（一）州政府：立法監(jiān)督和撥款監(jiān)督

1879年，加州修訂的州憲法賦予了加州大學(xué)校董會、管理者、教職工對大學(xué)的運營、控制和治理的獨特權(quán)利，沒有任何成文法可以奪走這一權(quán)利[11]。但這并不意味著加州大學(xué)可以完全獨立于加州的社會和經(jīng)濟發(fā)展需求運行，州政府通過立法和撥款的方式對加州大學(xué)進行影響或監(jiān)督。如《1960年加州高等教育總體規(guī)劃》規(guī)定了加州大學(xué)的錄取標準為加州排名前12.5%的畢業(yè)生[12]，從法律上對大學(xué)招生進行管理。加州大學(xué)在獲得州政府撥款時必須服從其設(shè)置的附加要求，并在大學(xué)資金的投入及安全問題上服從州議會的管理。此外，加州學(xué)生援助委員會是對政府撥款進行督政工作的主要州立機構(gòu)，負責管理學(xué)生財務(wù)資助項目，評估、分析資助政策，并對學(xué)生援助資金的投入情況進行匯報。

（二）非官方團體：獨立客觀的自愿性督導(dǎo)

非官方團體對大學(xué)和政府起到監(jiān)督為主、指導(dǎo)為輔的督導(dǎo)作用。接受非官方團體的督導(dǎo)不是強制性的，但由于一些團體在民間具有很強的影響力，大學(xué)和政府往往自愿接受這些團體的監(jiān)督和評估，以擴大自身的影響力。

在督學(xué)方面，加州大學(xué)的每個院校都經(jīng)過西部院校聯(lián)盟（WASC）下屬的高等院校認證委員會（WASCUC）的質(zhì)量認證。通過對合規(guī)性、教育教學(xué)、學(xué)生成就、質(zhì)量保障、可持續(xù)性等多個方面的考察和評估，WASCUS向加州大學(xué)提交評估報告并給出建議，加州大學(xué)根據(jù)評估結(jié)果對不足之處加以改進，使之符合認證標準。認證的有效期為6～10年不等，因此認證不僅是對學(xué)校質(zhì)量的認可，而且是學(xué)術(shù)圈對教學(xué)的監(jiān)察和督導(dǎo)。

在督政方面，全國州預(yù)算辦公室協(xié)會（NASBO）作為獨立的非政府教育組織，旨在收集、整理、研究各州預(yù)算，使得州政府在財政管理上公開透明，保證公民對州政府工作的知情權(quán)，改善各州財務(wù)政策并促進政策的實施。2013年NASBO發(fā)表的有關(guān)高等教育的研究報告《通過預(yù)算過程促進高等教育：挑戰(zhàn)與機遇》中指出，當前州政府對于高等教育的財政模式并非可持續(xù)，高校需要接受這種政府有限投資的新常態(tài)，想辦法在開源節(jié)流的同時提高效率和質(zhì)量[13]。通過對各州財政投入的調(diào)研和匯報，外部協(xié)會承擔了部分督政職責，促使教育行政監(jiān)督落到實處。

（三）校董會：政府對大學(xué)的間接督導(dǎo)

根據(jù)加州憲法第九節(jié)第九條，加州大學(xué)校董會擁有組織與治理加州大學(xué)的所有權(quán)利，僅受到必要的法律約束。校董會由26名成員組成，對大學(xué)的政策和財務(wù)進行把控。除了州長、副州長、州議會會長、州教育總督、校長、校友會會長、校友會副會長因其職位擔任當然董事外，州長另外任命18名董事，任期均為12年。此外，校董會每年任命1名學(xué)生董事。校董會定期舉行會議，下設(shè)6個常委會，分別在學(xué)術(shù)與學(xué)生事務(wù)、合規(guī)與審計、財務(wù)與資產(chǎn)、治理與薪酬、醫(yī)療保健等方面為校董會提供策略指導(dǎo)和建議，并對相關(guān)事務(wù)進行監(jiān)督。

校董會屬于公立法人，一定程度上避免了政府對大學(xué)的直接干預(yù)，保護了大學(xué)的自主權(quán)。然而，通過擔任當然董事和任命大部分校董會成員的方式，州政府對加州大學(xué)宏觀政策的制定和實施依舊產(chǎn)生了強烈的影響，大學(xué)各部門和政府的聯(lián)系也變得更加緊密[14]。校長和常務(wù)委員會的匯報，以及校董會的定期會議，都加強了政府對大學(xué)的間接督導(dǎo)。

（四）校長：督管運營、落實問責

校長由校董會任命，實施校董會為加州大學(xué)制定的策略和目標，并對校董會進行匯報。加州大學(xué)的校長是加州大學(xué)的首席執(zhí)行官、學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者以及公共職責的監(jiān)管者。在學(xué)術(shù)上，校長與學(xué)術(shù)評議會保持一致，領(lǐng)導(dǎo)并執(zhí)行大學(xué)的學(xué)術(shù)發(fā)展;在日常事務(wù)方面，校長統(tǒng)領(lǐng)整個大學(xué)系統(tǒng)的管理工作，并支持、評估各校區(qū)校長的工作。作為加州大學(xué)的代表，校長需要確保校董會各項決策的實施，并公布大學(xué)運營的相關(guān)信息，以接受來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督，落實大學(xué)的問責。

問責制是敦促高校履行職責、進行督管的主要方式，大學(xué)要將教育成果信息向社會公布。校長辦公室下設(shè)的機構(gòu)研究與學(xué)術(shù)規(guī)劃院落實了加州大學(xué)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的問責，其中最主要也最重要的就是年度責任報告。2018年度責任報告涵蓋了本科生、研究生、教職工的各方面現(xiàn)狀，以及大學(xué)在多樣性、教學(xué)事務(wù)、研究事務(wù)、公共事務(wù)、醫(yī)療保健、機構(gòu)績效、榮譽排名等方面的情況，并且提供充分的數(shù)據(jù)和證據(jù)支撐。責任報告既達到了加州大學(xué)作為一個公立機構(gòu)信息公開透明的要求，也為校董會和政府提供了一份大學(xué)綜合評估報告。此外，校長辦公室的內(nèi)部審計項目通過向合規(guī)與審計委員會提交年度合規(guī)報告，以及向校長提供審計活動的建議等方式，輔助校長辦公室對大學(xué)治理、風(fēng)險管理、內(nèi)部控制進行督管。

（五）學(xué)術(shù)評議會：督導(dǎo)學(xué)術(shù)事務(wù)

校董會授權(quán)大學(xué)教職工通過學(xué)術(shù)評議會來管理大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)，參與加州大學(xué)的決策制定，保證教學(xué)和研究的質(zhì)量[15]。其主要職權(quán)包括決定錄取條件和招聘教職工條件、學(xué)位證書和學(xué)歷的授予權(quán)、學(xué)院和課程的管理權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。加州大學(xué)的學(xué)術(shù)評議會及其下屬委員會共同建立了一個周期性的本科及研究生項目評估系統(tǒng)（Program Review Process，PRP），由相關(guān)教職工、學(xué)生、外部團隊共同進行評價。PRP基于學(xué)院的自我調(diào)研報告和各類檔案資料對學(xué)位項目進行全方面評估，包括項目目標、教育要素、教學(xué)要素、給學(xué)生的建議和指導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施、教學(xué)環(huán)境等。學(xué)院的自我調(diào)研報告和相關(guān)材料經(jīng)過審核評估后，評估委員會將給出相應(yīng)的建議或者展開實地考察，最終學(xué)院根據(jù)評估結(jié)果對該項目或?qū)I(yè)進行一定的改進。PRP旨在保證各個項目符合WASC的認證標準，并使得加州大學(xué)所有的學(xué)位項目在培養(yǎng)目標、過程、質(zhì)量上做到公開透明，實現(xiàn)對學(xué)生的問責。

除了參與學(xué)術(shù)事務(wù)的決策和評估學(xué)位項目之外，學(xué)術(shù)評議會還對加州大學(xué)系統(tǒng)中各個分校校長進行監(jiān)督。學(xué)術(shù)評議會每五年向加州大學(xué)總校校長提交一份各分校校長的評估報告，依照指導(dǎo)標準對校長從領(lǐng)導(dǎo)能力、決策能力、組織管理能力、作為學(xué)校代表的能力四個方面進行評估。校長將參考這份評估報告對分校校長的表現(xiàn)做出評價。

四、加州大學(xué)教育督導(dǎo)的特點與啟示

（一）優(yōu)點：保護了大學(xué)的自主權(quán)

共同治理模式下多元化的督導(dǎo)主體在教育督導(dǎo)的過程中極大程度上保護了大學(xué)的自主權(quán)。外部形成了州政府和非官方團體相結(jié)合的督導(dǎo)主體，內(nèi)部形成了校董會、校長、學(xué)術(shù)評議會三足鼎立的督導(dǎo)主體。州政府對加州大學(xué)進行立法監(jiān)督和撥款監(jiān)督，同時通過擔任當然董事、任命校董會成員的方式對加州大學(xué)進行間接督導(dǎo)。非官方團體監(jiān)督政府財政投入，認證大學(xué)教育質(zhì)量，克服了信息不對等的弊端，為政府的重要教育決策提供了依據(jù)[16]。校長及校長辦公室督管學(xué)校運營，落實問責。學(xué)術(shù)評議會對各類學(xué)術(shù)事務(wù)進行督學(xué)，保障教學(xué)質(zhì)量。多元主體避免了督導(dǎo)過程中政府對大學(xué)的直接干預(yù)，保證了督導(dǎo)結(jié)果的公正性和客觀性。大學(xué)內(nèi)部的校董會、校長和學(xué)術(shù)評議會參與督導(dǎo)、共擔責任，保障了大學(xué)在督導(dǎo)過程中的自主權(quán)，使得大學(xué)卓越目標得以實現(xiàn)。

（二）缺點：缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的中間機構(gòu)

高等教育協(xié)調(diào)委員會領(lǐng)導(dǎo)制定的《1960年加州高等教育總體規(guī)劃》，既保證了加州居民享有接受高等教育的機會，也避免了高等教育大眾化進程中大學(xué)研究水平的下降[17]。1974年，加州中學(xué)后教育委員會（California Postsecondary Education Commission，CPEC）作為加州高等教育的計劃和協(xié)調(diào)部門成立，取代了原本的協(xié)調(diào)委員會，主要負責高等教育的項目評估，提供政策建議和預(yù)算支持?？梢哉f，CPEC曾是加州政府與其高等教育系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和督導(dǎo)部門。2011年，州長布朗以該機構(gòu)低效率和節(jié)省預(yù)算為由將其關(guān)閉。CPEC有助于監(jiān)督高等教育市場競爭的秩序和質(zhì)量，保證教育資源的合理配置，使大學(xué)的專業(yè)設(shè)置與社會需求結(jié)合程度更高[18]。它的退出使加州高等教育總體規(guī)劃失去了組織依托，加州高等教育督導(dǎo)也失去了一個面向全州的目標，高等教育管理體制進一步分散。政府督導(dǎo)的目的指向加州社會和經(jīng)濟的整體發(fā)展，而大學(xué)自我督導(dǎo)關(guān)注自身目標的實現(xiàn)，目前這種缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的督導(dǎo)勢必造成教育改革推進乏力。[19]

（三）啟示

通過對加州大學(xué)共同治理下的教育督導(dǎo)的研究可以發(fā)現(xiàn)，政府的監(jiān)督、支持和引導(dǎo)是實現(xiàn)高等教育可持續(xù)發(fā)展以及形成有序的高等教育體系的基礎(chǔ)，而大學(xué)自治是保障學(xué)術(shù)自由和進行有效自我督導(dǎo)的前提。客觀、有效、全面的高等教育督導(dǎo)應(yīng)謀求政府和大學(xué)之間的良性合作。改革開放以來，我國教育督導(dǎo)的內(nèi)容與范圍不斷擴大，督導(dǎo)人員的專業(yè)素養(yǎng)不斷提高，督導(dǎo)制度不斷完善，但在督導(dǎo)主體上仍較為單一，督導(dǎo)模式也偏向傳統(tǒng)的自上而下式。在教育部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，引入多元督導(dǎo)主體，提升大學(xué)參與督導(dǎo)和評估的自主性，可以提高我國高等教育督導(dǎo)的科學(xué)性和民主性，促進高等教育整體的良性競爭以及與所在區(qū)域的共同發(fā)展。

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編輯 呂伊雯 ? 校對 徐玲玲