探討公證在行政執(zhí)法過程中的應(yīng)用

文/鄭文婷

案例背景

當(dāng)前，市場監(jiān)管部門在行政執(zhí)法工作中存在著執(zhí)法難、取證難、處罰難的問題，具體表現(xiàn)在當(dāng)事人對(duì)執(zhí)法工作不配合，采取暴力或非暴力的方式抗拒執(zhí)法；執(zhí)法部門對(duì)案件證據(jù)的質(zhì)量要求越來越高。因此，在實(shí)際辦案過程中，具有說服力的證據(jù)往往難以取得或不易保存。如何在一定程度上改善行政執(zhí)法過程中取證的質(zhì)量，提高執(zhí)法效率，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，是行政執(zhí)法工作亟待解決的問題。

案例分析

一、現(xiàn)有行政執(zhí)法程序中的難點(diǎn)

1.關(guān)于當(dāng)事人簽字難

行政執(zhí)法人員在執(zhí)法的過程中，按照法律、法規(guī)的規(guī)定，要收集各類證據(jù)，比如：《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》都規(guī)定現(xiàn)場檢查、調(diào)查要制作筆錄；各實(shí)體法中規(guī)定了執(zhí)法人員在經(jīng)過主要負(fù)責(zé)人審批后，有采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)利；執(zhí)法人員在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法和登記保存辦案中收集的如錄音、錄像、拍照、書證、物證、復(fù)印件、照片等各種證據(jù)。以上證據(jù)材料在收集過程中均需要當(dāng)事人簽字確認(rèn)。但簽字時(shí)，尤其是采取查封、扣押關(guān)系到當(dāng)事人的財(cái)物或利益時(shí)，會(huì)碰到各種理由的拒絕和不配合。

問題也隨之而來，執(zhí)法人員在辦案取證過程中，如果當(dāng)事人拒不簽字怎么辦？以往的做法：

①盡力說服當(dāng)事人

通過法律宣貫，曉之以理動(dòng)之以情，或在現(xiàn)場采取各種行之有效的方法，無論如何，只要對(duì)方能把字簽了就行；

② 現(xiàn)場找見證人簽字

但會(huì)經(jīng)常碰到找不到見證人或見證人怕打擊報(bào)復(fù)而不愿、不敢簽字的情況；

③ 執(zhí)法人員自己作備注說明

但要通過錄音和錄像來記錄和證明自己的行為。

以上無論哪種方法都極為耗時(shí)耗力，且承擔(dān)著一定的風(fēng)險(xiǎn)，比如當(dāng)事人當(dāng)場簽了字但事后卻翻臉不認(rèn)。

2.關(guān)于封存中物品的保存難

現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定：執(zhí)法人員在辦案過程中經(jīng)過行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)，可以采取封存和扣押的行政強(qiáng)制措施。在具體案件的辦理過程中，采取扣押措施，將物品移至行政機(jī)關(guān)的倉庫保存是最安全的。但案件辦理當(dāng)中往往會(huì)碰到難于移動(dòng)或者對(duì)儲(chǔ)存條件有嚴(yán)格要求的產(chǎn)品，比如危化品、油罐儲(chǔ)存的油品、大盤的電纜、排水管道等，采取現(xiàn)場封存是比較好的選擇。

物品的保存人是執(zhí)法人員，物品卻不在執(zhí)法人員可控范圍內(nèi)，若物品遺失或者被移動(dòng)了，該怎么辦呢？以往的做法：

① 貼好封條后多角度拍照，請(qǐng)當(dāng)事人確認(rèn)；

② 筆錄中告知被封存的產(chǎn)品，當(dāng)事人沒有處置權(quán)；

③ 以錄音、錄像的方式確認(rèn)物品封存后的狀況，并告知當(dāng)事人沒有處置權(quán)。

但就是經(jīng)過以上各種告知和確認(rèn)，執(zhí)法人員依然碰到過物品被移動(dòng)甚至部分缺失的情況，雖然之后找到了被封存的物品，但由于沒有過硬的保障措施，執(zhí)法人員倍感壓力。

3.關(guān)于執(zhí)法文書送達(dá)難

行政執(zhí)法過程中，各類執(zhí)法文書的送達(dá)，是辦案的規(guī)定程序，也是復(fù)議、訴訟的多發(fā)區(qū)。如何合法、合規(guī)地按程序在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將執(zhí)法文書送到當(dāng)事人手中，是執(zhí)法人員一直碰到的難題。從法定送達(dá)方式看，一是最常用的直接送達(dá)，這也是最安全有效的送達(dá)方式；二是郵寄送達(dá)，但當(dāng)事人拒收現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生；三是公告送達(dá)，一般是用于找不到當(dāng)事人的情況下，這種送達(dá)方式有時(shí)間長、費(fèi)用大的不足之處；四是留置送達(dá)，但也存在著人身安全受威脅、當(dāng)事人堅(jiān)稱沒收到等風(fēng)險(xiǎn)。

二、關(guān)于公證在行政執(zhí)法工作中運(yùn)用的思考

暴力抗法，大家都知道可以找公安機(jī)關(guān)解決。那針對(duì)行政執(zhí)法中的難點(diǎn)問題，執(zhí)法人員又該如何解決呢？公證無疑是一種行之有效的辦法。這也是由公證本身的特性決定的。首先，公證的標(biāo)準(zhǔn)是真實(shí)性、合法性；其次，公證具有特殊的法律效力。公證機(jī)構(gòu)出具的公證書具有直接證明力，可以不經(jīng)質(zhì)證直接作為定案的根據(jù)，除非有相反證據(jù)足以推翻公證證明。在執(zhí)法當(dāng)中引入公證，無疑能增加執(zhí)法證據(jù)的效能，彌補(bǔ)執(zhí)法程序的缺憾，使案件辦理更加趨于完善。

1.現(xiàn)有市場監(jiān)管領(lǐng)域公證運(yùn)用實(shí)例

原國家質(zhì)檢總局在杭州設(shè)立的電商打假中心，在買樣和送樣檢測的全過程進(jìn)行“云”公證，收到了顯著成效，經(jīng)過該中心買樣送檢后，因不合格處理的案件，沒有發(fā)生一起訴訟。

目前，在執(zhí)法中應(yīng)用公證的有浙江的寧波和臨安兩種模式。因在產(chǎn)品抽檢、行政處罰、消費(fèi)投訴、企業(yè)異常名錄、股權(quán)變更和證據(jù)采集等行政行為過程中，出現(xiàn)難以避免的矛盾糾紛，浙江省臨安市市場監(jiān)管局自2016年9月起，在市場監(jiān)管工作中引入公證證據(jù)保全服務(wù)，運(yùn)用第三方司法鑒定來全力助推行政執(zhí)法工作。在引入公證證據(jù)保全服務(wù)的半年內(nèi)，臨安市公證機(jī)構(gòu)為該局提供證據(jù)保全服務(wù)超過20次，其中包括產(chǎn)品抽樣、文書送達(dá)、現(xiàn)場檢查、網(wǎng)頁保全、職業(yè)舉報(bào)、消費(fèi)調(diào)解等方面。半年來，通過公證機(jī)構(gòu)記錄、保存該局行政執(zhí)法過程中的原始證據(jù)，保證了證據(jù)的真實(shí)性、有效性和完整性，減少了執(zhí)法糾紛的產(chǎn)生，降低了執(zhí)法人員的履職風(fēng)險(xiǎn)。

尤其是在處置重大疑難案件、職業(yè)舉報(bào)人的投訴過程中，或遇到當(dāng)事人不予配合等情況，通過公證服務(wù)，可以減少和降低被復(fù)議和訴訟的幾率，在一定程度上緩解了執(zhí)法難，也減少了行政執(zhí)法的行政成本。

2.公證在行政執(zhí)法中可能的運(yùn)用方向

在證據(jù)規(guī)則中，鑒定意見、現(xiàn)場筆錄、勘驗(yàn)筆錄、檔案材料和經(jīng)過公證或者登記的書證優(yōu)于其他書證、視聽資料和證人證言等。因此，在執(zhí)法過程中，遇到當(dāng)事人不予配合，不在筆錄或證據(jù)材料上簽字或不接受送達(dá)文書時(shí)，公證就顯得尤為重要，其運(yùn)用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

① 在調(diào)查取證時(shí)進(jìn)行公證

當(dāng)遇到當(dāng)事人拒絕在檢查筆錄、調(diào)查筆錄上簽字，而又無見證人或有見證人而見證人不愿簽字時(shí)，以及證據(jù)可能滅失影響證據(jù)效力或無法取證時(shí)，公證機(jī)構(gòu)根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員搜集證據(jù)行為的合法性、真實(shí)性進(jìn)行證明。

② 在送達(dá)文書時(shí)進(jìn)行公證

行政機(jī)關(guān)在給當(dāng)事人送達(dá)法律文書時(shí)，遇有當(dāng)事人拒絕簽收，而又沒有其他見證人或雖有見證人卻不愿在送達(dá)回證上簽字，運(yùn)用其他送達(dá)方式又不能及時(shí)送達(dá)時(shí)，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)送達(dá)法律文書行為的真實(shí)性予以證明。

3.以電商打假為例說明公證保全證據(jù)使用的必要性

盡管目前不少行政機(jī)關(guān)尚未運(yùn)用過公證手段進(jìn)行證據(jù)保全，但關(guān)于引入公證手段的思考從未停歇，尤其是市場監(jiān)管部門在電子商務(wù)打假領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索。

① 有線索顯示網(wǎng)上銷售的產(chǎn)品涉嫌假冒偽劣，在實(shí)地打擊之前，執(zhí)法人員會(huì)網(wǎng)購該產(chǎn)品先行研究、送檢、鑒定；

② 收集當(dāng)事人在網(wǎng)上公開發(fā)布的產(chǎn)品信息，通過對(duì)這部分產(chǎn)品信息進(jìn)行研究、分析，從而對(duì)產(chǎn)品是否為假冒作出初步的判斷。之后再進(jìn)行實(shí)地現(xiàn)場檢查，這樣有利于提高打擊的準(zhǔn)確性，也不會(huì)對(duì)合法經(jīng)營企業(yè)造成不必要的干擾。例如，檢查過程中與被檢查人確認(rèn)網(wǎng)上銷售產(chǎn)品情況和所發(fā)布信息的情況時(shí)，如果執(zhí)法人員在網(wǎng)上事先復(fù)制了當(dāng)事人的假冒產(chǎn)品信息，但檢查時(shí)該信息已被修改或刪除，導(dǎo)致在現(xiàn)場執(zhí)法時(shí)已無法在網(wǎng)上找到當(dāng)事人所發(fā)布的假冒產(chǎn)品信息。那么就算被檢查人認(rèn)可執(zhí)法人員復(fù)制的網(wǎng)絡(luò)信息并簽字，但僅僅憑借執(zhí)法人員手中的復(fù)制網(wǎng)頁是否能夠確認(rèn)當(dāng)事人的違法行為呢？是否存在后續(xù)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)呢？如果被檢查人根本不認(rèn)可，則會(huì)給執(zhí)法打假工作造成很大的阻力，必須花費(fèi)更多精力和消耗更多的行政資源去調(diào)查取證。上述這兩種情況，如果使用公證手段來進(jìn)行證據(jù)保全，無疑會(huì)為后續(xù)的執(zhí)法工作掃清障礙。通過公證機(jī)構(gòu)對(duì)被檢查人發(fā)布的信息進(jìn)行證據(jù)保全，即使后續(xù)網(wǎng)絡(luò)信息被修改或刪除，其違法行為仍然難以逃脫法律的制裁。

（作者單位：上海市市場監(jiān)督管理局執(zhí)法總隊(duì)）

信息專遞——

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近期，由上海市汽車工程學(xué)會(huì)主辦、上海機(jī)動(dòng)車檢測認(rèn)證技術(shù)研究中心有限公司以及上海臨港智能網(wǎng)聯(lián)汽車研究中心承辦的“新能源及智能網(wǎng)聯(lián)汽車長三角聯(lián)盟簽約及標(biāo)準(zhǔn)研討會(huì)”在上海召開。

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會(huì)議還對(duì)智能網(wǎng)聯(lián)汽車領(lǐng)域的6項(xiàng)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了深入探討，旨在推動(dòng)在長三角區(qū)域探索團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的跨界融合，率先在區(qū)域內(nèi)打破障礙、先行先試，探索智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效途徑。