農(nóng)村閑置校園校舍處置問題研究

農(nóng)村閑置校園校舍是指農(nóng)村中小學(xué)在布局調(diào)整中撤并停辦的所有校園校舍，且今后該校址不再用于舉辦同類學(xué)校的可用校舍，包括校園土地、建筑物及附屬設(shè)施等[1]。加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村閑置校園校舍的管理、利用和處置，盤活農(nóng)村閑置校園校舍，將其綜合利用到鄉(xiāng)村建設(shè)中，不僅能夠提高教育資源使用效益，而且有利于激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，助力鄉(xiāng)村振興。

一、農(nóng)村閑置校園校舍的基本情況

由于歷史、地理環(huán)境的原因，許多農(nóng)村學(xué)校教學(xué)點(diǎn)多，且分布面廣，布局不合理。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)和遷移顯著增加。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從20世紀(jì)90年代中后期開始，我國(guó)各地相繼啟動(dòng)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作，教學(xué)機(jī)構(gòu)、教育資源逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)集中。隨著布局調(diào)整工作的深入，各地不同程度地出現(xiàn)了閑置的校園校舍，主要以在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中被撤并停辦的學(xué)校為主，而部分農(nóng)村學(xué)校因生源減少，也出現(xiàn)了閑置的校舍。

以某一地區(qū)為例，從2010年至2018年，義務(wù)教育階段學(xué)校（含教學(xué)點(diǎn)）中約有17%的學(xué)校被撤并，其中農(nóng)村小學(xué)（含教學(xué)點(diǎn)）占了95.2%;現(xiàn)有閑置農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校（含教學(xué)點(diǎn)）校舍面積占校舍總面積的3.9%，其中閑置農(nóng)村小學(xué)（含教學(xué)點(diǎn)）校舍面積占閑置校舍總面積的91.1%。由此可見，農(nóng)村閑置校園校舍主要集中在小學(xué)，而小學(xué)閑置校園校舍又主要集中在地理位置偏遠(yuǎn)的村級(jí)小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，這也是該地區(qū)生均校舍面積指標(biāo)不低，但縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校因校舍不足存在“大班額”現(xiàn)象的主要原因。

二、處置農(nóng)村閑置校園校舍存在的困難與問題

（一）農(nóng)村閑置校園校舍產(chǎn)權(quán)不明晰，部分撤并學(xué)校被所在村委會(huì)、村民占用

二十世紀(jì)八九十年代，義務(wù)教育實(shí)行“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”，當(dāng)時(shí)的縣辦高中、鎮(zhèn)辦初中、村辦小學(xué)用地大多數(shù)是村委或村鎮(zhèn)社區(qū)無償劃撥或出讓的集體土地，又或是村民出讓的承包土地，沒有辦理土地變更登記手續(xù)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，甚至沒有土地使用證;而學(xué)校的校園校舍也是通過“民辦公助”的方式，以當(dāng)?shù)卮寮w投入、群眾籌資和投工獻(xiàn)料、國(guó)家少量補(bǔ)助的形式所建，絕大多數(shù)沒有辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。因此，農(nóng)村遺留大量的土地屬集體或個(gè)人、土地附著物屬國(guó)有或集體等權(quán)屬交叉的閑置校園校舍，原學(xué)校資產(chǎn)的歸屬普遍存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致處置校舍、土地的過程中問題不斷，困難重重。

（二）閑置校園校舍管理和處置缺乏政策支持，處置時(shí)無據(jù)可循

《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有”。2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確指出“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整后的校舍等資產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)”。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，針對(duì)閑置校園校舍指出：“合理制定閑置校園校舍綜合利用方案，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)屬確認(rèn)、用途變更、資產(chǎn)處置等程序，并優(yōu)先用于教育事業(yè)。要切實(shí)提高教育資源使用效益，避免出現(xiàn)‘邊建設(shè)、邊閑置現(xiàn)象?！敝劣谌绾喂芾?、利用和處置農(nóng)村閑置校園校舍，需要遵循什么樣的流程，采用什么辦法，至今沒有明確的政策規(guī)定予以規(guī)范指導(dǎo)，致使各地教育部門在處置閑置校園校舍時(shí)無據(jù)可循，無法有效、及時(shí)地盤活和處置閑置的校園校舍等資產(chǎn)。

（三）部分偏遠(yuǎn)閑置校園校舍管理不到位，造成國(guó)有資產(chǎn)流失和浪費(fèi)

目前，農(nóng)村閑置的校園校舍大多數(shù)是撤并停辦的校點(diǎn)所遺留下來的，除了少數(shù)交通便利的地段或自然條件優(yōu)越的地段能夠順利得以盤活和有效整合外，其余地處偏僻的閑置校園校舍多數(shù)仍在空置。這些閑置的校園校舍大多數(shù)建于20世紀(jì)90年代前后，位置偏遠(yuǎn)，校舍為泥瓦、磚瓦、磚木或預(yù)制板等結(jié)構(gòu)，且都出現(xiàn)了不同程度的屋頂漏雨、墻壁開裂、門窗破損等現(xiàn)象，部分校舍日漸破敗，逐漸淪為危房。這些校舍維修費(fèi)用高，經(jīng)濟(jì)價(jià)值低，無形中造成資產(chǎn)流失和浪費(fèi)。

（四）閑置校園校舍綜合利用和處置政策不明，造成閑置學(xué)?？罩没驈U棄較多

目前，各地尚未出臺(tái)閑置校園校舍、土地等資產(chǎn)處置和利用的具體政策，部分地區(qū)閑置的校園校舍由教育部門進(jìn)行盤活并用于發(fā)展當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)，但能否由當(dāng)?shù)卣捎脙?nèi)部調(diào)劑、劃撥、置換、變賣等辦法發(fā)展當(dāng)?shù)毓媸聵I(yè)和集體經(jīng)濟(jì)，能否以簽定協(xié)議的方式，將閑置校園校舍暫時(shí)移交給村委會(huì)或個(gè)人使用、管理，或者用于公共服務(wù)事業(yè)或短期出租為扶貧產(chǎn)業(yè)場(chǎng)所，待將來恢復(fù)辦學(xué)或教育部門需要使用時(shí)再收回，均無政策可依。此外，租金和變賣收益是否納入財(cái)政指定賬戶，以及如何管理和審批使用等均未明確。

三、處置農(nóng)村閑置校園校舍的建議

農(nóng)村的大批校園校舍閑置浪費(fèi)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口流動(dòng)變化帶來的新情況，是目前農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中出現(xiàn)的新問題[2]。因此，各級(jí)政府有必要出臺(tái)相關(guān)政策，進(jìn)一步明確閑置校產(chǎn)所有權(quán)歸屬、管理和處置責(zé)任主體及權(quán)限、綜合利用范圍和處置程序、維修維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障等，指導(dǎo)各地開展閑置校產(chǎn)管理和處置工作，依法依規(guī)利用和處置好閑置校園校舍，將盤活的閑置校園校舍用于教育發(fā)展或新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，不斷激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新活力，助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

（一）加快土地確權(quán)及不動(dòng)產(chǎn)證登記工作

政府牽頭統(tǒng)籌推進(jìn)，各有關(guān)部門積極溝通協(xié)調(diào)，全面摸底，分類處置，特事特辦為學(xué)校辦理土地確權(quán)手續(xù)及不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，適當(dāng)減免學(xué)校土地確權(quán)相關(guān)費(fèi)用。凡長(zhǎng)期以來歸教育部門使用，但受歷史原因造成產(chǎn)權(quán)手續(xù)不完整或暫時(shí)無法辦理有關(guān)產(chǎn)權(quán)手續(xù)的閑置學(xué)校用地、校舍及其他校產(chǎn)，應(yīng)視同產(chǎn)權(quán)歸教育部門[3]。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)校園校舍等校產(chǎn)管理和監(jiān)督

為確保校舍安全與合理使用，教育部門應(yīng)充分發(fā)揮各類校舍的使用功能和社會(huì)效益，使校舍維護(hù)和管理工作進(jìn)一步規(guī)范化、制度化，研究出臺(tái)中小學(xué)校園校舍管理養(yǎng)護(hù)辦法，明確校園校舍管養(yǎng)范圍、管養(yǎng)職責(zé)、管養(yǎng)措施和程序、管養(yǎng)資金來源、監(jiān)督與懲處措施等維護(hù)管理具體辦法，建立健全校舍維護(hù)管理保障機(jī)制，利用中小學(xué)校舍管理信息系統(tǒng)，建立省、市、縣、中心校4級(jí)校園資產(chǎn)管理登記制度和學(xué)期申報(bào)制度，全面排查，摸清家底，及時(shí)統(tǒng)計(jì)和了解學(xué)校資產(chǎn)動(dòng)態(tài)。

（三）加強(qiáng)閑置校園校舍綜合開發(fā)與利用

盤活農(nóng)村閑置教育資源，是服務(wù)鄉(xiāng)村振興的高效之舉。按照“優(yōu)先學(xué)校教育、其次社會(huì)教育、再次社會(huì)福利等”原則[4]，政府對(duì)學(xué)校閑置的土地、校舍等資產(chǎn)進(jìn)行綜合開發(fā)利用，力求使閑置校舍使用效益最大化。比如：按布局調(diào)整規(guī)劃及教育事業(yè)發(fā)展需要，采用內(nèi)部調(diào)劑、劃撥等辦法，優(yōu)先發(fā)展學(xué)前教育，或用于學(xué)生綜合實(shí)踐活動(dòng)基地等，確保教育優(yōu)先使用;通過劃撥、委托管理、出租等形式，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委或個(gè)人使用，可用于科技培訓(xùn)、文體活動(dòng)、醫(yī)療衛(wèi)生、敬老養(yǎng)老等公共服務(wù)事業(yè);通過招商引資辦廠、出租養(yǎng)殖、交由貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)等方式，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。

（四）加快依法規(guī)范處置閑置校園校舍

當(dāng)?shù)卣M織相關(guān)部門進(jìn)一步厘清確實(shí)難以利用的閑置校園校舍、土地，將其納入國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一管理，依法通過土地置換、校產(chǎn)拍賣、土地復(fù)墾等方式進(jìn)行處置，確保國(guó)有資產(chǎn)有效盤活，合理合規(guī)處置。變賣學(xué)校閑置土地時(shí)應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行，秉持公正、公開、公平競(jìng)價(jià)的原則，按規(guī)定進(jìn)行公示，變賣的收入由縣財(cái)政部門劃撥給教育部門使用，彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足。對(duì)于閑置的校園校舍已被占用或私自變賣的，應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行回收或變賣，禁止隨意變賣;對(duì)于年代久遠(yuǎn)、建筑質(zhì)量差的校舍或D級(jí)危房，應(yīng)盡快拆除，消除安全隱患。

參考文獻(xiàn)：

[1]時(shí)可，張娜.對(duì)農(nóng)村中小學(xué)閑置校園校舍利用的若干思考[J].教育研究，2011（7）：31-34.

[2]許凡，陳洋.布局結(jié)構(gòu)調(diào)整下西北農(nóng)村閑置校舍再利用研究[J].山西建筑，2017（9）：1-3.

[3][4]包太洋.關(guān)于湘西州農(nóng)村閑置校舍的調(diào)查與思考[N].每周論壇，2014-1-6（3）.

[基金項(xiàng)目：廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度委托重點(diǎn)課題“中小學(xué)校舍維護(hù)管理研究”，編號(hào)2014AA039]

[李少波（1985—），男，碩士，廣西教育研究院助理研究員，研究方向：學(xué)?；窘ㄔO(shè)，教育基建項(xiàng)目管理]

（責(zé)編 歐孔群）