中歐食品安全監(jiān)管體系比較研究

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(1.湖南工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410205;2.湖南中醫(yī)藥大學(xué)科技開發(fā)公司,湖南長(zhǎng)沙 410007)

“民以食為天,食以安為先”,食品安全問題已經(jīng)成為我國(guó)政府、企業(yè)和廣大消費(fèi)者共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題,全方位加強(qiáng)食品安全監(jiān)管已成為全社會(huì)的共識(shí)。圍繞食品安全監(jiān)管已產(chǎn)生大量研究成果,現(xiàn)有研究成果主要集中在監(jiān)管體系、監(jiān)管主體、安全標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管機(jī)制、保障體系等方面。關(guān)于監(jiān)管體系的研究:Vladimirov[1]采用問卷調(diào)查法對(duì)保加利亞食品安全質(zhì)量管理的主要因素進(jìn)行了調(diào)研;Singh[2]研究了食品安全管理系統(tǒng)在瓶裝飲用水生產(chǎn)中的應(yīng)用,其安全管理涵蓋原材料的入庫(kù)、儲(chǔ)存、加工、包裝等制造作業(yè)的全過程;胡穎廉[3]基于監(jiān)管政治學(xué)理論構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)發(fā)展—監(jiān)管能力—制度環(huán)境”分析框架,提出應(yīng)構(gòu)建市場(chǎng)嵌入型監(jiān)管體系,設(shè)計(jì)精細(xì)高效的管理機(jī)制;劉婕[4]通過分析HACCP體系在食品安全監(jiān)管中的應(yīng)用情況,認(rèn)為HACCP 體系是食品安全全新的監(jiān)管模式;孫楚綠等[5]梳理了歐盟有關(guān)谷物安全的監(jiān)管體系,對(duì)真菌霉的危害及治理模式進(jìn)行了分析;史娜等[6]介紹了美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管體系,提出了對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管體系發(fā)展的啟示和展望;焦志倫等[7]從原則依據(jù)、監(jiān)管主體、監(jiān)管制度和保障體系四個(gè)層面,譚興和[8]從追溯體系、監(jiān)管隊(duì)伍、農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)等方面,分別比較了我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管方面的差異,提出了加強(qiáng)我國(guó)食品安全監(jiān)管的政策建議;Rafeeque等[9]提出通過實(shí)施“多重食品安全管理系統(tǒng)”來(lái)提高食品質(zhì)量安全。關(guān)于監(jiān)管主體的研究:張曉濤等[10]提出監(jiān)管主體的設(shè)置與職能分配是食品安全監(jiān)管的核心問題,應(yīng)將多部門監(jiān)管體系轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合部門監(jiān)管體系,加大協(xié)調(diào)力度并完善協(xié)調(diào)機(jī)制;李靜[11]分析了“一元單向分段”監(jiān)管機(jī)制的弊端,提出監(jiān)管應(yīng)政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等“多元共治”;Unnevehr等[12]針對(duì)中等收入國(guó)家的食品安全管理提出了兩類國(guó)際經(jīng)驗(yàn),一是提高風(fēng)險(xiǎn)分析能力,二是發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)作用;Guchait等[13]基于美國(guó)的食品安全監(jiān)管實(shí)踐,提出食品安全監(jiān)管主體行為的完整性,能夠最終減少食品安全違規(guī)。關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的研究:Attrey[14]認(rèn)為制定和執(zhí)行科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)確保食品安全和質(zhì)量、遏制摻假和欺詐行為至關(guān)重要;徐子涵等[15]、陳佳維等[16]分別從不同角度分析了我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題,提出了完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建議;江虹[17]提出我國(guó)應(yīng)借鑒《國(guó)際食品法典》的基本原則,對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的分類、制定和修訂程序進(jìn)行規(guī)范和改進(jìn),完善我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系;徐瑋等[18]介紹了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的主要類別,提出應(yīng)將食品安全標(biāo)準(zhǔn)全方位應(yīng)用于食品安全監(jiān)管。關(guān)于監(jiān)管機(jī)制的研究：孫德超等[19]介紹了美、德、日三國(guó)食品安全監(jiān)管的做法,提出了加強(qiáng)我國(guó)食品安全監(jiān)管的對(duì)策;張彥楠等[20]通過構(gòu)建企業(yè)和監(jiān)管部門之間、消費(fèi)者與企業(yè)之間的博弈模型,分析了我國(guó)在食品安全監(jiān)管中存在的問題;杜玉瓊等[21]提出應(yīng)明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)、建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任、加大違法處罰力度;毋曉蕾[22]分析了美、日兩國(guó)食品安全監(jiān)管公眾參與制度的立法及實(shí)施特點(diǎn),提出在食品安全監(jiān)管中應(yīng)充分發(fā)揮公眾的作用;何莉[23]剖析了食品安全監(jiān)管存在的內(nèi)在原因,提出采用食品安全四方合力分類管理制度,完善現(xiàn)有監(jiān)管制度;馮朝睿[24]從整體性治理的視角,多個(gè)維度地對(duì)我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行剖析,提出了四位一體的食品安全監(jiān)管機(jī)制;Messens等[25]提出加強(qiáng)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)測(cè)對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)制的完善具有重要價(jià)值。關(guān)于保障體系的研究:Pourkomailian[26]提出,組織的道德、食品安全人員的選擇、提供必要的工具是加強(qiáng)供應(yīng)商和原材料管理的關(guān)鍵因素;唐丙元[27]提出要構(gòu)建群防群控的食品安全防控格局;邵運(yùn)川[28]分析了我國(guó)食品安全預(yù)警體系存在的問題及滯后的原因,提出了改進(jìn)措施;余煥玲[29]提出應(yīng)從政府、研究機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者等角度構(gòu)建食品安全保障體系;King等[30]提出全基因組測(cè)序、追溯技術(shù)、信息計(jì)算技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析等科技進(jìn)展有助于緩解全球大趨勢(shì)帶來(lái)的食品安全挑戰(zhàn);Soon等[31]認(rèn)為,眾包在保質(zhì)期監(jiān)控、庫(kù)存控制、食源性疾病監(jiān)測(cè)、識(shí)別污染產(chǎn)品等領(lǐng)域的使用能提高食品安全水平,降低食品安全風(fēng)險(xiǎn);Wu等[32]提出建立包括食源性疾病監(jiān)測(cè)、生物危害(細(xì)菌、病毒和寄生蟲)監(jiān)測(cè)、化學(xué)危害監(jiān)測(cè)和微生物危害監(jiān)測(cè)的國(guó)家監(jiān)測(cè)系統(tǒng),加強(qiáng)食品安全保障體系建設(shè)。

綜上所述,關(guān)于食品安全監(jiān)管的研究已產(chǎn)生大量研究成果,但通過構(gòu)建完善的食品安全監(jiān)管體系,從不同維度將我國(guó)和歐盟的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行系統(tǒng)比較和分析的研究還比較少。本文試圖構(gòu)建較為完善的食品安全監(jiān)管體系,并從法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管主體、監(jiān)管機(jī)制和保障體系等維度,對(duì)中歐食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行比較分析,并提出加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的政策建議。

1 食品安全監(jiān)管體系的總體框架

完善的食品安全監(jiān)管體系是對(duì)食品安全進(jìn)行有效監(jiān)管的基礎(chǔ),通過分析我國(guó)食品安全監(jiān)管的總體架構(gòu),我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系由法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管主體、監(jiān)管機(jī)制、保障體系五大部分構(gòu)成[7],如圖1所示。法律法規(guī)是對(duì)食品安全如何進(jìn)行監(jiān)管的政策和法律規(guī)定,是確定監(jiān)管主體、制訂標(biāo)準(zhǔn)體系、構(gòu)建監(jiān)管機(jī)制及保障體系的依據(jù),對(duì)食品安全監(jiān)管具有統(tǒng)領(lǐng)性的作用;標(biāo)準(zhǔn)體系是監(jiān)管主體對(duì)食品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管時(shí)所依據(jù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),是食品質(zhì)量是否符合要求的評(píng)價(jià)依據(jù);監(jiān)管主體由法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定確定,行使食品安全監(jiān)管職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu);監(jiān)管機(jī)制是各監(jiān)管主體根據(jù)職能分工,對(duì)食品安全的各個(gè)環(huán)節(jié)行使監(jiān)管職能的制度設(shè)計(jì);保障體系是保障監(jiān)管有效運(yùn)行的輔助機(jī)制;五個(gè)部分互相依托,構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體。

圖1 食品安全監(jiān)管體系總體框架Fig.1 Overall framework of the food safety supervision system

2 中歐食品安全監(jiān)管體系比較分析

歐盟的食品安全監(jiān)管比較成熟,已形成比較完善的體系,而我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系經(jīng)過不斷調(diào)整,正在完善之中。下面從法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管主體、監(jiān)管機(jī)制和保障體系五個(gè)方面進(jìn)行比較分析。

2.1 法律法規(guī)

歐盟為統(tǒng)一協(xié)調(diào)內(nèi)部食品安全監(jiān)管規(guī)則,制訂了多部法律法規(guī)。1999年發(fā)布的《食品安全綠皮書》形成了歐盟食品安全監(jiān)管的基本框架,2000年發(fā)布的《食品安全白皮書》提出了“從田頭到餐桌”的全程控制理論,強(qiáng)調(diào)對(duì)食品安全的全程監(jiān)管;在此基礎(chǔ)上,2002年發(fā)布了178/2002(EC)號(hào)法規(guī),該法規(guī)被稱為歐盟食品安全的“基本法”,確立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、保障消費(fèi)者權(quán)益、預(yù)警和透明四大原則[33];此外,歐盟還制訂了一系列食品安全規(guī)范要求,包括藥物殘留控制、食品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)、進(jìn)口食品準(zhǔn)入控制、食品的官方監(jiān)控等。歐盟各成員國(guó)也根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況,制訂了各自的法律制度,形成了一套涵蓋整個(gè)食品供應(yīng)鏈的法律法規(guī)體系[33]。

我國(guó)在食品安全方面的法律法規(guī)分為三個(gè)層次,第一個(gè)層次是食品安全方面的法律,包括《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等;第二個(gè)層次是國(guó)務(wù)院和各部委頒布的食品安全方面的行政法規(guī),包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則(試行)》、《流通領(lǐng)域食品安全管理辦法》和《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》等;第三個(gè)層次是各省、自治區(qū)和直轄市頒布的地方性法規(guī)。

通過對(duì)比分析歐盟和我國(guó)食品安全方面的法律法規(guī)體系可以發(fā)現(xiàn),歐盟的法律法規(guī)體系較為完善,“從田間到餐桌”的食品供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)都做到有法可依;同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和食品安全可追溯機(jī)制等通過法律法規(guī)進(jìn)行了明確規(guī)定,注重事先預(yù)防和事中控制。我國(guó)關(guān)于食品安全的法律法規(guī)也不少,但相互之間存在重疊交叉,且未針對(duì)食品鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范,缺乏系統(tǒng)性,給我國(guó)食品安全監(jiān)管留下了隱患和執(zhí)法空隙;此外,我國(guó)在食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、食品安全可追溯等制度方面也不夠完善,不注重事先預(yù)防和事中控制,將重點(diǎn)放在事后補(bǔ)救。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)體系

食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是食品安全監(jiān)管體系的一個(gè)重要組成部分。歐盟的食品安全標(biāo)準(zhǔn)分類明確,分為產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、過程控制標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和食品安全標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)四大類。其中產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)指的是對(duì)產(chǎn)品的規(guī)格、質(zhì)量、構(gòu)造與檢測(cè)方法作出的規(guī)定,主要對(duì)象為動(dòng)物性、植物性、嬰幼兒食品;過程控制標(biāo)準(zhǔn)主要包括食品微生物標(biāo)準(zhǔn)和食品添加劑標(biāo)準(zhǔn);環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)食品制備、加工或者處理的場(chǎng)地規(guī)劃和設(shè)計(jì)、運(yùn)輸食品的容器、食品接觸的設(shè)備設(shè)施以及食品加工人員在個(gè)人清潔方面的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn);食品安全標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食品包裝上的各類圖形標(biāo)志及相關(guān)注釋性文字有非常嚴(yán)格的規(guī)范[33]。

我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)有兩種分類方法,第一種分類方法是按照食品標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行分類,分為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)方法與規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)和食物中毒診斷及其他標(biāo)準(zhǔn)5種類別[18];第二種分類方法是根據(jù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定主體進(jìn)行分類,分為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)和食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[34]。食品產(chǎn)品類食品安全標(biāo)準(zhǔn)包括原料要求、感官指標(biāo)、理化指標(biāo)、微生物指標(biāo)、污染物限量、真菌毒素限量、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、食品添加劑和營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑等[18]。

比較我國(guó)和歐盟的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系可以發(fā)現(xiàn),歐盟的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系比較完善,從橫向來(lái)看,所涉及的食品種類多、涵蓋面廣;縱向來(lái)看,囊括了食品流通的各個(gè)環(huán)節(jié);從效果來(lái)看,歐盟的食品安全標(biāo)準(zhǔn)在其成員國(guó)具有強(qiáng)大的效力和約束力,能夠得到有效踐行。我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)受食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力等因素制約,尚存在一些突出問題,體現(xiàn)在:食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律位階不明;部分標(biāo)準(zhǔn)重疊交叉,缺乏統(tǒng)一;與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不接軌;部分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)效性差,適用度下降;標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性存在問題等[15]。

2.3 監(jiān)管主體

歐盟的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為歐盟和成員國(guó)兩個(gè)層級(jí),歐盟層級(jí)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐盟食品安全局[33,35]。歐盟理事會(huì)負(fù)責(zé)制定食品安全的基本政策;歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)制定食品安全監(jiān)管的法律文件和食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并貫徹執(zhí)行,設(shè)有專門的健康和消費(fèi)者保護(hù)局,下設(shè)的安全與供應(yīng)鏈管理局、食品和獸藥辦公室是重要的監(jiān)督機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)督成員國(guó)和第三方國(guó)家執(zhí)行歐盟食品安全相關(guān)法律的情況;歐盟食品安全局是一個(gè)獨(dú)立的法律實(shí)體,獨(dú)立于歐盟委員會(huì),下設(shè)管理委員會(huì)、執(zhí)行董事、咨詢論壇和科學(xué)委員會(huì)4個(gè)機(jī)構(gòu),其主要職責(zé)是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)交流,并為歐盟制訂食品安全政策提供依據(jù)[33,36]。歐盟各成員國(guó)則根據(jù)本國(guó)實(shí)際建立食品安全監(jiān)管體系,執(zhí)行歐盟關(guān)于食品安全方面法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

我國(guó)的食品安全監(jiān)管主體因國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的多次改革而不斷調(diào)整和變化,但總體來(lái)說(shuō)具有多主體的特征,由國(guó)務(wù)院和地方政府共同承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。國(guó)家層面負(fù)責(zé)食品安全工作的機(jī)構(gòu)有食品安全委員會(huì)、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等;負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管責(zé)任的地方政府是指縣級(jí)以上地方人民政府。食品安全委員會(huì)的主要職責(zé)是研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作,提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施,督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任;國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局主要負(fù)責(zé)食品加工、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理;國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)組織開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,會(huì)同國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定并公布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn);國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定食品中農(nóng)藥、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗(yàn)方法與規(guī)程[37]?？h級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作,建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制,并確定本級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理、衛(wèi)生健康行政部門和其他有關(guān)部門的職責(zé);有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作[37]。

比較歐盟和我國(guó)食品安全的監(jiān)管主體及其職責(zé)可以看出,歐盟設(shè)置專門的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu),分工明確,權(quán)責(zé)清晰,引入“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的理念,強(qiáng)調(diào)對(duì)食品供應(yīng)鏈進(jìn)行全程監(jiān)管,監(jiān)管效率比較高。我國(guó)一直采用多主體監(jiān)管的體制,存在監(jiān)管部門不協(xié)調(diào)的問題。一是中央和地方之間不協(xié)調(diào),出于地方保護(hù)主義,地方政府對(duì)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管缺乏動(dòng)力;二是各監(jiān)管部門之間不協(xié)調(diào),農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品生產(chǎn)加工、食品流通、食品消費(fèi)等環(huán)節(jié)分別由不同部門進(jìn)行分段監(jiān)管,職責(zé)劃分不夠清晰,存在交叉重疊,易出現(xiàn)監(jiān)管空白和互相推諉的現(xiàn)象,導(dǎo)致監(jiān)管效率不高[35]。2018年的機(jī)構(gòu)改革將相關(guān)部門進(jìn)行了歸并,由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)食品加工、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)管,但這是一個(gè)多職能綜合的部門,不是一個(gè)進(jìn)行食品安全監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu),有可能影響食品安全監(jiān)管的效果和效率。

2.4 監(jiān)管機(jī)制

歐盟的食品安全監(jiān)管主要包括以下幾種機(jī)制:a.危害分析和關(guān)鍵點(diǎn)控制(Hazard Analysis and Critical Control Points,HACCP)機(jī)制:歐盟建立危害分析和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制(HACCP)系統(tǒng),對(duì)原料、關(guān)鍵生產(chǎn)工序及影響產(chǎn)品安全人為因素的危害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)鑒定、評(píng)估,確定加工過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),從而建立、改進(jìn)關(guān)于食品的監(jiān)控程序與標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而采取和制定一系列解決措施[36];b.食品安全追溯機(jī)制:歐盟發(fā)布178/2002號(hào)法令,對(duì)家禽和肉制品實(shí)行強(qiáng)制性的可追溯制度,采用全球統(tǒng)一標(biāo)識(shí)系統(tǒng)(EAN·UCC系統(tǒng))記載每個(gè)產(chǎn)品從源頭生產(chǎn)到終端銷售的詳細(xì)信息,實(shí)現(xiàn)全程追溯[36];c.食品安全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制:建立食品、飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(RASFF),一旦成員國(guó)發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息,系統(tǒng)及時(shí)通知?dú)W盟委員,經(jīng)核查和評(píng)估后第一時(shí)間通知其它成員國(guó),實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的充分交流,從而將損失降到最低[36]。

我國(guó)的食品安全監(jiān)管主要包括以下內(nèi)容:a.實(shí)行食品記錄制度,要求相關(guān)企業(yè)建立農(nóng)業(yè)投入品使用記錄制度、進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度、出廠檢驗(yàn)記錄制度和銷售記錄制度等,從而實(shí)現(xiàn)食品、食品添加劑、食用農(nóng)產(chǎn)品全程可追溯;b.建立食品安全全程追溯制度,由國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門牽頭建立食品安全全程追溯協(xié)作機(jī)制,鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者建立食品安全追溯體系;c.實(shí)行檢查和抽樣檢驗(yàn)制度,縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的檢查和抽樣檢驗(yàn);d.實(shí)行刑事責(zé)任和行政處罰相結(jié)合的執(zhí)法制度,如果在檢查過程中發(fā)現(xiàn)食品安全問題,由執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰,如涉嫌刑事犯罪則直接交由公安機(jī)關(guān)偵查。

比較我國(guó)和歐盟的食品安全監(jiān)管機(jī)制可以發(fā)現(xiàn),歐盟的食品安全監(jiān)管機(jī)制注重關(guān)鍵環(huán)節(jié)和全過程的監(jiān)管;建立的可追溯制度具有強(qiáng)制性,信息公開透明;建立的預(yù)警系統(tǒng)覆蓋面廣,信息交流充分,能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和事中控制。而我國(guó)的食品記錄制度難以落到實(shí)處,檢查和抽樣檢驗(yàn)制度由于監(jiān)管部門人力有限,抽樣檢驗(yàn)的數(shù)量極為有限,監(jiān)管效果大打折扣;食品安全可追溯制度不具有強(qiáng)制性,尚處于起步階段,普及程度很低,且缺乏信息共享機(jī)制;同時(shí)食品安全監(jiān)管重在事后處罰,不注重事中控制,沒有預(yù)警系統(tǒng),不利于防范食品安全事件的發(fā)生。

2.5 保障體系

歐盟的食品安全保障體系主要包括兩個(gè)方面:第一,建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度,由歐盟食品安全局定期對(duì)食品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,監(jiān)測(cè)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)水平;第二,建立食品召回制度,在食品供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)測(cè),一旦發(fā)現(xiàn)問題食品,及時(shí)召回。

我國(guó)的食品安全保障體系包括四個(gè)方面:第一,實(shí)行許可制度:從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及食品添加劑生產(chǎn)必須依法取得許可;第二,實(shí)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度,由國(guó)家衛(wèi)生行政部門牽頭制定、實(shí)施國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃,并根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;第三,實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度,由國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布國(guó)家食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大食品安全事故及其調(diào)查處理等信息;第四,建立食品召回制度,發(fā)現(xiàn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的問題食品,食品生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)者立即召回[37]。

比較歐盟和我國(guó)的食品安全保障體系可以發(fā)現(xiàn),歐盟對(duì)食品安全開展廣泛的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,覆蓋面廣,能全面了解食品安全的風(fēng)險(xiǎn)水平;問題食品在供應(yīng)鏈的各環(huán)節(jié)隨時(shí)召回,對(duì)問題食品的處理更為及時(shí)。而我國(guó)的食品安全保障體系在實(shí)際執(zhí)行過程中往往得不到有效實(shí)施,食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式,不能真正反映食品安全的風(fēng)險(xiǎn)水平;食品安全信息統(tǒng)一公布制度發(fā)布的是宏觀層面和重大食品安全事故的信息,涉及公眾關(guān)注的日常食品安全信息少;對(duì)問題食品大都是食品安全問題發(fā)生并曝光時(shí)予以召回,處理不及時(shí)。

3 借鑒和啟示

通過對(duì)比分析中歐食品安全監(jiān)管體系可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系還有待進(jìn)一步完善,我國(guó)應(yīng)積極借鑒歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)食品安全監(jiān)管的特點(diǎn)和實(shí)際情況,探索建立適合我國(guó)國(guó)情的食品安全監(jiān)管體系,從而提高我國(guó)的食品安全監(jiān)管水平。

3.1 優(yōu)化和完善食品安全法律法規(guī)體系

我國(guó)2015年修訂發(fā)布的《食品安全法》為食品安全政策搭建了一個(gè)總體框架,但與歐盟食品安全法律法規(guī)體系比較,在法律法規(guī)的完整性、嚴(yán)密性和協(xié)調(diào)性等方面還存在一定差距,為此應(yīng)進(jìn)一步完善食品安全法律法規(guī)體系的建設(shè)。一是進(jìn)一步明確食品安全社會(huì)共治的法律規(guī)定,為推進(jìn)食品安全多元協(xié)同治理提供法律依據(jù);二是參照歐盟的“田園到餐桌”的全過程監(jiān)管原則,進(jìn)一步完善食品安全全程監(jiān)管機(jī)制;三是加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),使食品鏈的整個(gè)過程都有統(tǒng)一的生產(chǎn)或檢驗(yàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);四是制定食品安全監(jiān)管的具體實(shí)施細(xì)則,提高食品安全法律法規(guī)的可執(zhí)行性。

3.2 構(gòu)建多元參與的協(xié)同治理模式

監(jiān)管主體對(duì)食品安全監(jiān)管的效果具有決定性作用。目前我國(guó)食品安全的監(jiān)管主體主要是政府這個(gè)一元體制內(nèi)的不同部門,沒有充分發(fā)揮食品企業(yè)、消費(fèi)者和媒體的作用。為此,應(yīng)構(gòu)建以政府為主導(dǎo),食品企業(yè)、消費(fèi)者和新聞媒體共同參與的多元協(xié)同治理模式。政府應(yīng)在食品安全監(jiān)管的相關(guān)部門在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、市場(chǎng)的準(zhǔn)入和退出、檢驗(yàn)檢疫以及安全預(yù)警等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用;企業(yè)作為食品安全的第一責(zé)任者,應(yīng)強(qiáng)化食品安全責(zé)任意識(shí),嚴(yán)格執(zhí)行食品安全治理的相關(guān)規(guī)定,履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任,加強(qiáng)食品安全可追溯體系建設(shè),實(shí)行信息公開制度,從源頭上消除不安全食品的產(chǎn)生隱患;消費(fèi)者作為食品安全的直接受益者,要增強(qiáng)主體意識(shí)、維權(quán)意識(shí)和公共意識(shí),積極參與食品安全的監(jiān)管[11];媒體要關(guān)注食品安全問題,充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。從而以多元參與的社會(huì)協(xié)同治理代替單一的政府監(jiān)管。

3.3 完善食品安全監(jiān)管機(jī)制

借鑒歐盟的成功經(jīng)驗(yàn),完善我國(guó)的食品安全監(jiān)管機(jī)制應(yīng)從以下三方面入手,一是政府監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)不同食品的特點(diǎn),對(duì)原料采購(gòu)、生產(chǎn)、加工、存儲(chǔ)、運(yùn)輸和銷售各環(huán)節(jié)的危害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和鑒定,并確定關(guān)鍵控制點(diǎn),從而將HACCP推向普及和應(yīng)用;二是對(duì)一些重點(diǎn)監(jiān)管的食品實(shí)行全程可追溯制度,建立統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)全程可追溯;三是實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的監(jiān)管制度和政策,針對(duì)食品安全監(jiān)管過程中出現(xiàn)的新情況、新問題,及時(shí)調(diào)整相關(guān)監(jiān)管制度和政策,以提高食品安全監(jiān)管的效果和效率。

3.4 建立完善的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

強(qiáng)化事前預(yù)防、事中控制的監(jiān)管理念,建立重在預(yù)防的食品安全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。借鑒歐盟的成功經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建完善的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息交流;建立快速預(yù)警機(jī)制,當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系確定食品安全風(fēng)險(xiǎn)后,迅速啟動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制,并根據(jù)快速預(yù)警機(jī)制確定的預(yù)警方案進(jìn)行處理,采取發(fā)布危險(xiǎn)信息、停止銷售、召回問題食品等緊急應(yīng)對(duì)措施,將食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)[35]。