減災(zāi)文化視域下的社區(qū)綜合減災(zāi)檔案建檔研究

張宛艷

摘? 要：社區(qū)綜合減災(zāi)檔案是我國檔案工作在新形勢下出現(xiàn)的專門檔案，是反映社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)的歷史記錄，是積累防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗的主要依據(jù)，是形成全社會減災(zāi)文化的重要來源，是創(chuàng)建“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”必備評選指標之一。作為一個新的細分領(lǐng)域，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案目前還沒有得到檔案界同仁的重視。通過對社區(qū)綜合減災(zāi)檔案建檔工作的深入探討，為我國城鄉(xiāng)社區(qū)在加強綜合減災(zāi)和創(chuàng)建全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)方面提供理論與實踐建設(shè)的有益借鑒。

關(guān)鍵詞：綜合減災(zāi);減災(zāi)文化;社區(qū)綜合減災(zāi)檔案

Abstract： The comprehensive disaster reduction archives of the community is a special archive that appears in the new situation of China's archives work. It is a historical record reflecting the capacity building of comprehensive disaster reduction in the community. It is the main basis for accumulating experience in disaster prevention and mitigation. It is an important source for the formation of a disaster-reduction culture in the whole society and is one of the necessary selection criteria for the “National Comprehensive Disaster Reduction Demonstration Community”. As a new segment， the community's comprehensive disaster reduction archives have not yet received the attention of colleagues in the archives community. Through in-depth discussion on the archiving work of community comprehensive disaster reduction archives， it provides a useful reference for the theoretical and practical construction of urban and rural communities in China to strengthen comprehensive disaster reduction and create a national comprehensive disaster reduction demonstration community.

Keywords： Comprehensive disaster reduction; Disaster reduction culture; Community comprehensive disaster reduction Archive

1 引言

2007年，我國政府在《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》中首次明確提出“加強城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)”[1]。2008年，國家減災(zāi)委、民政部首次命名“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”[2]。2010年國家減災(zāi)委員會首次頒布《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建標準》，并于2013年進行修訂完善，均對社區(qū)綜合減災(zāi)檔案做出了規(guī)定：“（九）檔案管理規(guī)范：社區(qū)建立了包括文字、照片等檔案信息在內(nèi)的規(guī)范齊全、方便查閱的綜合減災(zāi)檔案?！盵3]2011年，民政部頒布了《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范》（MZ/T 026—2011）行業(yè)標準[4]。2018年，民政部、中國地震局和中國氣象局在《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建管理暫行辦法》中指出：“建立和保存社區(qū)綜合減災(zāi)工作的文字、照片、音頻、視頻等檔案資料?！盵5]

隨著我國防災(zāi)減災(zāi)工作的深入開展，截至2017年底國家減災(zāi)委、民政部共命名全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)11048個[6]，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所命名省級綜合減災(zāi)示范社區(qū)也有1萬多個[7]。社區(qū)綜合減災(zāi)檔案作為新時期新形勢下檔案工作新出現(xiàn)的一個專門檔案，從無到有，由少到多，從建檔、管理到發(fā)展，已積累了相當(dāng)多的卷宗，取得了顯著的成績。

2 社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的現(xiàn)狀研究

2.1? 宏觀現(xiàn)狀。2016年12月19日，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》，指出堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持減災(zāi)工作的未雨綢繆和常抓不懈，將常態(tài)減災(zāi)作為基礎(chǔ)性工作[8]。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會結(jié)構(gòu)中最基本的單元，承擔(dān)落實各項防災(zāi)減災(zāi)的具體任務(wù)，是全社會防災(zāi)減災(zāi)的最前線。社區(qū)綜合減災(zāi)檔案已在全國數(shù)萬個社區(qū)從無到有，從少到多，不斷積累和發(fā)展，取得了令人矚目的成績。但是，由于我國東西部之間的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，城鄉(xiāng)社區(qū)的地理環(huán)境和社區(qū)規(guī)模也有較大差異，各地基層社區(qū)檔案管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊;社區(qū)綜合減災(zāi)檔案還缺乏具體的實施細則，有關(guān)文件中的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致各地社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的歸檔內(nèi)容不盡一致。這種情況，不利于城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的理論建設(shè)和實踐建設(shè)，也不能滿足社會減災(zāi)工作對于材料齊全、內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)合理和查閱方便的社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的迫切需求。

2.2? 微觀現(xiàn)狀。社區(qū)綜合減災(zāi)檔案作為我國檔案事業(yè)中的一個新的細分領(lǐng)域，目前還沒有得到檔案界同仁對其應(yīng)有的重視。筆者在中國知網(wǎng)CNKI文獻資源數(shù)據(jù)總庫中，分別用“社區(qū)減災(zāi)檔案”和“社區(qū)綜合減災(zāi)檔案”作為檢索詞，各自都進行了關(guān)鍵詞、主題和篇名等檢索項的精準檢索，在龐大駁雜的中文文獻資源中，僅僅檢得民政部減災(zāi)中心鄧嵐于2015年11月在《中國減災(zāi)》上發(fā)表的《社區(qū)減災(zāi)檔案建設(shè)芻議》一篇論文，并且鄧嵐在文中坦承：“目前我國學(xué)術(shù)界關(guān)于社區(qū)減災(zāi)檔案的研究才剛起步?！盵9]在文章中，鄧嵐參考《檔案法》，對社區(qū)減災(zāi)檔案的定義做如下的描述：“社區(qū)減災(zāi)檔案是指過去和現(xiàn)在，社區(qū)在開展防災(zāi)減災(zāi)活動中直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子文件、賬冊、憑證、實物等不同形式的歷史記錄?！盵10]當(dāng)然這僅是鄧嵐的一己之見，還需要我國檔案行政管理機構(gòu)和學(xué)術(shù)界形成一定共識。

3 社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的建檔工作

隨著全社會減災(zāi)渠道的逐級下沉，城鄉(xiāng)社區(qū)承擔(dān)綜合減災(zāi)職能越多，形成具有保存價值的檔案資料也就越多。對照《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建標準》，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案應(yīng)由十部分組成。這十部分在設(shè)置上必須符合要素完備，保持文件之間有機聯(lián)系，分類項目合理清晰準確，方便檔案查找和利用，排列次序具有邏輯性，又符合伸縮性和包容性的要求，使得整個檔案內(nèi)容既能完整準確記錄社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)的全過程，又能體現(xiàn)出社區(qū)檔案工作者的基礎(chǔ)理論水平和檔案管理的專業(yè)技術(shù)水平。

3.1 組織管理機制。職責(zé)明確、上下協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)高效的安全監(jiān)測預(yù)警機制和綜合減災(zāi)應(yīng)急指揮管理體系是城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)、避災(zāi)、備災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)的重要保證。這一部分主要由社區(qū)基本情況、社區(qū)綜合減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、社區(qū)綜合減災(zāi)執(zhí)行機構(gòu)、社區(qū)綜合減災(zāi)工作制度和社區(qū)綜合減災(zāi)資金投入說明五個項目組成。

3.2 災(zāi)害風(fēng)險隱患評估與識別。從國外社會管理實踐來看，準確的災(zāi)害風(fēng)險識別與評估，有助于掌握動態(tài)，知曉結(jié)果，是科學(xué)開展綜合減災(zāi)的前提，是制定防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)。這一部分主要由社區(qū)風(fēng)險隱患排查清單、社區(qū)脆弱住房排查清單、社區(qū)脆弱人群排查清單和社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險地圖四個項目組成。

3.3 災(zāi)害緊急響應(yīng)與救助演練預(yù)案。依據(jù)社區(qū)綜合災(zāi)害風(fēng)險隱患識別與評估的結(jié)果，動員居民參與到社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案的編制中，分別制定災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案和救助演練預(yù)案。這一部分由社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案、社區(qū)救助演練預(yù)案、演練效果評估三個項目組成。

3.4 減災(zāi)宣傳教育與培訓(xùn)資料。災(zāi)害知識宣傳教育的廣度和深度，是社區(qū)居民提高避災(zāi)備災(zāi)意識、認識防災(zāi)減災(zāi)工作的基礎(chǔ)。這個部分由組織防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育、開展防災(zāi)減災(zāi)教育活動、參加綜合減災(zāi)培訓(xùn)、印發(fā)防災(zāi)減災(zāi)宣傳材料、與其他社區(qū)開展減災(zāi)經(jīng)驗交流五個項目組成。

3.5 社區(qū)減災(zāi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照《城市社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)標準》，統(tǒng)一救災(zāi)設(shè)施標準，統(tǒng)一應(yīng)急標識指引[11]。該部分包括建立社區(qū)災(zāi)害避難場所、明確應(yīng)急疏散路徑和配備應(yīng)急救助物資三項內(nèi)容。

3.6 居民減災(zāi)意識與應(yīng)急自救能力狀況。以提高社區(qū)綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)處置和社區(qū)居民應(yīng)急自救能力為目的，經(jīng)常性開展宣傳教育，通過社區(qū)居民的人人參與，激發(fā)群眾自覺性與能動性，提升個人、家庭、鄰里、社區(qū)之間的綜合減災(zāi)和自救互救能力。這個部分由居民清楚各類災(zāi)害種類風(fēng)險、知曉本社區(qū)避難場所和疏散路徑、掌握應(yīng)急自救基本辦法三個項目組成。

3.7 社區(qū)減災(zāi)動員與群眾參與。堅持以防災(zāi)為主，做到“不怕勞民傷財、不怕興師動眾、不怕十防九空”[12]，開展常態(tài)化的防災(zāi)減災(zāi)組織動員，切實降低社區(qū)面臨的災(zāi)害風(fēng)險。這個部分由社區(qū)主要單位參與防災(zāi)活動、志愿者參與減災(zāi)活動和社會團體參與防災(zāi)減災(zāi)活動三個項目組成。

3.8 綜合減災(zāi)績效管理考核。建立和完善社區(qū)綜合減災(zāi)績效考核制度，堅持從細節(jié)入手，開展自排自查、巡視巡查、問題整改和績效管理考核。這一部分由完善的管理制度、經(jīng)常性自檢自查和具體改進措施三個項目組成。

3.9 創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)過程檔案。創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)過程檔案，要嚴格按照全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)考核評審細則，記錄城鄉(xiāng)社區(qū)在創(chuàng)建全國、省、市、縣、區(qū)各級綜合減災(zāi)示范社區(qū)時的減災(zāi)計劃、減災(zāi)工作制度、突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急救助預(yù)案、匯報材料、考核整改、推薦表格、申報材料、審核資料、評估反饋、證書牌匾頒發(fā)等所形成的紙質(zhì)材料和聲像資料，是社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)中的重要組成部分。

3.10 綜合減災(zāi)特色社區(qū)建設(shè)總結(jié)。城鄉(xiāng)社區(qū)的范圍規(guī)模不一，沒有固定的統(tǒng)一模式和一成不變的防災(zāi)內(nèi)容。通過綜合減災(zāi)特色社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)，大力推廣適合當(dāng)?shù)貫?zāi)害特點的自救互救技能，是全社會綜合減災(zāi)能力建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富。這一部分由社區(qū)綜合減災(zāi)特色鮮明和有可供推廣的獨到做法或經(jīng)驗兩個項目組成。

4 社區(qū)綜合減災(zāi)檔案建檔的重要意義

4.1 記錄反映社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)的重要載體。社區(qū)綜合減災(zāi)檔案具有原始記錄性、信息性、知識性、社會性和歷史性等屬性，記錄著社區(qū)綜合減災(zāi)的工作進程，承載著社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作的完整信息，是社區(qū)主體如基層組織、事業(yè)單位、集體企業(yè)、社會團體、社區(qū)居民等，在履行應(yīng)急自救職責(zé)和開展防災(zāi)減災(zāi)實踐中的真實記錄，是整個社會防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富。經(jīng)過多年的探索和努力，每個城鄉(xiāng)社區(qū)都根據(jù)各自的實際情況，在人防、物防和技防上各有側(cè)重，形成自己獨到的減災(zāi)經(jīng)驗和鮮明的減災(zāi)特色，這也構(gòu)成社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的歸檔內(nèi)容來源復(fù)雜，形式多樣，要求我們社區(qū)干部或檔案工作人員進一步增強檔案意識，熟練掌握檔案業(yè)務(wù)知識，按照相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，及時收集、科學(xué)分類，形成檔案實體，達到社區(qū)綜合減災(zāi)檔案系統(tǒng)完整、編排有序、查找方便的基本要求，發(fā)揮社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的憑證作用和參考作用，為科學(xué)研判、清晰認識各類災(zāi)害隱患和社區(qū)綜合減災(zāi)工作提供重要支撐。

4.2 申報“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的重要依據(jù)。為強化和推進城鄉(xiāng)社區(qū)的綜合減災(zāi)應(yīng)急能力建設(shè)，貫徹落實《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》（2016-2020年），社區(qū)綜合減災(zāi)檔案及其管理，是創(chuàng)建“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的十項基本要素之一，同時在該評選指標下還細分出“社區(qū)減災(zāi)工作檔案”和“綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建過程檔案”兩個二級指標，這兩個指標合計分值占到評估考核標準總分值的4%[13]。這些考核指標，確保了創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)的工作質(zhì)量，使社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理有據(jù)可依，也是“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”自查、整改、申報、評估、考核和驗收的重要依據(jù)。

4.3 積累減災(zāi)經(jīng)驗開展科技創(chuàng)新的重要保證。一般來說，防災(zāi)能力的高低直接決定著減災(zāi)行動的效果。社區(qū)綜合減災(zāi)檔案是防災(zāi)減災(zāi)綜合能力建設(shè)過程中，各類實踐經(jīng)驗的積累和災(zāi)害事故的教訓(xùn)總結(jié)。深入細致發(fā)掘社區(qū)減災(zāi)檔案的價值，可以從中找到社區(qū)綜合減災(zāi)工作中的規(guī)律和差距，引導(dǎo)社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）災(zāi)害信息員、基層民政干部和各類社會力量等，形成新的思路和新的思維，促進減災(zāi)理論和減災(zāi)實踐的融合發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的理念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、方法創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，推動專業(yè)理論走向工作實踐，科研成果走向?qū)嶋H應(yīng)用，共同做好全社會綜合減災(zāi)能力的提升。

4.4 形成社區(qū)減災(zāi)文化的主要來源。社區(qū)減災(zāi)文化是指居民在長期的社區(qū)生活與防災(zāi)減災(zāi)實踐中，逐漸積累和構(gòu)建起來居安思危的價值思想、互助共濟的道德觀念、預(yù)防在先的行為習(xí)慣、防患未然的利害關(guān)系和未雨綢繆的防災(zāi)減災(zāi)教育等，是社區(qū)居民普遍認可的防災(zāi)意識、減災(zāi)理念和行為習(xí)慣。社區(qū)綜合減災(zāi)檔案，是對社區(qū)良性可持續(xù)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)行為最真實而具體的歷史記錄，也是形成全社會防災(zāi)減災(zāi)文化的主要來源。

5 結(jié)語

社區(qū)綜合減災(zāi)檔案，就是收錄城鄉(xiāng)社區(qū)立足防災(zāi)、綜合減災(zāi)、精準救災(zāi)等活動的實踐經(jīng)驗，反映著社區(qū)綜合減災(zāi)工作的全過程，是社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)中的重要組成部分，也是全社會提升防災(zāi)減災(zāi)能力和形成減災(zāi)文化的重要資源。作為更加細分的專門檔案，拓展了檔案學(xué)科發(fā)展的一個嶄新領(lǐng)域。因此，加強社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的科學(xué)收集、有序管理和開發(fā)利用，不僅是社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)的現(xiàn)實要求，也是努力促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的題中應(yīng)有之義。構(gòu)建、管理并利用好社區(qū)綜合減災(zāi)檔案，正確引導(dǎo)社區(qū)居民對社區(qū)減災(zāi)的認知與思考，加強社區(qū)居民的防災(zāi)減災(zāi)意識，有利于維護社會和諧穩(wěn)定，有利于保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，也有利于推動檔案工作進一步貼近實際，貼近生活。

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