旅游扶貧政策對(duì)利益相關(guān)者的影響分析

俞逸暉

摘要：旅游扶貧是脫貧的最佳路徑和可靠保障。為了減少貧困人口，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，國家制定了一系列與旅游相關(guān)的扶貧政策;這些政策打破了原有的利益結(jié)構(gòu)，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用?、旅游企業(yè)和政府等利益相關(guān)者產(chǎn)生了一定影響。因此，為了更好地促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和防止返貧，在解讀相關(guān)旅游扶貧政策的同時(shí)，也有必要分析這些政策對(duì)官、商、民三方造成的影響，以便使扶貧政策順利落實(shí)。

關(guān)鍵詞：旅游扶貧 利益相關(guān)者 影響

中圖分類號(hào)：F592 F323. 8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5349 （2019） 14-0048-02

改革開放近半個(gè)世紀(jì)來，我國居民收入實(shí)現(xiàn)了從低水平到中等水平的巨大跨越，我國經(jīng)濟(jì)總量也從極低水平快速發(fā)展到世界第二大經(jīng)濟(jì)體。在創(chuàng)造發(fā)展奇跡的同時(shí)，中國也而臨著中等收入陷阱的巨大挑戰(zhàn)。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年中國基尼系數(shù)為0.4670，較最近觸底的2015年上漲了0.005個(gè)百分點(diǎn)，超過國際警戒線標(biāo)準(zhǔn)0.400，數(shù)據(jù)表明我國居民收入存在較大的差距。對(duì)于如何跨越中等收入陷阱，緩解城鄉(xiāng)之間、群體之間、行業(yè)之間、區(qū)域之間的收入差距成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要解決的問題。旅游作為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)，具有涉及而廣、關(guān)聯(lián)度高以及綜合性強(qiáng)的優(yōu)勢，對(duì)擴(kuò)大就業(yè)，增加居民收入，改善居民生產(chǎn)生活條件以及促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用。在當(dāng)前和未來，旅游仍然是產(chǎn)業(yè)扶貧的重要抓手，也是精準(zhǔn)扶貧的重要方式。

為了將旅游扶貧戰(zhàn)略廣泛應(yīng)用于我國旅游扶貧開發(fā)實(shí)踐當(dāng)中，從2015年至今，國務(wù)院、前國家旅游局、國家發(fā)展改革委等部門陸續(xù)發(fā)布或聯(lián)合發(fā)布了一系列的政策，涵蓋鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、田園綜合體、農(nóng)業(yè)PPP等，為旅游扶貧工作的推進(jìn)提供了支持和保障。然而，旅游業(yè)的綜合性也決定了旅游扶貧的開展過程必然涵蓋眾多的利益相關(guān)者，這些執(zhí)行主體、目標(biāo)群體對(duì)旅游扶貧政策在基層社會(huì)的具體實(shí)踐有較大影響，進(jìn)而會(huì)影響這一政策的實(shí)施成效。因此，研究旅游扶貧政策對(duì)各利益相關(guān)者的影響，使不同利益相關(guān)者的利益要求能和諧共存，并且能夠充分調(diào)動(dòng)不同主體參與旅游發(fā)展的積極性，合理有效地協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者之間存在的各種問題，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者參與旅游發(fā)展目標(biāo)的一體化，成為可持續(xù)旅游業(yè)發(fā)展和推進(jìn)PPT戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。

一、國內(nèi)相關(guān)理論研究

緊跟國家政策導(dǎo)向，旅游扶貧研究自2014年以來顯著增長。我國旅游扶貧的障礙主要集中于以下方而：一是貧困地區(qū)資源有限，旅游資源等基礎(chǔ)條件限制了旅游開發(fā)。二是扶貧過程中存在盲目開發(fā)的情況，同質(zhì)化嚴(yán)重，質(zhì)量參差不齊。三是扶貧績效弱，貧困人口參與度低，目標(biāo)主體難以真正受益。四是由于旅游扶貧的特殊性，政府管理部門的控制范圍僅限于旅游企業(yè)，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)長期獨(dú)立，各自為政，無法實(shí)行統(tǒng)一管理、規(guī)范和引導(dǎo)。針對(duì)上述問題，學(xué)者們提出了一些有價(jià)值的對(duì)策與建議。左冰引入相對(duì)重置成本和權(quán)利指數(shù)構(gòu)建合作博弈下的收益分配模型，并通過推導(dǎo)得出了可同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利和個(gè)體收益最大化的納什均衡解，為現(xiàn)實(shí)中客觀存在的關(guān)于旅游收益分配的各種社會(huì)事實(shí)提供了有力的理論解釋，并提供了在實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義之時(shí)的分配狀態(tài)的描述和改善分配現(xiàn)狀的政策建議。祁凱、楊志建立了政府、旅游企業(yè)和旅游者三方演化博弈模型，在基于有限理性假設(shè)條件下，探索旅游公共危機(jī)演化中三方?jīng)Q策主體的演化路徑和規(guī)律，為政府的決策引導(dǎo)提供了理論依據(jù)。從利益相關(guān)者的管理理論和管理方法上進(jìn)行研究能夠?yàn)槁糜畏鲐毜南嚓P(guān)政策制定、平衡各利益主體的利益訴求、解決沖突、加強(qiáng)協(xié)作，完善旅游扶貧利益協(xié)調(diào)機(jī)制起到借鑒和啟發(fā)作用，不斷促進(jìn)旅游業(yè)的和諧發(fā)展。

綜合國內(nèi)研究，已有的大多是只關(guān)注旅游扶貧單方而力量的如何介入，或只關(guān)注利益相關(guān)者的演化博弈，對(duì)于旅游扶貧對(duì)利益相關(guān)者影響的研究還非常匱乏。據(jù)此，本文從利益相關(guān)者視角下研究旅游扶貧的影響機(jī)制，提出了以政府、企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用?、公益組織、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)以及旅游者為核心的多主體參與旅游扶貧理論框架，并具體闡述了旅游扶貧過程中各利益相關(guān)者受作用的影響路徑。

二、國家對(duì)旅游扶貧的支持

從2011年開始，國家頒布了一系列推進(jìn)旅游扶貧工作的相關(guān)政策文件，開展旅游“千企千村”幫扶行動(dòng)，培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游帶頭人，目標(biāo)是到2020年，支持6000多個(gè)貧困村開展鄉(xiāng)村旅游。這些政策既是對(duì)鄉(xiāng)村旅游模式的創(chuàng)新，也是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村旅游參與主體之間利益分配、促進(jìn)關(guān)系和諧的有力一步。從2015年開始國家政策開始偏向支持旅游創(chuàng)客行動(dòng)。將指導(dǎo)和支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生和專業(yè)技術(shù)人員通過鄉(xiāng)村旅游實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。鼓勵(lì)文化、藝術(shù)和科學(xué)界的專業(yè)人士到有條件的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，進(jìn)行創(chuàng)作及創(chuàng)業(yè)，通過他們的行業(yè)影響力吸引帶動(dòng)更多相關(guān)業(yè)界人士。

此外，2016年10月，國家旅游局發(fā)布《關(guān)于實(shí)施萬奇灣村支援旅游專項(xiàng)行動(dòng)的通知》;2016年10月，國務(wù)院頒布了《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化計(jì)劃（20162020）》：2016年12月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)則》;2017年6月，農(nóng)業(yè)部辦公廳和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政策性金融支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的通知》。這些文件從用地、項(xiàng)目開發(fā)、技術(shù)培養(yǎng)、培育特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、利益分配、投融資等為旅游扶貧提供強(qiáng)有力的支撐，且都與旅游業(yè)的利益主體高度相關(guān)。

三、旅游扶貧政策對(duì)利益相關(guān)者的影響

1.主要利益相關(guān)者的界定

基于Robson J和Robson I（1996）從旅游經(jīng)營商包括股東、員工、游客、居民、政府、酒店、旅游交通、旅游景點(diǎn)、旅行社和媒體對(duì)利益相關(guān)者角度界定，Ryan在2001年豐富并優(yōu)化了旅游運(yùn)營商利益相關(guān)者模型，并明確了基于旅游運(yùn)營商潛在利益相關(guān)者的關(guān)系，對(duì)不同的核心利益主體、不同利益相關(guān)者造成的影響度進(jìn)行測評(píng)，將實(shí)證方法引入旅游利益相關(guān)者的研究?；赗yan和國內(nèi)研究的基礎(chǔ)，本文確定了研究三個(gè)旅游發(fā)展中的利益相關(guān)者，主要包括：旅游企業(yè)（旅游開發(fā)商、旅游供應(yīng)商如交通企業(yè)、餐飲企業(yè)、飯店賓館等）;當(dāng)?shù)鼐用?，?dāng)?shù)卣?/p>

2.對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊?/p>

在旅游精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中，居民可以分為建檔立卡的貧困戶和普通居民兩類，扶貧政策是專門針對(duì)貧困戶的惠民政策。一方而，旅游扶貧政策能夠提高居民收入，有利于居民生活水平的提高;能夠改善交通等基礎(chǔ)設(shè)施，為居民提供休閑娛樂的場所;可以在一定程度上提高居民的認(rèn)知水平，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用窠逃确蕉霓D(zhuǎn)變。但另一方而，也存在較多的負(fù)而影響，主要表現(xiàn)如下：

第一，政策在基層的實(shí)踐過程不可避免地受到微觀權(quán)力的干擾，出現(xiàn)了村干部權(quán)力尋租和扶貧資源被俘獲的現(xiàn)象。少數(shù)普通居民將扶貧作為一種稀缺資源，認(rèn)為被評(píng)上貧困戶本身就代表一種收益，出現(xiàn)爭當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象，真正的貧困戶生活得不到改善。第二，當(dāng)?shù)鼐用癖贿吘壔诼糜畏鲐毜倪^程中，外來的公司通常掌握著主導(dǎo)權(quán)，原有的居民看似在旅游開發(fā)的過程中得到了公司給予的許多福利，提高了生活水平，許多人脫離了貧困，但他們也付出了代價(jià)，不僅脫離了原來的居住地，失去了原有的土地，同時(shí)村民也失去了對(duì)村落發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。第三，當(dāng)?shù)鼐用裨诼糜畏鲐氈惺芤娌罹噍^大。在風(fēng)景旅游區(qū)，居民主要通過“農(nóng)家樂”的運(yùn)作參與旅游收入分配，為游客提供餐飲住宿等參與度較大的服務(wù);其他行業(yè)的參與度相對(duì)較低，收入增長也相對(duì)有限。由于居民的居住地點(diǎn)、資金狀況和運(yùn)營能力不同，部分當(dāng)?shù)鼐用袢狈l件或無條件參與旅游參與度較大的服務(wù);因此，有能力參與旅游開發(fā)和有條件進(jìn)行經(jīng)營農(nóng)家樂的居民收入迅速增長，而其他居民并沒有在扶貧政策下取得多大的實(shí)質(zhì)性改善。

3.對(duì)旅游企業(yè)的影響

旅游扶貧最早從農(nóng)家樂開始，逐步發(fā)展到鄉(xiāng)村旅游，再到現(xiàn)在的綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)，政府正在慢慢理清自身定位，為企業(yè)參與扶貧提供更加寬松的環(huán)境與條件，但在關(guān)鍵環(huán)節(jié)尚無大的突破，主要體現(xiàn)在三點(diǎn)：

第一，企業(yè)很難取得政府的信任，政府對(duì)民營企業(yè)參與扶貧是歡迎的，但也時(shí)時(shí)警惕著民企借扶貧名義向政府要政策要支持，在沒有充分取得政府信任之前，民企很難融入到扶貧項(xiàng)目當(dāng)中，更談不上獲取優(yōu)惠政策，事實(shí)上，多數(shù)企業(yè)還是希望在投資興業(yè)基礎(chǔ)上能夠?qū)嵈驅(qū)嵉貫楫?dāng)?shù)孛撠毘龇萘Φ摹５诙?，扶貧的利益鏈條具有極強(qiáng)的排他性，扶貧可以說是一種不計(jì)回報(bào)的扶危助困行為，精準(zhǔn)扶貧的核心就是資金去向明確，賬目清晰，但是扶貧工作進(jìn)展以來，其中的利益鏈條早已形成，并盤根錯(cuò)節(jié)，這一鏈條具有強(qiáng)烈的排他性，旅游企業(yè)難以真正受益以及介入到扶貧工作當(dāng)中。第三，扶貧資金分散使用，額度有限，無法有效支撐起旅游扶貧。一方而，由于扶貧資金是按照貧困戶人均進(jìn)行撥付，而且要精準(zhǔn)到人，無法做到集聚使用，加上總量不大，所以對(duì)資金量較大旅游扶貧項(xiàng)目來說是杯水車薪;另一方而，低息貸款的條件苛刻.限定對(duì)象，程序復(fù)雜，如果沒有政府支持，企業(yè)幾乎沒有可能獲得政策性貸款。雖然扶貧政策文件對(duì)企業(yè)旅游扶貧融資持積極態(tài)度，但無操作性強(qiáng)的細(xì)則出臺(tái)，很難取得有效的成果。此外，一些政府高度重視當(dāng)?shù)芈糜伍_發(fā)商和投資者的發(fā)展，以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，從而進(jìn)一步加強(qiáng)他們?cè)诼糜问杖敕峙渲械牡匚唬瑓s忽視了當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c。這些問題都在一定程度上加深了旅游企業(yè)與政府和居民之間的利益矛盾。

4.對(duì)政府的影響

在旅游扶貧開展的過程中，對(duì)政府的影響有三點(diǎn)：第一，影響居民對(duì)政府的信任感，精準(zhǔn)有效扶貧，既能實(shí)現(xiàn)政府削減貧困的目標(biāo)，又能體現(xiàn)政府的公平、正義和關(guān)懷，提高民眾對(duì)政府的信任感，扶貧領(lǐng)域的腐敗則會(huì)直接損害人民利益，侵蝕人民對(duì)黨和政府的信任。第二，旅游扶貧在前期往往需要巨額的資金投入，由此可能帶來嚴(yán)重的債務(wù)問題，旅游項(xiàng)目的前期投入大，回收期長，這對(duì)項(xiàng)目未來持續(xù)的盈利能力、政府的招商引資和規(guī)劃評(píng)審工作提出了較高要求。第三，與民爭利現(xiàn)象影響政府的公信力。項(xiàng)目是旅游扶貧的重要抓手，而政府在引進(jìn)旅游項(xiàng)目、制定扶貧政策時(shí)卻忽視了民主公開的原則，只是遵循相關(guān)專家的建議，這必然會(huì)使政府的公信力下降，影響政府權(quán)威性。

四、結(jié)語

扶貧是為了保障弱勢群體能夠共享改革發(fā)展成果，從而維護(hù)弱勢群體基本利益、惠及民生的重要舉措。在開展旅游扶貧過程中，要確保旅游扶貧項(xiàng)目的居民成為受益的主體。第一，實(shí)現(xiàn)旅游扶貧項(xiàng)目投資主體多元化，加強(qiáng)社區(qū)居民組織和指導(dǎo)，使社區(qū)居民以一定的組織形式參與到旅游項(xiàng)目開發(fā)中，實(shí)現(xiàn)多方利益相關(guān)者的相互制衡。第二，加大社區(qū)居民旅游技能培訓(xùn)和旅游產(chǎn)品開發(fā)的技術(shù)援助力度，提高貧困人口從事旅游業(yè)的能力，帶動(dòng)各方而的綜合素質(zhì)提升，使得旅游目的地呈現(xiàn)出良好積極向上的社會(huì)風(fēng)氣，給旅游者耳目一新的感受體驗(yàn)。第三，政府考慮在鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目中應(yīng)確保實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。旅游扶貧的確具有很多的優(yōu)勢，貧困人口的生活也確實(shí)得到了很大的改善。但是旅游扶貧是一個(gè)長期的過程，只有充分重視攻堅(jiān)戰(zhàn)中遇到的這些問題，才能真正長久地造福于貧困人口。