PPP模式下綜合管廊運營管理要點研究
——社會資本方角度

(1.中電建路橋集團有限公司山東分公司，山東 濟南 250300； 2.云南省滇中引水工程有限公司，云南 昆明 650000)

1 概 述

綜合管廊是指在地下集中敷設的給水、電力、熱力、通信等管線的綜合廊道。伴隨我國城市規(guī)模的急速擴張，各類市政管線擴容頻繁，造成馬路拉鏈、交通堵塞、管線事故頻發(fā)、居民出行困難等問題，綜合管廊作為解決這一問題的根本措施被提上日程。2015年，國務院辦公廳下發(fā)《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，目標是到2020年建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊工程，強調鼓勵采用PPP模式，緩解政府財政壓力，同時提高綜合管廊運營效率。

隨著PPP模式的快速推進，國內掀起了綜合管廊建設高潮，各類建筑央企、地方國企和環(huán)保類公司積極介入，整個市場規(guī)模達萬億元。通過對整個行業(yè)的調查分析，現(xiàn)階段PPP模式管廊項目大多處于建設階段。鑒于目前PPP模式下的綜合管廊運營管理經驗匱乏，各類風險點較多，直接關系到社會資本方的收益和項目成敗，準確把握運營管理重點，提前梳理應對措施，具有重要意義。

2 項目綜合管廊概況

綜合管廊長度為6.5km，雙艙斷面。包括電力艙和綜合艙，其中綜合艙內容納通信、給水、熱力、垃圾管和再生水管線，電力艙內容納10kV和110kV電纜。項目采用BOT(建設—運營—移交)運作方式，合作期暫定為30年，建設期1年，運營期29年。項目公司負責辦理建設過程中的各項手續(xù)，負責項目的投融資、設計、建設、運營維護和移交等工作。項目建成后，為入廊管線提供敷設、運行及維護檢修空間，并由項目公司向入廊管線所屬單位收取有償使用費。政府方通過常規(guī)考核和臨時考核方式對管廊運營服務水平進行考核，考核結果與政府可用性付費、管廊運維付費掛鉤。

3 運營期管理要點分析

PPP模式下綜合管廊的運營管理需要準確把握綜合管廊自身的運營管理特點和PPP模式下政府和社會資本方合作項目的運營管理特征，這樣才能有的放矢，體現(xiàn)針對性。

綜合管廊的運營管理主要包括項目公司對管廊主體、附屬設施進行的巡視、維修并通過建立一套完善的管理制度、配備專業(yè)的管理人員和定期監(jiān)測以確保運營管理效果。此外，在PPP模式下政府方對綜合管廊運營管理的促進作用也無可替代，其既要對社會資本方服務質量進行考核，按合同約定撥付可行性缺口補助，還要建立規(guī)范的收費機制、強制性的法律法規(guī)和有效的協(xié)調機制等以保證管廊使用效果和合理的入廊收費。

在對該綜合管廊實際情況研究基礎上，收集大量關于PPP項目、綜合管廊運營文獻資料結合赴先進城市外出考察、調研經驗，對運營成本控制、管線入廊收費、安全管理三個方面進行重點闡述。

4 運營成本控制

4.1 合同約定及情況描述

根據(jù)項目合同約定，項目公司采用現(xiàn)代法人治理結構，設立股東會、董事會、監(jiān)事會，建立專門的管理團隊負責整個項目的投融資、設計、建設、運營維護和移交等工作。在建設期采用“兩塊牌子、一套人馬”的管理模式，項目公司和總包部人員管理費均已列入工程投資，待進入運營階段后工程管理人員撤場。

綜合管廊建成后，為入廊管線提供敷設、運行及維護檢修空間，并由項目公司向入廊管線所屬單位收取有償使用費?，F(xiàn)階段當?shù)卣形窗l(fā)布入廊費及日常維護費收費標準，需要與管線單位協(xié)商。前期通過市場調研，目前國內政府方核定的綜合管廊雙倉運維費在40萬～80萬/(km·年)，期間發(fā)生的大中小修費用由項目公司承擔，除此綜合管廊運營外并無其他收入來源，如管控不力可能虧損，應采取措施控制運營期成本。

各地綜合管廊日常維護費收費標準見表1。

表1 各地綜合管廊日常維護費收費標準

4.2 措施建議

4.2.1 合理確定管理框架

應充分利用社會專業(yè)運營公司的優(yōu)勢，堅持高效、精干、適用的原則，可以考慮和其他運營項目打包交由專業(yè)公司管理，項目公司做好日常監(jiān)管、考核工作。項目公司設置一名專管運營的副總經理，其余高管均為兼職，同時下設綜合部、運營維護部、財務部、商務合同部主抓具體工作，人員均采用靈活用工形式，總用工數(shù)控制在5人以內。鑒于運營期財務、合同等工作內容相對較少，可考慮交由上級公司管理，僅保留運營維護部。具體組織機構見圖1。

圖1 組織機構

4.2.2 做好項目設計、施工期工程管理工作

項目公司可安排專人負責相關事務，以全壽命周期角度考慮問題，全面統(tǒng)籌設計、建設、運營各項目標管控。一是從運營視角做好管廊項目設計優(yōu)化，有利于后期運營，降低運營費用；二是從施工方面控制薄弱環(huán)節(jié)工程建設質量，尤其是施工縫、變形縫、止水帶、工程防水等部位和工序，降低運營期維護修理費用；三是與經營部門配合控制好各機電、電氣設備采購標準，選用安全、可靠、耐用、易維護的設施設備。

4.2.3 做好項目運營期成本核算

綜合管廊日常運營成本主要是人工費、修理費、運行費、檢測費和應急處置費，應明確項目運維邊界條件，將運營績效考核標準和運營服務標準對應起來。綜合管廊內附屬機電、電氣設備較多，按經驗大多設備壽命在10年左右(見表2)，29年運營期內涉及到大量設備更換，需要通過專項費用解決。建議運營前與政府方磋商并達成共識，明確日常維護更換內容和設備重置清單，對更換額度高的設備報政府方列入專項費用處理。

表2 附屬系統(tǒng)主要設備更換年限

4.2.4 提高管廊智能化水平

利用BIM、GIS和互聯(lián)網(wǎng)技術，將設備、設施、人員進行統(tǒng)一管理，達到內部空間可視化、遠程控制精準化，實現(xiàn)各系統(tǒng)的密切配合。可以將管廊日常巡檢和維護管理集成到智能控制系統(tǒng)，系統(tǒng)安排人員巡檢計劃和設備更換時間，降低管理人員工作強度；廊內巡檢采用機器人進行，減少巡檢人員；對整個管廊運維數(shù)據(jù)和能耗進行監(jiān)測，通過大數(shù)據(jù)分析，完善、優(yōu)化當前管理。

5 管線入廊收費

5.1 情況描述

項目入廊費和日常維護費采用“可行性缺口補助”的回報機制。對經營收益不足部分，在運營期內，由政府按合同約定向項目公司支付補貼費用，具體采用“可用性付費+運維績效付費-績效考核扣減額-經營收益”的模式。目前所在地區(qū)尚未發(fā)布收費標準，需要項目公司與入廊管線單位協(xié)商，如無法達成入廊收費協(xié)議、管線未入廊，則在政府可行性缺口補助中不計算入廊費經營收入扣減值。國內通用的入廊費一般采取“直埋成本法”，即管線單位承擔的管廊使用費原則上不超過直接敷設的成本。入廊費可一次性繳納，考慮到數(shù)額較大，為增加管線單位的積極性，入廊費也可分年繳納。管理維護費用一般采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間(包括管線凈空間和管線操作空間)占地下綜合管廊總空間的比例，對全部的管廊管理維護費用進行分攤。

從現(xiàn)有情況看，入廊費及日常維護費收取均存在極大困難，各管線產權單位多具有壟斷性質，其中電力、通信部門為央企，地方政府協(xié)調難度大；雨污水為市政部門投資，費用由財政負擔；給水、燃氣、熱力一般為地方國企和特許經營企業(yè)，實行政府定價，如繳納入廊費過多，則增加的成本可能傳導給終端消費者。正視政府和產權單位支付意愿、理順雙方費用分攤機制、規(guī)范費用收取標準顯得尤為重要。

5.2 措施建議

5.2.1 構建合理費用分攤機制

綜合管廊本質上是公共產品，最大的獲益者是政府和居民，從公共物品理論角度看有明顯的正外部性，它的建設減少了道路反復開挖引起的交通、環(huán)境問題，提升了土地承載能力，美化了城市環(huán)境，提高了居民生活質量，政府方補助所占比例應該最大。產權單位主要考慮單獨直埋和反復開挖成本，因管線破損造成的維護成本和其他費用。建議項目公司督促政府方合理確定正外部收益，盡快組織產權單位協(xié)商一致出臺綜合管廊入廊費指導價格，使收費有據(jù)可依，且不因管線入廊而導致終端消費價格上漲。

5.2.2 優(yōu)化管線入廊機制

項目所在地尚未發(fā)布強制入廊規(guī)定，均由各單位自主決策是否入廊，出于管線單位自身利益考慮，再加上壟斷屬性，大多對管線入廊存消極態(tài)度。為讓管廊真正快速發(fā)揮作用，建議政府方完善配套政策，對有管廊的路段，有些管線如給水、電力、熱力、通信必須入廊，且一定時間內不得隨意掘路施工，增加其不入廊的損失。對先入廊單位可給予一定費用上的優(yōu)惠，提高響應積極性。

5.2.3 明確項目公司入廊收費年限

管廊按100年標準建設，入廊費也按100年測算，而PPP模式合作期最長為29年。同時，綜合管廊的入廊管線單位，在進入管廊時采取一次性買斷，還是分期支付，如何分期，對政府付費、項目公司及管線單位都有至關重要的影響，而PPP合同尚未明確付費模式，另外對可能的不同付費模式尚沒有作出明確的財務測算，也使綜合管廊在實際運營收費中沒有參考依據(jù)。從優(yōu)化項目公司運營前期收益角度建議此項費用由政府方一次性收取然后交由項目公司計入經營收益，在可行性缺口補助中做相應扣減。

6 綜合管廊安全管理

6.1 情況描述

綜合管廊內管線眾多，與片區(qū)內企業(yè)、居民生產生活息息相關，一旦發(fā)生事故，會造成巨額財產損失和不良社會影響，安全管理必須引起足夠重視。綜合管廊安全主要分為內部安全和外部安全，管廊內部包括綜合管廊本體、內部環(huán)境、附屬設施和綜合管線。根據(jù)設計安排，管廊內建立了先進的自控系統(tǒng)，配置了環(huán)境監(jiān)控報警、消防設施和各類傳感器、控制器，項目公司進行巡檢和日常維護，安全風險相對較小。而管廊外部環(huán)境比較復雜，其他單位和人員干擾較多，極端天氣影響，還有各種出入口、吊裝口、逃生口、通風口等外露部位均需要加強安全管理。

6.2 措施建議

6.2.1 合理劃定管廊外部保護范圍

片區(qū)內周邊地塊正處于開發(fā)階段，各種施工作業(yè)多，且管廊上部道路屬于城市主干路，渣土車比較多，如不劃定保護范圍對管廊正常運營會帶來極大安全隱患。建議由政府方發(fā)文確定保護范圍，設立安全警示標志，分為安全保護區(qū)和安全控制區(qū)。管廊本體一定范圍內施工作業(yè)須報政府相關市政設施主管部門批準，同時提交監(jiān)測方案和保護措施給項目公司，并由巡查人員監(jiān)督執(zhí)行情況。

6.2.2 加強產權單位入廊作業(yè)管理

管廊內作業(yè)屬有限空間作業(yè)，環(huán)境空間約束大，各產權單位內部管理千差萬別，建議項目公司編制專門管理辦法，明確項目公司與管線單位、管廊單位之間的責任、權利和義務，以保證不同管線之間、管線與管廊的正常運行。合理確定各產權單位入廊巡查時間和頻次，商定安全預警程序和響應流程，確保管線運行安全；入廊作業(yè)嚴格執(zhí)行工作票制度，作業(yè)前履行安全告知，劃定作業(yè)范圍，安排專人進行旁站監(jiān)督，完工后由項目公司進行驗收，符合要求后辦理離場手續(xù)。

6.2.3 做好日常應急響應準備工作

根據(jù)當?shù)貧夂?、氣象條件和管廊自身特點，編制應急預案，并與當?shù)卣①Y源共享和聯(lián)動機制，片區(qū)管廊主要防范火災、水災、熱力管道等事故。重點做好物質、設備的儲備和維護管理，確定專兼職應急隊伍，做好應急演練工作，有備無患。

6.2.4 加強管廊外部巡邏

管廊有進出口、通風口、吊裝口、逃生口等部位在綠化帶外露，容易引起外部人員誤闖或入侵。建議巡視人員每天對各類外露部分進行檢查，查看出入口啟閉情況，逃生口通道是否堵塞，井蓋是否占壓、破損、遺失，通風口是否破損，及時恢復原有形態(tài)，降低外部風險。

7 結 語

PPP模式下綜合管廊運營對大多社會資本方來說尚屬于新領域，同類模式可借鑒案例少，目前存在運營費用低、入廊管線談判協(xié)調難度大、收費困難、安全管理面廣等問題，本文提出的一些措施建議，希望為后期運營提供參考。