論城市綜合防災(zāi)避險(xiǎn)規(guī)劃中的生態(tài)管制

張碧

摘 要：防災(zāi)避險(xiǎn)綠地的規(guī)劃已成為各地城建的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。由于防災(zāi)避險(xiǎn)綠地具有自身的特異性，如何對(duì)防災(zāi)避險(xiǎn)綠地進(jìn)行生態(tài)管制，使其重要功能在危急時(shí)刻迅速發(fā)揮出來，是管理者和規(guī)劃人員最為關(guān)注和亟待了解的問題。本文分析了加強(qiáng)我國(guó)城市防災(zāi)避險(xiǎn)規(guī)劃生態(tài)管制的必要性，并從防災(zāi)避險(xiǎn)規(guī)劃生態(tài)管制的體系建設(shè)、對(duì)策和措施等方面進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：城市綜合防災(zāi)避險(xiǎn)；生態(tài)管制

1 引言

我國(guó)是一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家。隨著我國(guó)人口的增長(zhǎng)和土地資源的萎縮，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的依賴性越來越大，災(zāi)害的發(fā)生頻率也逐年遞增。此外，城市防災(zāi)避險(xiǎn)建設(shè)的速度遠(yuǎn)低于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的矛盾日益突出。各種災(zāi)難的頻繁發(fā)生在很大程度上改變了我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)和綠地系統(tǒng)規(guī)劃的思路。在通過多種途徑對(duì)災(zāi)區(qū)城市重建的同時(shí)，地方城建部門領(lǐng)導(dǎo)開始意識(shí)到，宜居的城市首先應(yīng)當(dāng)是安全的城市，之后才是美化功能。我國(guó)城市綠地系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)開始從最初的美化、娛樂和休憩等功能向生態(tài)改善、防災(zāi)避險(xiǎn)和衛(wèi)生保健等功能轉(zhuǎn)型。建設(shè)防災(zāi)避險(xiǎn)綠地應(yīng)當(dāng)有章可循，必須由政府部門這只“強(qiáng)有力的大手”進(jìn)行必要的調(diào)控和管制，才能有效落實(shí)防災(zāi)避險(xiǎn)綠地的規(guī)劃初衷，使其在災(zāi)難來臨時(shí)刻發(fā)揮最大的功效。

2 對(duì)生態(tài)管制相關(guān)概念的理解

2.1政府管制

政府管制（Government Regulation），又稱政府規(guī)制、政府監(jiān)管，它是政府部門治理所在地區(qū)的一種工具和手段，是具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府管制機(jī)構(gòu)，依照一定法規(guī)對(duì)被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章及設(shè)定行政許可等手段，對(duì)市場(chǎng)主體的行為依法進(jìn)行限制、監(jiān)督和控制。1

2.2 生態(tài)管制

生態(tài)管制又稱政府生態(tài)管制，是社會(huì)管制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。是生態(tài)經(jīng)濟(jì)大背景下政府通過監(jiān)管、控制以及制定相應(yīng)政策對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，保護(hù)環(huán)境，維持生態(tài)平衡，以達(dá)到生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。生態(tài)管制不同于生態(tài)管理。生態(tài)管理是指按生態(tài)學(xué)的整體、協(xié)同、循環(huán)和自生原理規(guī)范人類對(duì)其賴以生存的生態(tài)支持系統(tǒng)的各種開發(fā)、利用、保護(hù)和破壞活動(dòng)，使復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、格局和水、土、氣、生物、能源循環(huán)的復(fù)合生態(tài)過程得以高效、和諧、持續(xù)運(yùn)行的系統(tǒng)方法。Robert T.Lackey2認(rèn)為生態(tài)管理是運(yùn)用生態(tài)學(xué)的原理和來自社會(huì)的信息，選擇和限制在一個(gè)得到定義的地理區(qū)域及一個(gè)特定時(shí)期里獲取想要的社會(huì)利益。而生態(tài)管制主要體現(xiàn)在管理者和決策部門必須解決經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與城市防災(zāi)避險(xiǎn)綠地規(guī)劃的價(jià)值沖突問題，完善并落實(shí)相關(guān)的配套政策，將二者的矛盾最小化。

3 積極生態(tài)管制對(duì)提高城市防災(zāi)避險(xiǎn)能力的必要性

3.1 企業(yè)或個(gè)人的防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)沒有上升到一定高度

在我國(guó)的一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于居民和企業(yè)管理者的防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)薄弱，受傳統(tǒng)發(fā)展建設(shè)模式影響，很多部門重發(fā)展輕保護(hù)。地方政府部門往往從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，力圖增大人口和規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模、降低建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致現(xiàn)有規(guī)劃中不少建設(shè)用地規(guī)模過大，只留有很少的地塊作為防災(zāi)避險(xiǎn)綠地建設(shè)，甚至根本不留。在建和擬建項(xiàng)目侵占防護(hù)綠地和防災(zāi)避險(xiǎn)綠地現(xiàn)象十分普遍。防災(zāi)綠地并非一日建成，如果不在平時(shí)就做好充分準(zhǔn)備，災(zāi)難來臨時(shí)的后果只能是損失慘重。

3.2 盲目建設(shè)情況普遍，部門監(jiān)管不到位

從以往經(jīng)驗(yàn)來看，部分建設(shè)業(yè)主單位受利益驅(qū)動(dòng)，不依據(jù)法律的規(guī)定和規(guī)劃的要求，把應(yīng)當(dāng)做好防災(zāi)綠地的區(qū)域作為他用，或?qū)Ψ罏?zāi)綠地的建設(shè)不夠重視，應(yīng)付了事，以至于災(zāi)難時(shí)刻發(fā)揮不出防災(zāi)避險(xiǎn)的作用。有些企業(yè)還在明文規(guī)定作為防災(zāi)避險(xiǎn)綠地的范圍內(nèi)大搞建設(shè)，但卻未能得到及時(shí)制止和查處。

4 城市防災(zāi)避險(xiǎn)規(guī)劃中加強(qiáng)生態(tài)管制的幾點(diǎn)思路

4.1構(gòu)建城市整體防災(zāi)避險(xiǎn)綠地規(guī)劃生態(tài)管制網(wǎng)架

為提高城市的安全，預(yù)防城市災(zāi)害，必須在城市規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮城市防災(zāi)、減災(zāi)的特點(diǎn)與要求，并在城市建設(shè)的各個(gè)層面逐一落實(shí)，建立一個(gè)綜合的城市防災(zāi)體系。在城市總體規(guī)劃中要明確有利于城市安全的用地結(jié)構(gòu)與布局，留出適宜的開敞空間與保護(hù)用地。

4.2加強(qiáng)生態(tài)空間管制

建立規(guī)劃、國(guó)土、農(nóng)林、環(huán)保、交通、水利等部門協(xié)同監(jiān)管的機(jī)制，加強(qiáng)物種多樣性管理、開敞地保護(hù)利用的生態(tài)引導(dǎo)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)通道建設(shè)，做好工業(yè)污染源和居住區(qū)的生態(tài)隔離，緩解城鎮(zhèn)地區(qū)“生態(tài)瓶頸”。此外，還應(yīng)出臺(tái)相關(guān)保護(hù)生態(tài)管制網(wǎng)架的條例和辦法。

4.3編制城市防災(zāi)綠地系統(tǒng)生態(tài)管制規(guī)劃

如何科學(xué)地劃定生態(tài)管制范圍，如何結(jié)合不同區(qū)域的資源和現(xiàn)狀特征，確立適宜的管制強(qiáng)度和管制措施，是生態(tài)管制規(guī)劃是否能夠指導(dǎo)城市未來發(fā)展和是否具有可操作性的關(guān)鍵。規(guī)劃內(nèi)容包括不同功能的防災(zāi)公園以及其他防災(zāi)設(shè)施的相互連接、補(bǔ)充，以便形成防災(zāi)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化。設(shè)置防災(zāi)公園也要全盤考慮，防災(zāi)公園要相互聯(lián)系，按照所有公園形成網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行配置。公園要設(shè)置在對(duì)能預(yù)想到的受災(zāi)處有效果的位置，能夠與其他防災(zāi)設(shè)施相結(jié)合，災(zāi)害發(fā)生時(shí)交通易達(dá)，有助于消除避難困難的發(fā)生。

4.4防災(zāi)避險(xiǎn)公園綠地與周邊開敞空間和防災(zāi)關(guān)聯(lián)設(shè)施相結(jié)合

進(jìn)行防災(zāi)公園規(guī)劃、設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是隨著場(chǎng)地狀況、防災(zāi)公園所起作用的不同而發(fā)生變化。應(yīng)該預(yù)想到災(zāi)害發(fā)生之后，緊急階段、應(yīng)急階段、復(fù)舊、復(fù)興階段等各階段的場(chǎng)面轉(zhuǎn)換，并達(dá)到與之相匹配的公園規(guī)劃。與此同時(shí)，防災(zāi)公園日常還作為普通公園被利用，有必要考慮到與日常使用相協(xié)調(diào)的規(guī)劃。此外，重視園林植物的防火功能與防災(zāi)型配置設(shè)計(jì)，篩選適宜此類綠地的植物配置形式、植物種類，為人們?cè)谖＜睍r(shí)刻提供一個(gè)安全的臨時(shí)居所。

4.5抓緊制定和完善相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范

雖然我國(guó)已經(jīng)頒布一系列有關(guān)防災(zāi)避險(xiǎn)的法規(guī)條例，但對(duì)于防災(zāi)避險(xiǎn)綠地的規(guī)劃建設(shè)，還沒有一套像日本《城市公園法》、《防災(zāi)公園規(guī)劃》和《設(shè)計(jì)指導(dǎo)方針》那樣系統(tǒng)的、有針對(duì)性的法律法規(guī)。在日本，如果城市綠地規(guī)劃中不具備明確的防災(zāi)避險(xiǎn)綠地規(guī)劃，基本上難以被批準(zhǔn)興建。當(dāng)前我國(guó)有關(guān)部門應(yīng)該盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范防災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)我國(guó)防災(zāi)避險(xiǎn)型城市綠地的建設(shè)。

此外，進(jìn)行城市防災(zāi)構(gòu)造化建設(shè)、加強(qiáng)城市綠地防災(zāi)避險(xiǎn)功能的宣傳、鼓勵(lì)公眾積極參與，都是推進(jìn)城市防災(zāi)避險(xiǎn)綠地建設(shè)的有力措施。

5 結(jié)語

防災(zāi)避險(xiǎn)規(guī)劃生態(tài)管制工作的實(shí)施，是一項(xiàng)政策性、社會(huì)性和綜合性極強(qiáng)的艱巨任務(wù)。相對(duì)于建設(shè)用地的拓展規(guī)劃，它具有逆向工作的特點(diǎn)，難度較大。必須政府這只“強(qiáng)有力的大手”進(jìn)行主導(dǎo)和干預(yù)，多管齊下。還要從加強(qiáng)規(guī)劃編制與規(guī)劃統(tǒng)籌、嚴(yán)格規(guī)劃許可、加強(qiáng)執(zhí)法、動(dòng)員公眾參與及社會(huì)監(jiān)督、建立實(shí)施監(jiān)控機(jī)制等方面加以保障，從而使生態(tài)管制落到實(shí)處，使防災(zāi)避險(xiǎn)綠地在災(zāi)難來臨時(shí)發(fā)揮其最大功效。

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[5] 趙映誠(chéng).生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值下政府生態(tài)管制政策手段的創(chuàng)新與完善[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009（9）：47-59.

[6] 李閻逵.城市規(guī)劃與人的主體論[M].中國(guó)建筑工業(yè)出版社.2007.

注：

1 趙映誠(chéng).生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值下政府生態(tài)管制政策手段的創(chuàng)新與完善[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009（9）：47-59.

2 美國(guó)俄勒岡州立大學(xué)教授。研究方向：生態(tài)系統(tǒng)管理，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，科學(xué)與政策接口等。