淺談如何加強(qiáng)建筑工程不按圖施工行為管理

屈偉明

建筑工程按圖施工是有效保障建筑工程質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的重要工作。加強(qiáng)建筑工程不按圖施工行為管理，對(duì)提高建筑工程質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施和維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全都有著重要的意義?，F(xiàn)筆者結(jié)合多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作實(shí)踐，就加強(qiáng)建筑工程不按圖施工行為管理工作，淺談幾點(diǎn)看法。

一、加強(qiáng)建筑工程不按圖施工行為管理的必要性

建筑工程不按圖施工行為危及建筑質(zhì)量安全和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，擾亂城市建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定，加強(qiáng)不按圖施工行為管理是城市建設(shè)管理中不可或缺的一環(huán)。

（一）按圖施工是法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)。工程設(shè)計(jì)文件的修改涉及工藝流程、結(jié)構(gòu)體系、內(nèi)部使用功能等重要內(nèi)容和其他需要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)審批的內(nèi)容的，需報(bào)原審批單位審批。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章制度都對(duì)建筑工程按圖施工行為做了規(guī)定，確定了施工單位對(duì)不按圖施工行為的法律責(zé)任。

（二）按圖施工是建筑工程質(zhì)量的保證。在建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)質(zhì)量沒(méi)有問(wèn)題的情況下，整個(gè)建筑工程的質(zhì)量狀況最終取決于工程的施工質(zhì)量。而從實(shí)踐中看，不少建筑工程的質(zhì)量問(wèn)題，都發(fā)生在建筑工程的施工階段，小的施工質(zhì)量問(wèn)題，給用戶帶來(lái)很大的煩惱。大的質(zhì)量問(wèn)題，則會(huì)釀成人身傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失的惡性事故。

（三）按圖施工是實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求。建筑工程的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的具體情況確定，一般包括建筑密度、綠地率、容積率、建筑高度等。建筑工程不按圖施工使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)失去控制，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃遭到不同程度的破壞。

（四）按圖施工是維護(hù)城市景觀的需要。其建筑密度、容積率、高度、層次、建筑外立面形式和色彩等各方面的內(nèi)容是相互協(xié)調(diào)、相互制約的。不按圖施工擅自更改建筑物的形狀、色彩和體形等內(nèi)容，會(huì)使原本和周邊環(huán)境融為一體的建筑顯得不協(xié)調(diào)，極大地破壞了這幅城市圖畫(huà)美感。

（五）按圖施工是維護(hù)他人合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定的需要。不按圖施工擅自變更建筑高度和形體，導(dǎo)致建筑間距縮小，周邊建筑日照不足，原有公共資源無(wú)法滿足更改后需要，不同程度低侵害了周邊群眾的合法權(quán)益。從而造成鄰里糾紛，信訪舉報(bào)不斷，而影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、建設(shè)工程不按圖施工行為的現(xiàn)狀

從2008年至2011年，我市違法建設(shè)量大面廣，經(jīng)調(diào)查分析，這些案件中的絕大部分或多或少存在不按圖施工行為，主要情況如下：

（一）改變建筑工程結(jié)構(gòu)。自2009年8月，糧食中心庫(kù)發(fā)生室內(nèi)地基地面出現(xiàn)最大約50CM沉降的質(zhì)量事故，各方責(zé)任主體都被懲罰后，擅自改變建筑工程結(jié)構(gòu)的行為逐步減少，但仍個(gè)別存在。

（二）改變建筑外立面。現(xiàn)代建筑外立面，是美觀、環(huán)保、實(shí)用、價(jià)格、節(jié)能、采光等各方面的科學(xué)運(yùn)用，特別是在重要地段的建筑外立面，直接破壞了城市景觀。

（三）增減配套設(shè)施。增減配套設(shè)施問(wèn)題在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、舊村改造項(xiàng)目、工業(yè)企業(yè)廠房項(xiàng)目都普遍存在，主要表現(xiàn)為增加保安亭、物業(yè)管理用房設(shè)置，減少停車位數(shù)量等，這給規(guī)劃單項(xiàng)驗(yàn)收工作帶來(lái)了難度。

（四）不按規(guī)定標(biāo)高建設(shè)。通過(guò)規(guī)劃核實(shí)發(fā)現(xiàn)，不按圖紙規(guī)定建設(shè)標(biāo)高的問(wèn)題普遍存在，標(biāo)高高出二三厘米至十多厘米的都存在，若不存在不良后果，可視為無(wú)意行為，但有些建筑項(xiàng)目故意抬高一米多，屬明顯的惡意行為。

（五）更改規(guī)劃總平。近幾年，擅自更改規(guī)劃總平主要表現(xiàn)為移位建設(shè)，增長(zhǎng)、增寬建設(shè)，主要發(fā)生在工業(yè)企業(yè)廠房項(xiàng)目和農(nóng)村民房項(xiàng)目。

三、建筑工程存在不按圖施工行為的原因

建筑工程存在不按圖施工行為，是由于諸多因素混生互動(dòng)、惡性循環(huán)、相互影響的結(jié)果。

（一）經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。在建筑項(xiàng)目施工過(guò)程中，為了節(jié)約建筑成本或者謀取更大的經(jīng)濟(jì)利益，建設(shè)單位會(huì)承諾負(fù)擔(dān)行政處罰罰款，而授意施工單位不按圖施工。因此，施工單位在無(wú)需承擔(dān)不良后果的情況下，樂(lè)于按照建設(shè)單位的意愿進(jìn)行。

（二）行政處罰合理性不足。依據(jù)《中華人民共和國(guó)建筑法》第六十四條之規(guī)定，對(duì)施工單位不按圖施工行為，處工程合同價(jià)款2%以上4%以下的罰款。該條規(guī)定容易導(dǎo)致畸重處罰，顯失公正，而無(wú)法實(shí)施。

（四）批后監(jiān)督管理不到位。建筑工程受監(jiān)項(xiàng)目不按圖施工行為的監(jiān)管職責(zé)在質(zhì)監(jiān)站，由于人力不足，質(zhì)監(jiān)站對(duì)建筑工程的監(jiān)督僅通過(guò)樁基礎(chǔ)驗(yàn)收、基礎(chǔ)鋼筋隱蔽驗(yàn)收、中間驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收進(jìn)行，平時(shí)輔之以1至2次的不定期巡查，無(wú)法對(duì)每項(xiàng)建筑工程實(shí)現(xiàn)頻繁密切的監(jiān)管，其它日常監(jiān)督僅僅依靠項(xiàng)目監(jiān)理進(jìn)行，但是，項(xiàng)目監(jiān)理因監(jiān)理費(fèi)用出自建設(shè)單位，往往對(duì)不按圖施工行為瞞而不報(bào)。

（五）工程圖紙?jiān)O(shè)計(jì)時(shí)間壓縮。隨著城市建設(shè)節(jié)奏的日趨緊張，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程各階段的完成周期正被不斷地壓縮，這種狀況極大程度低制約了設(shè)計(jì)者對(duì)建筑細(xì)部的周密考究，使得建筑設(shè)計(jì)未能有效地考慮施工難處及進(jìn)一步降低建設(shè)成本。進(jìn)入施工階段后，工程設(shè)計(jì)圖紙的弊端和缺陷日現(xiàn)，促使不得不予以更改。

四、如何加強(qiáng)建筑工程不按圖施工行為管理

通過(guò)上述成因分析可知，住建主管部門(mén)只有采取改變思想意識(shí)、加強(qiáng)行政處罰等全方位、多方面的手段，才能達(dá)到從根本上遏制不按圖施工行為的目的。

（一）消除經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)力。提高違法建設(shè)處罰標(biāo)準(zhǔn)，且改變違法建設(shè)處罰方式，使授意不按圖施工的建設(shè)單位無(wú)利可圖。

（二）完善行政處罰的合理性。一是行政處罰和行政措施并用。針對(duì)個(gè)別施工單位在建設(shè)單位的授意下屢教不改的，不但要從重處罰，還要予以不良行為公示。二是針對(duì)不按圖施工行為一律處以工程合同款2%至4%罰款的規(guī)定可操作性差的實(shí)際，使毎項(xiàng)不按圖施工行政處罰都能得到執(zhí)行，以體現(xiàn)行政執(zhí)法的公平公正。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)理。一是加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)站監(jiān)管頻率，建議質(zhì)監(jiān)站在進(jìn)行4項(xiàng)程序驗(yàn)收之外，再定期對(duì)關(guān)鍵部位進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)查處不按圖施工行為；二是落實(shí)監(jiān)理單位的監(jiān)督責(zé)任，對(duì)不履行責(zé)任的監(jiān)理單位，依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定予以行政處罰，并啟動(dòng)不良行為公示。

（四）明確設(shè)計(jì)圖紙修改的重要內(nèi)容并簡(jiǎn)化修改程序。根據(jù)建筑工程實(shí)際，出臺(tái)文件明確涉及工藝流程、結(jié)構(gòu)體系、內(nèi)部使用功能等需經(jīng)原有關(guān)部門(mén)審批的重要內(nèi)容，以便監(jiān)管人員一旦發(fā)現(xiàn)存在不按圖施工行為，就能發(fā)出管理指令。同時(shí)，為了不使設(shè)計(jì)圖紙修改耽誤施工進(jìn)度，應(yīng)在合法合理的前提下，簡(jiǎn)化設(shè)計(jì)圖紙修改審批程序，盡量縮短修改審批時(shí)間。

（五）嚴(yán)格把關(guān)圖紙?jiān)O(shè)計(jì)。一是優(yōu)化圖紙?jiān)O(shè)計(jì)。為了使施工圖設(shè)計(jì)更好地為施工服務(wù)，有效提高設(shè)計(jì)及施工效率，降低建設(shè)成本，必須確保圖紙?jiān)O(shè)計(jì)時(shí)間，使設(shè)計(jì)者不因時(shí)間倉(cāng)促草率設(shè)計(jì)，而降低了圖紙質(zhì)量。二是加強(qiáng)圖紙審查。據(jù)了解，圖紙審查機(jī)構(gòu)的審查主要是建筑結(jié)構(gòu)安全，對(duì)其他內(nèi)容則不涉及。建議出臺(tái)政策規(guī)定擴(kuò)大圖紙審查單位的審查內(nèi)容，將總平面設(shè)計(jì)和建設(shè)設(shè)計(jì)納入審查范圍，使圖紙?jiān)O(shè)計(jì)更具科學(xué)合理性。

（六）分類分批開(kāi)展施工企業(yè)培訓(xùn)。結(jié)合安全生產(chǎn)工作，通過(guò)建筑施工安全生產(chǎn)形勢(shì)分析會(huì)、專題培訓(xùn)、民工學(xué)校等方式，對(duì)不同對(duì)象進(jìn)行分類分批培訓(xùn)，特別是對(duì)建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)人、科長(zhǎng)要開(kāi)展更高層次的培訓(xùn)，聯(lián)合建筑企業(yè)抗拒建設(shè)單位“我的房子我做主”錯(cuò)誤思想。

加強(qiáng)建筑工程不按圖行為管理工作任重而道遠(yuǎn)。但是，從國(guó)內(nèi)外建筑業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政管理工作的完善和社會(huì)法制意識(shí)的提高，建筑工程不按圖施工行為終將會(huì)逐漸減少，乃至銷聲匿跡。