困局與破解：民宿業(yè)監(jiān)管模式思考

摘 要：在昌吉州民宿產(chǎn)業(yè)調(diào)研基礎(chǔ)上，對其發(fā)展現(xiàn)狀和主要原因進行分析。尤其是對民宿管理者和經(jīng)營者最為關(guān)心的監(jiān)管模式和合法性問題進行了思考，提出通過出臺法規(guī)政策解決民宿合法性問題和進行松綁式管理等建議。

關(guān)鍵詞：民宿業(yè)；監(jiān)管

在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、旅游產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和生活性服務(wù)業(yè)改革等政策紅利的合力驅(qū)動下，在居民消費升級和資本涌入的情勢下，民宿產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)井噴態(tài)勢，自2015年起連續(xù)三年保持60%以上的增長率。 新疆民宿業(yè)正蓄勢待發(fā)，昌吉、吐魯番、烏魯木齊、阿勒泰的一些民宿聚落顯示出一定的知名度。總體來說，作為一種新業(yè)態(tài)，新疆的民宿產(chǎn)業(yè)處于初級和粗放發(fā)展?fàn)顟B(tài)，產(chǎn)業(yè)的組織化程度較低。各地正在嘗試規(guī)范并鼓勵轄區(qū)內(nèi)民宿業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)以對昌吉州兩市五縣的調(diào)研為例，以小見大，提出對民宿監(jiān)管模式的思考。

一、民宿業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

昌吉州民宿產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部發(fā)展困境與外部指導(dǎo)、管理和服務(wù)薄弱問題制約著民宿經(jīng)濟發(fā)展。

（一）民宿產(chǎn)業(yè)處于初級階段，民宿經(jīng)營分散，體量小

昌吉州民宿產(chǎn)業(yè)處于初創(chuàng)和孕育階段，全州有十個村開展了民宿建設(shè)，個別民宿聚落已顯示品牌效應(yīng)，一些精品民宿正在成型，其余民宿經(jīng)營者屬自發(fā)的、零散式經(jīng)營，傳統(tǒng)家庭式經(jīng)營是民宿業(yè)常見的形態(tài)。民宿業(yè)內(nèi)部之間缺乏必要的聯(lián)絡(luò)交流，全州只有木壘西吉爾鎮(zhèn)成立了一家民宿協(xié)會，會員26戶。

（二）民宿處于“灰色”經(jīng)營狀態(tài)

昌吉州民宿均以“試營業(yè)”非正常狀態(tài)運營，或者在“農(nóng)家樂”等證照下經(jīng)營。多數(shù)省市套用旅館和酒店的管理標(biāo)準管理民宿。而民宿作為一種小規(guī)模的、非標(biāo)準的、個性化的旅游產(chǎn)品，在房屋建筑的產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)，房屋建筑安全性，以及規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保等方面的要求與酒店、旅館業(yè)相比有著相當(dāng)大的特殊性，其社會功能、經(jīng)營服務(wù)與產(chǎn)品組合等更加多元。

（三）民宿所在區(qū)域規(guī)劃體系不完善，市場融合程度低

部分民宿是依托美麗鄉(xiāng)村建設(shè)整村推進開展建設(shè)的，雖有較為充足的資金支持，但統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一建設(shè)使其個性化色彩明顯降低。個別民宿的風(fēng)格設(shè)計、裝飾裝修缺乏專業(yè)設(shè)計。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施配套困難，服務(wù)設(shè)施簡單，服務(wù)功能不強

多數(shù)民宿坐落于農(nóng)村或者是較偏遠的旅游景區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施配備不完善。在硬件方面，多是普通農(nóng)家樂的餐飲條件和廁衛(wèi)條件，與以中產(chǎn)階級和“90后”為游客主體的民宿旅游需求有一定的差距。

（五）民宿經(jīng)營者的整體素質(zhì)不高且創(chuàng)新意識薄弱

少數(shù)經(jīng)營者有創(chuàng)新思路，有較為成熟的市場運作經(jīng)驗，但是大部分民宿經(jīng)營者和服務(wù)者是村民，受自身文化素養(yǎng)和眼界的局限，未能深入了解民宿的內(nèi)涵和特點，在游客招待、產(chǎn)品經(jīng)營設(shè)計、營銷推廣方面有明顯不足，至于與游客進行深入交流，介紹和推廣自然人文歷史等更是困難。這樣的民宿產(chǎn)品形態(tài)上往往會呈現(xiàn)同質(zhì)化，只是缺乏特色、缺乏情懷的簡單住宿。

二、造成以上現(xiàn)象的主要原因

民宿成功的關(guān)鍵在于其蘊含和傳達的人文精神。民宿主人通過高附加值的服務(wù)，為消費者提供一份難得而獨特的在地文化體驗和生活方式分享。實踐中，民宿經(jīng)營者、行業(yè)管理者對于民宿的認知普遍模糊。

（一）對民宿業(yè)態(tài)認識定位不準確

新疆民宿主要依托鄉(xiāng)村旅游發(fā)展而來。多數(shù)經(jīng)營者將民宿作為鄉(xiāng)村旅游尤其是農(nóng)家樂住宿的延伸服務(wù)，認為民宿是為游客提供以住宿、餐飲為主的服務(wù)，在經(jīng)營、管理、服務(wù)上與農(nóng)家樂或旅館業(yè)無異。部分政府機關(guān)為了管理和穩(wěn)控的需要更是按照酒店、旅館業(yè)的高標(biāo)準看待民宿業(yè)，在培訓(xùn)中未顧及民宿業(yè)的特點。

（二）民宿業(yè)法律上的真空

2013年10月1日起施行的《中華人民共和國旅游法》肯定了民宿這一新生事物，初步破解了“民宿游走在法律邊緣”的困局。但經(jīng)營民宿的范圍和條件等內(nèi)容仍未明確。目前，民宿發(fā)展和監(jiān)管各地不一致，經(jīng)營民宿需要辦理證件的種類和流程各地也不一樣。礙于缺乏法律和政策的指導(dǎo)，昌吉民宿的發(fā)展很大程度上還是依賴各縣市政府的政策，制約著民宿的發(fā)展。

三、對策建議

成長于市場需求下的民宿行業(yè)發(fā)展，正在倒逼地方政府加快民宿管理的規(guī)范與引導(dǎo)。

（一）出臺相關(guān)法規(guī)政策，解決民宿合法化問題

國內(nèi)多個縣市已經(jīng)制定了民宿的管理辦法，有的采取政府審批模式，有的借用房屋租賃相關(guān)規(guī)定，有的作為特種行業(yè)管理。廈門市對民宿進行了屬地管理，在準入方面由街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為民宿的審批機構(gòu)和辦理結(jié)構(gòu)。江蘇、浙江的一些縣和試點地區(qū)對民宿管理采取備案登記的松綁做法。深圳大鵬新區(qū)民宿管理辦法采用社區(qū)自治模式，由股份合作公司、居民委員會決定是否同意進行民宿經(jīng)營，根據(jù)責(zé)任協(xié)議促進民宿安全經(jīng)營、決定民宿的退出。建議對民宿采取備案制管理，在跟蹤總結(jié)民宿發(fā)展較為成熟的地區(qū)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對昌吉民宿業(yè)的現(xiàn)實情況，本著安全、健康、合法的管理原則，在市場準入、衛(wèi)生、消防治安方面建立切實可行的制度。

（二）對民宿行業(yè)進行松綁式管理和鼓勵措施，解決民宿怎么管的機制性問題

從國內(nèi)外經(jīng)驗看，放寬對“民宿”的政策管制、降低市場準入標(biāo)準，有利鄉(xiāng)村旅游的升級發(fā)展。強制按照酒店、旅館業(yè)標(biāo)準對民宿進行管控，既不客觀，也不科學(xué)，還會導(dǎo)致多數(shù)民宿的生存空間受到不合理的擠壓，這從近年出臺的嚴格管理辦法在執(zhí)行中受到的“冷遇”就可得知。

如在民宿的消防許可方面，我國絕大多數(shù)地區(qū)的民宿經(jīng)營者能獲得工商局頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，但是無法獲得消防的消防許可證。2017年3月，住建部、公安部和國家旅游局聯(lián)合頒發(fā)了《農(nóng)家樂（民宿）建筑防火導(dǎo)則》。相對于以前的無法可依或按城市酒店的消防條件獲取行政放可已是一大進步，但對多數(shù)民宿來說，這個規(guī)定仍然條件很高。建筑類型多樣是民宿的特征。不同的建筑類型的耐火等級和安全疏散條件不一。部分省市的地方政府已根據(jù)地方建筑的特色，另行做出了具有針對性的消防要求。

民宿管理需要尊重行業(yè)與地域特性，又要寬容對待新生業(yè)態(tài)。昌吉民宿相關(guān)規(guī)范性文件中應(yīng)當(dāng)對民宿概念內(nèi)涵、開辦條件、備案制、經(jīng)營要求、管理機制、等級評定和政策扶持等方面進行明確規(guī)定，以區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的城市酒店、旅館，尤其要對民宿的特殊情況進行因的制宜的安排，留足政策彈性空間。

（三）盡快制訂地方標(biāo)準，解決民宿靠什么管問題

處于初級發(fā)展階段的民宿產(chǎn)業(yè)急需要制定地方標(biāo)準。標(biāo)準化是民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展初級階段的重要工作，也是品質(zhì)升級和個性化改造的基礎(chǔ)。該標(biāo)準不僅是參考民宿發(fā)展成熟區(qū)域的標(biāo)準評級，而是根據(jù)昌吉民宿發(fā)展的階段和特點來制定，通過針對基本設(shè)施、安全管理、服務(wù)管理、衛(wèi)生環(huán)保和民宿文化等標(biāo)準的規(guī)范執(zhí)行，可幫助民宿主進一步提升民宿經(jīng)營管理水平，增強競爭力，從而獲得市場信任和回報。

（四）充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌管理、行業(yè)自律管理和村委會、社區(qū)監(jiān)督管理三大職能，解決民宿誰來管問題

政府需對民宿業(yè)提供公共服務(wù)，加強事中事后監(jiān)管。在進行民宿規(guī)劃時，要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等，提升民宿經(jīng)濟的外部環(huán)境；尤其是加強民宿所在區(qū)域的人文環(huán)境建設(shè)，保護歷史文化和古建筑，挖掘民俗文化，尋找展示“鄉(xiāng)愁”的載體，并提升當(dāng)?shù)鼐用竦娜宋乃仞B(yǎng)；推進民宿規(guī)范提升，提供民宿從業(yè)人員業(yè)務(wù)技能和服務(wù)素養(yǎng)培訓(xùn)服務(wù)，將民宿營銷統(tǒng)一納入旅游營銷體系，并通過創(chuàng)建民宿網(wǎng)站、民宿微信公眾號等新媒體開展宣傳推廣；鼓勵分散的單體客棧轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模化的客棧連鎖集團，發(fā)揮品牌效應(yīng)。

鼓勵成立行業(yè)協(xié)會，使其在上傳下達、制訂行業(yè)自律規(guī)則，進行民宿市場宣傳營銷及保護民宿經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益方面發(fā)揮積極的作用。同時注重發(fā)揮直接相關(guān)的社會力量，特別是發(fā)揮民宿所在鄉(xiāng)村或社區(qū)自治作用，對民宿行業(yè)進行有效的日常監(jiān)督與管理。

參考文獻：

[1]. 《2016-2017年度客棧民宿行業(yè)發(fā)展與經(jīng)營報告》.

作者簡介：

郭蓓，出生年月：1971.11，性別：女，民族：漢，籍貫（精確到市）：河北張家口市，當(dāng)前職稱：研究員，學(xué)歷：大學(xué)，研究方向：法理.