全口徑視角下政府間財(cái)政關(guān)系的新探索

王璨

摘 要：政府間的財(cái)政關(guān)系作為財(cái)稅體制的重要內(nèi)容，受到了越來(lái)越多的人的關(guān)注。對(duì)全口徑財(cái)政的數(shù)據(jù)分析，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)的中央財(cái)權(quán)和事權(quán)比以往產(chǎn)生了大幅度降低。而地方政府則大量接管中央財(cái)權(quán)和事權(quán)，增加了地方政府的自主權(quán)。各個(gè)地區(qū)的政府能夠根據(jù)地區(qū)的特色而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央集權(quán)對(duì)于地方的發(fā)展來(lái)說(shuō)有一定的約束作用。通過(guò)挖掘當(dāng)前政府間財(cái)政關(guān)系的原因進(jìn)行分析，我國(guó)應(yīng)該發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)、探索區(qū)域稅體系、明確中央和地區(qū)的職責(zé)和分工。通過(guò)完善轉(zhuǎn)移支付體系等措施，來(lái)理清政府間的財(cái)政關(guān)系。

關(guān)鍵詞：全口徑視角；政府間財(cái)政關(guān)系；分稅制改革；轉(zhuǎn)移支付制度

我國(guó)財(cái)政分配上主要以地區(qū)為主，中央財(cái)政收入以及宏觀(guān)調(diào)控力沒(méi)有很好的體現(xiàn)出來(lái)。1994年通過(guò)我國(guó)分稅制改革和落實(shí)，提高了中央財(cái)政收入，增強(qiáng)了中央的宏觀(guān)調(diào)控能力，并且調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，政府間財(cái)政關(guān)系也因此得到了平穩(wěn)有序的發(fā)展。事實(shí)上整體的分稅制度不僅包括對(duì)中央和地區(qū)之間的稅收收入的劃分，還包括非稅收入的劃分、轉(zhuǎn)移支付制度、事權(quán)與支出責(zé)任的劃分等內(nèi)容。由于當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系較為復(fù)雜，為了保證分稅制能夠順利的推行，改革注重對(duì)國(guó)家稅收收入上的區(qū)分和調(diào)整，忽略了一些細(xì)節(jié)問(wèn)題。而作為財(cái)稅體系改革的核心內(nèi)容，政府間的財(cái)政關(guān)系受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。

一、政府間財(cái)政關(guān)系的探索

1.1政府間財(cái)政關(guān)系的內(nèi)蘊(yùn)分析

廣義的政府財(cái)權(quán)可以理解為某一級(jí)別政府所擁有的財(cái)政管理權(quán)限，包括財(cái)政收入權(quán)和支出權(quán)，狹義的財(cái)政權(quán)主要是財(cái)政收入權(quán)。政府的事權(quán)是指政府所擁有的從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的責(zé)任和權(quán)利，是將權(quán)力、責(zé)任、利益進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，是管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，是對(duì)行政權(quán)的細(xì)化和分類(lèi)。政府事權(quán)的來(lái)源是管理相應(yīng)事物的責(zé)任，是政府部門(mén)在履行公共服務(wù)職責(zé)所擁有的支配力量。政府間財(cái)政關(guān)系在中國(guó)通常也稱(chēng)為財(cái)政管理體制包括合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)建立分級(jí)政府體系，中央通過(guò)對(duì)財(cái)政收入的控制，調(diào)節(jié)地區(qū)間收入分配和進(jìn)行宏觀(guān)的調(diào)配，完善轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府通過(guò)對(duì)所分配的財(cái)政進(jìn)行微觀(guān)調(diào)配，用以改善地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資等方面。我國(guó)在實(shí)行分配制以來(lái)采取的是“收入集權(quán)，支出分權(quán)”的模式。

1.2政府間財(cái)政關(guān)系存在的問(wèn)題研究

目前我國(guó)政府間的事權(quán)和支出職責(zé)劃分不夠明確，轉(zhuǎn)移支付體制需要進(jìn)一步完善。省級(jí)以下財(cái)政體制不健全，中央對(duì)地區(qū)的約束有所降低，對(duì)地方的管理措施不夠具體，相關(guān)制度沒(méi)有向地區(qū)進(jìn)行落實(shí)。地方政府財(cái)權(quán)不夠，造成地區(qū)財(cái)力薄弱的現(xiàn)象，在一定程度上限制了地區(qū)的發(fā)展和改革，扭曲了地方政府的行為。從財(cái)政支出的角度上看待中央和地區(qū)事權(quán)、財(cái)權(quán)，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)了偏差。我國(guó)的中央政府掌握了主要的稅收來(lái)源，對(duì)我國(guó)地方稅收體制改革造成了極大地阻礙，地方政府過(guò)度依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付，難以開(kāi)展地方政府的工作。當(dāng)前政府間財(cái)政關(guān)系與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求方面出現(xiàn)了一些不合理，并沒(méi)有對(duì)地區(qū)政府的權(quán)力和職責(zé)進(jìn)行公平、對(duì)等的劃分。

1.3制約政府間財(cái)政關(guān)系規(guī)范化的因素探討

為了使政府間財(cái)政關(guān)系能夠趨向于平穩(wěn)有效，需要縷清政府部門(mén)之間的財(cái)政關(guān)系，找出制約政府間財(cái)政關(guān)系的因素，并對(duì)其進(jìn)行深入的分析和探討，能夠根據(jù)具體的因素找出解決問(wèn)題的有效措施。目前政府間財(cái)政關(guān)系的制約因素主要有行政性分權(quán)的約束、政府與市場(chǎng)邊界較為模糊、憲法的約束、路徑依賴(lài)的約束，在一定程度上限制了我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的發(fā)展和完善。中央與地區(qū)之間的權(quán)利無(wú)法完全分清，難以將政府間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行合理的區(qū)分，這也是阻礙政府間財(cái)政關(guān)系規(guī)范化的主要因素。

1.4關(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系的思路前瞻

在今后的政府間財(cái)政關(guān)系的思路上，應(yīng)合理的界定政府與市場(chǎng)的邊界、強(qiáng)化中央政府事權(quán)和支出責(zé)任、對(duì)政府間的收入進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整、轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善、對(duì)省以下財(cái)政體系以及改革預(yù)算管理制度需要加大落實(shí)力度，擴(kuò)大中央政府的權(quán)力和責(zé)任，從而能夠?qū)Φ貐^(qū)政府部門(mén)進(jìn)行合理的約束。將政府間財(cái)政關(guān)系清晰明了的反應(yīng)出來(lái)，應(yīng)根據(jù)外部性、信息化程度等內(nèi)容對(duì)中央地區(qū)財(cái)政關(guān)系進(jìn)行綜合的考量。分稅制管理制度在我國(guó)已經(jīng)有20多年了，政府間財(cái)政關(guān)系的改革，還需要繼續(xù)堅(jiān)守分稅制的方向。在構(gòu)建和完善地方稅系上應(yīng)當(dāng)以共享稅為主，建立分稅、分組、分立相結(jié)合的政府收入劃分體系。在政府部門(mén)的權(quán)利和職責(zé)方面上要取消稅收返還，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加移動(dòng)支付的透明度。并賦予地方政府發(fā)債權(quán)，豐富地方政府的權(quán)力和責(zé)任，使地方政府在事情的處理方面更加游刃有余。

二、全口徑下政府間財(cái)政關(guān)系剖析

2.1基于一般公共財(cái)政的考量

財(cái)政收入上，從分稅制改革以來(lái)中央一般公共財(cái)政收入占全部公共財(cái)政收入的50%以上，然而從2011年開(kāi)始該比重開(kāi)始逐漸下滑，2015年的中央公共財(cái)政收入僅占公共財(cái)政收入的45%。而地方財(cái)政收入在這幾年得到了顯著的提升，分稅制改革“中央收入占六成，地方收入占四成”的目標(biāo)并沒(méi)有完成。財(cái)政支出上，在分稅制改革以來(lái)，中央一般公共財(cái)政支出呈現(xiàn)下降-上升-下降的走勢(shì)。通過(guò)數(shù)據(jù)的分析可以看出中央事權(quán)確實(shí)偏小，且我國(guó)中央政府本級(jí)支出落后于發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家，這驗(yàn)證了初步斷論。

2.2加入政府性基金的考量

在最近幾年時(shí)間里，地方政府性基金越來(lái)越多，與中央政府性基金差異越來(lái)越大。而且在中央財(cái)政支出中占較少比例的中央政府性基金，并不是全部用于中央本級(jí)的支出，而是一部分用于地方的轉(zhuǎn)移支付。不難看出中央事權(quán)再進(jìn)一步的減少，地方事權(quán)在進(jìn)一步的擴(kuò)大。

三、全口徑下形成“雙小、雙大”財(cái)政關(guān)系的原因

形成我國(guó)中央財(cái)權(quán)和事權(quán)呈現(xiàn)雙小態(tài)勢(shì)，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)雙大態(tài)勢(shì)的主要因素有五個(gè)：第一我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)乏力在一定程度上限制了中央收入的來(lái)源。第二非稅收入的推動(dòng)，隨著國(guó)家減稅政策的出臺(tái)，地方政府面臨著稅收減少的壓力。因此加強(qiáng)非稅收入的征管，使得地方財(cái)政收入占比不減反增。第三土地財(cái)政的助力，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展使得地方政府的財(cái)政進(jìn)一步增加。第四支出責(zé)任劃分不明確，改革的主要目的是解決兩個(gè)比重下降的問(wèn)題，未涉及到央地事權(quán)和支出責(zé)任方面的改革。第五轉(zhuǎn)移支付體系欠完善。

四、全口徑下政府間財(cái)政關(guān)系的思路和出路

4.1發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)

我國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)候要注意將實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為國(guó)之根本，虛擬經(jīng)濟(jì)是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，不能本末倒置。目前相對(duì)疲軟的經(jīng)濟(jì)和實(shí)踐中實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)的倒置有一定的關(guān)系。為支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要增大消費(fèi)稅、所得稅的稅基，擴(kuò)大中央財(cái)權(quán)。鼓勵(lì)民族品牌的形成，讓中國(guó)真正由制造囗大國(guó)向制造強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。提高制造產(chǎn)品的質(zhì)量，使正中央的分成得到提高。

4.2規(guī)范非稅收入

政府部門(mén)要對(duì)非稅收入實(shí)施分類(lèi)的規(guī)劃管理，在特定的人群服務(wù)上征收行政事業(yè)性收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照全口徑的要求納入規(guī)范化預(yù)算管理，要注意的是不應(yīng)收行政事業(yè)性費(fèi)用。

4.3明確中央與地區(qū)職責(zé)分工

在增加中央財(cái)權(quán)的同時(shí)，也要增加中央事權(quán)，減少地方支出責(zé)任。對(duì)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生、高等教育等責(zé)任進(jìn)行合理的劃分，不應(yīng)有地方政府管理該事項(xiàng)。中央部門(mén)應(yīng)履行應(yīng)盡的責(zé)任，在需要地方配合協(xié)助的事項(xiàng)中，中央也應(yīng)當(dāng)履行主要的支出責(zé)任。對(duì)于地方的事物，中央不能干預(yù)太多，應(yīng)當(dāng)給與地區(qū)政府部門(mén)充處理事情的自主權(quán)。

4.4完善轉(zhuǎn)移支付體系

在調(diào)整中央和地方財(cái)政關(guān)系時(shí)，需要注意減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比，增加一般性轉(zhuǎn)移支付占比。還需要建立較為完善的轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的使用。

五、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)全口徑財(cái)政數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)中央財(cái)權(quán)和事權(quán)與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)出現(xiàn)雙小雙大的態(tài)勢(shì)，為了解決這一問(wèn)題。本文對(duì)全口徑下形成雙小雙大財(cái)政關(guān)系的原因進(jìn)行分析，并針對(duì)原因找出政府間財(cái)政關(guān)系的思路和出路，從而使我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系更加趨于穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]成濤林. 基于新型城鎮(zhèn)化視角的我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題研究[D].蘇州大學(xué)，2016

[2]段龍龍. 基于“國(guó)家治理論”的中國(guó)政府間財(cái)政分權(quán)研究[D].西南交通大學(xué)，2017

[3]王天維. 公共需求偏好導(dǎo)向下的地方政府治理變革研究[D].廣西大學(xué)，2018