公眾參與環(huán)境治理的二元法治路徑分析

摘 要：在傳統(tǒng)環(huán)境管制模式之下，政府是單一的環(huán)境管理者，環(huán)境管理方式機(jī)械。環(huán)境治理模式的興起使環(huán)境治理主體多元化成為可能。為了使環(huán)境治理不流于形式，應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)層面為非政府環(huán)境治理主體加大環(huán)境參與的深度與廣度提供保障，實(shí)現(xiàn)與政府在環(huán)境治理方面的良性互動(dòng)。其中，環(huán)境公益告發(fā)以及環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建和完善是重中之重。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理;環(huán)境公益告發(fā);環(huán)境公益訴訟

Abstract： Under the traditional mode of environmental control， the government is the only environmental controller which gives mechanical controlling way. The rise of environmental governance makes diversity of environmental governance subject possible. In order to make environmental governance less formalistic， relative regulation guarantee which deepen and widen non-governmental subject participation in environmental governance is necessary and is helpful for achieving interaction with government. Among the regulation guarantee system the environmental public interest whistleblowing and environmental public interest litigation are key factors.

Key Words： Environmental Governance; Environmental Public Interest Whistleblowing; Environmental Public Interest Litigation

作為運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一種新型社會(huì)治理模式，環(huán)境治理模式不僅有助于減輕政府履行環(huán)境保護(hù)職能的壓力，增加、改善和優(yōu)化環(huán)境公共產(chǎn)品的供給，而且更是充分發(fā)揮廣大社會(huì)公眾環(huán)境參與積極性，進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家環(huán)境治理能力的一次重大改革。因此，將環(huán)境治理簡(jiǎn)單地視為一個(gè)新的宣傳口號(hào)抑或政府為逃避責(zé)任的權(quán)宜之計(jì)是片面且錯(cuò)誤的。既然環(huán)境治理是政府轉(zhuǎn)變職能、提升國(guó)家環(huán)境治理能力的重大舉措，在此背景下研究非政府環(huán)境治理主體的法制保障便具有了理論與實(shí)踐意義。

一、環(huán)境管理模式的與時(shí)俱進(jìn)：從環(huán)境管制到環(huán)境治理

環(huán)境管制模式的提出、構(gòu)建與環(huán)境危機(jī)密切相關(guān)。20世紀(jì)中葉，發(fā)生了舉世震驚的“八大公害”事件，大自然對(duì)人類一次又一次的報(bào)復(fù)，迫使人類相信，必須對(duì)既有生產(chǎn)和生活方式進(jìn)行必要的管制，整個(gè)人類社會(huì)才有存續(xù)下去的可能，認(rèn)同環(huán)境管制的思潮為環(huán)境管制模式提供了生長(zhǎng)土壤。盡管如何精準(zhǔn)地定義環(huán)境管制不可能達(dá)成完全一致的意見，其核心內(nèi)容卻不外乎以下兩個(gè)方面。1、政府作為唯一的環(huán)境管理者。環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，歸根結(jié)底是“市場(chǎng)失靈”的結(jié)果。在運(yùn)用市場(chǎng)這只“看不見的手”進(jìn)行資源配置時(shí)，生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為都是為了最大程度實(shí)現(xiàn)自身利益，而對(duì)生產(chǎn)行為導(dǎo)致的環(huán)境污染視而不見、充耳不聞。因此，為了解決“市場(chǎng)失靈”帶來(lái)的消極后果，在環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生之初，人們自然而然地把環(huán)境管理的重任寄托于政府，期望用政府這只“看得見的手”對(duì)付“市場(chǎng)失靈”表現(xiàn)之一的環(huán)境污染。2、管理手段機(jī)械、單一。環(huán)境進(jìn)入政府管理視野伊始，擺在政府面前的可依賴路徑只有管制一種。一方面，政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)行為直接進(jìn)行限制或禁止，如對(duì)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)違規(guī)生產(chǎn)行為進(jìn)行罰款、停產(chǎn)整頓甚至吊銷執(zhí)照等等。此外，政府也可以通過(guò)征收排污費(fèi)或環(huán)境稅將環(huán)境污染治理的成本攤?cè)肫髽I(yè)的生產(chǎn)行為中，進(jìn)而影響企業(yè)的污染排放安排。

相對(duì)于早期對(duì)環(huán)境污染行為的完全放任，環(huán)境管制模式的引入對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開展具有重大作用，但該模式的局限性也顯而易見，這集中體現(xiàn)在政府進(jìn)行環(huán)境管理時(shí)存在“政府失靈”。1、政府權(quán)能有限。政府雖然握有強(qiáng)大的行政權(quán)，但并非萬(wàn)能。首先，立法權(quán)、司法權(quán)的行使是政府不能逾越半步的“雷池”，甚至行政權(quán)本身也只能在行政法的規(guī)定內(nèi)行使，遵循“法無(wú)規(guī)定即禁止”的原則。其次，政府盡管占有大量的社會(huì)資源，但在應(yīng)付紛繁復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題時(shí)仍然捉襟見肘，政府管制模式在當(dāng)下的沒落“部分地承認(rèn)了這樣一個(gè)事實(shí)：政府永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的行政執(zhí)法資源在全國(guó)范圍內(nèi)24小時(shí)毫不間斷地監(jiān)控每一個(gè)污染源” 。2、政府在“經(jīng)濟(jì)人”和“生態(tài)人”理念之間搖擺不定。經(jīng)濟(jì)職能和環(huán)境職能同時(shí)作為政府的重要職能，兩者的緊張關(guān)系使得政府在履行職能過(guò)程中不可避免地左右為難。以我國(guó)政府為例，改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就舉世矚目，但卻是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，“以GDP論英雄”的政績(jī)觀大行其道，而“綠色GDP”的政績(jī)觀則鮮有人問(wèn)津。黨的《十八屆五中全會(huì)公報(bào)》雖然強(qiáng)調(diào)要“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，但是面對(duì)當(dāng)前巨大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，很多地方政府又陷入了保經(jīng)濟(jì)還是保環(huán)境的兩難選擇當(dāng)中。政府對(duì)“生態(tài)人”理念貫徹的舉棋不定勢(shì)必影響環(huán)境管理的實(shí)際效果。3、重結(jié)果、輕過(guò)程的管理方式與環(huán)境污染的理想防治方式格格不入。無(wú)論是排污費(fèi)和環(huán)境稅的征收，還是環(huán)境行政處罰，都必須以環(huán)境污染的已然發(fā)生為基礎(chǔ)，由于環(huán)境污染具有動(dòng)態(tài)性、整體性和不可逆性，即使被監(jiān)管者支付了相應(yīng)對(duì)價(jià)或受到一定處罰，環(huán)境污染的事實(shí)已經(jīng)出現(xiàn)，這種事后補(bǔ)救既浪費(fèi)資源，也可能產(chǎn)生其他不穩(wěn)定問(wèn)題，甚至根本無(wú)法達(dá)到補(bǔ)救效果。4、管理行為本身也可能受到多方面因素的影響。如環(huán)境行政處罰、排污費(fèi)的征收可能由于政府掌握信息的偏差、監(jiān)管成本的高昂抑或腐敗導(dǎo)致制度效果大打折扣;對(duì)于一些環(huán)境要素的產(chǎn)權(quán)安排可能由于環(huán)境的不可化分性或交易成本高昂而不具有可操作性。

正是在傳統(tǒng)環(huán)境管制模式在應(yīng)對(duì)愈演愈烈的環(huán)境問(wèn)題疲態(tài)漸顯之時(shí)，環(huán)境治理模式日益興起。環(huán)境管理模式向環(huán)境治理模式的演變并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了一個(gè)從環(huán)境管理到參與式管理，再到環(huán)境治理的漸進(jìn)過(guò)程 。環(huán)境治理模式作為治理理論在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體運(yùn)用，其之所以受到重視，在于“政策制定者、環(huán)境主義者、甚至工業(yè)行業(yè)都愈來(lái)愈認(rèn)識(shí)到，改善環(huán)境所要求的不僅是簡(jiǎn)單建立適當(dāng)?shù)沫h(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)和法規(guī)”，而要通過(guò)包括社會(huì)各方主體，如政府、企業(yè)、社區(qū)、非政府組織、個(gè)人積極參與環(huán)境治理。在這一基礎(chǔ)上，不同于傳統(tǒng)環(huán)境管理模式中對(duì)政府命令——控制——（處罰）模式的偏愛，環(huán)境治理模式主張“各種治理主體在公域之治中扮演不同角色，平等參與公共治理過(guò)程，各展其長(zhǎng)、各得其所，形成多元治理格局” 。因此，如何完善相關(guān)制度，保障非政府環(huán)境治理主體能夠真正參與到治理過(guò)程中來(lái)就顯得尤為重要。

二、環(huán)境公益告發(fā)：政府與社會(huì)環(huán)境共治之紐帶

在非政府主體參與環(huán)境治理的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)清醒地看到，由于自身并無(wú)環(huán)境執(zhí)法權(quán)，因此，當(dāng)非政府主體對(duì)違法行為的監(jiān)督、規(guī)勸不起作用時(shí)，與政府進(jìn)行配合，運(yùn)用環(huán)境執(zhí)法權(quán)對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行禁止和處罰就變得尤為重要。環(huán)境公益告發(fā)正是將二元主體聯(lián)系起來(lái)的紐帶。我國(guó)《憲法》第41條是環(huán)境公益告發(fā)的憲法依據(jù)。新《環(huán)境保護(hù)法》第57條的規(guī)定也說(shuō)明環(huán)境公益告發(fā)制度為環(huán)境基本法所肯認(rèn)，但由于缺乏具體操作條款，故對(duì)告發(fā)人權(quán)益的保護(hù)與環(huán)境公益告發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)約束制度的構(gòu)建更是當(dāng)務(wù)之急。

（一）告發(fā)人權(quán)益保護(hù)制度

環(huán)境告發(fā)行為對(duì)被告發(fā)人的影響十分巨大，使得被告發(fā)人可能由于告發(fā)人的告發(fā)行為而名譽(yù)掃地、面臨嚴(yán)厲懲罰，甚至影響到部分被告發(fā)人的存續(xù)。因此，針對(duì)環(huán)境公益告發(fā)人的報(bào)復(fù)經(jīng)常見諸報(bào)端。為了對(duì)環(huán)境公益告發(fā)人給予全面的保護(hù)，免除告發(fā)人的后顧之憂，政府必須重視對(duì)告發(fā)人權(quán)益的維護(hù)。

第一，告發(fā)人信息保密制度。構(gòu)建完善的告發(fā)人信息保密制度首先要對(duì)告發(fā)方式進(jìn)行科學(xué)認(rèn)定，告發(fā)方式主要有兩種，一種為匿名告發(fā)，另一種為實(shí)名告發(fā)。匿名告發(fā)盡管最大程度地保護(hù)了告發(fā)人的身份信息不為除告發(fā)受理人以外的單位和個(gè)人知悉，但是其弊端也同樣明顯。由于匿名的告發(fā)方式，事后追責(zé)的可能性幾乎為零，使得過(guò)度告發(fā)和惡意告發(fā)的可能性大大增加;另一方面，由于匿名，受理告發(fā)的單位在獲知告發(fā)的初步線索后，在后續(xù)審查過(guò)程中沒有辦法主動(dòng)聯(lián)系到告發(fā)人，如果需要對(duì)在先告發(fā)進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，無(wú)法聯(lián)系到告發(fā)人會(huì)使原本可以成功的告發(fā)失敗。實(shí)名告發(fā)制度雖然能使得環(huán)境公益告發(fā)更容易被重視，但是有時(shí)候，告發(fā)人的姓名、工作單位、家庭地址等和個(gè)人隱私關(guān)聯(lián)的相關(guān)信息就可能被受理告發(fā)的機(jī)關(guān)以及具體經(jīng)辦人所知曉，在我國(guó)公民隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)制度不健全的現(xiàn)狀下，這些個(gè)人信息容易被濫用，嚴(yán)重的情況下，甚至導(dǎo)致告發(fā)人遭受報(bào)復(fù)。因此，必須設(shè)置必要的措施，提高告發(fā)受理單位及經(jīng)辦人員依法行政的水平，樹立保護(hù)告發(fā)人個(gè)人信息的意識(shí)，形成制度化的處置程序，設(shè)立相關(guān)的義務(wù)、責(zé)任來(lái)約束可能的濫權(quán)行為。域外也有好的經(jīng)驗(yàn)，如韓國(guó)《公益告發(fā)人保護(hù)法》第12條規(guī)定，對(duì)違反保密義務(wù)的相關(guān)責(zé)任人可以“處三年以下有期徒刑或3000萬(wàn)韓幣以下的罰金”，也可以要求告發(fā)受理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)責(zé)任人“采取懲戒等必要措施”。

第二，報(bào)復(fù)禁止規(guī)定。我國(guó)新環(huán)境保護(hù)法第57條第3款后半段規(guī)定：“（接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)）保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益”，但是對(duì)于何為“合法權(quán)益”沒有進(jìn)一步的規(guī)定。筆者認(rèn)為，“合法權(quán)益”的核心內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括保護(hù)告發(fā)人免受打擊報(bào)復(fù)。例如，在告發(fā)人是被告發(fā)人員工的情況下，告發(fā)人的告發(fā)行為不應(yīng)當(dāng)成為受到報(bào)復(fù)性處分的原因。各國(guó)在公益告發(fā)保護(hù)立法上，均存在對(duì)告發(fā)人懲罰措施的禁止規(guī)定。此外，無(wú)論告發(fā)人是否是被告發(fā)人員工或利益相關(guān)方，都應(yīng)當(dāng)受到人身傷害絕對(duì)禁止規(guī)定的保護(hù)。環(huán)境個(gè)案中有時(shí)候存在著復(fù)雜的利益糾葛，告發(fā)人被報(bào)復(fù)的例子時(shí)而存在，有的時(shí)候，一些報(bào)復(fù)行為甚至觸犯了刑法的相關(guān)規(guī)定，要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

（二）環(huán)境公益告發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)制度

近年來(lái)，隨著環(huán)境問(wèn)題重要性的日益上升，我國(guó)各地區(qū)先后制定并出臺(tái)了一系列的環(huán)境告發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)制度。越來(lái)越多的環(huán)境公益告發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)制度出臺(tái)固然值得肯定，但是其背后的不足之處也不容忽視。

第一，獎(jiǎng)金數(shù)額少。如2015年，新的《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，蘭州市環(huán)境保護(hù)局開展“向污染宣戰(zhàn)全民共行動(dòng)”工業(yè)企業(yè)環(huán)境違法舉報(bào)有獎(jiǎng)活動(dòng)，舉報(bào)的違法行為一經(jīng)查實(shí)，蘭州市環(huán)境保護(hù)局將給予舉報(bào)人500元現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，這種獎(jiǎng)勵(lì)顯然過(guò)少。

第二，配套措施少。比如對(duì)于告發(fā)人自身安全的保護(hù)制度一直缺乏，安徽省在2014年出臺(tái)了《安徽省環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)暫行規(guī)定》，但在實(shí)施過(guò)程中，卻審查到很多舉報(bào)不在獎(jiǎng)勵(lì)的范圍內(nèi)。這其中的原因，我們不得而知，但是基于自身安全的考慮無(wú)疑是環(huán)境公益告發(fā)制度的一個(gè)重要因素。

第三，獎(jiǎng)勵(lì)條件過(guò)于嚴(yán)苛。如根據(jù)《合肥市環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱《辦法》）。市民告發(fā)的環(huán)境違法行為一經(jīng)查實(shí)，可獲得300元至3000元不等的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。但是，截至2013年12月19日，這項(xiàng)獎(jiǎng)金竟然“沒有發(fā)出去一筆” 可見，過(guò)于嚴(yán)苛的范圍局限勢(shì)必影響到環(huán)境公益告發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)制度的作用。

（三）環(huán)境公益告發(fā)約束制度

不可否認(rèn)，在成功的環(huán)境公益告發(fā)之外，還有利用虛假信息，過(guò)度濫用告發(fā)制度等不當(dāng)行為。如果任由其進(jìn)行，會(huì)對(duì)環(huán)境公益告發(fā)制度造成不利影響。因此，建立對(duì)環(huán)境公益告發(fā)的約束機(jī)制實(shí)屬必要。根據(jù)告發(fā)人的主觀目的，不當(dāng)告發(fā)可以分為善意告發(fā)和惡意告發(fā)，約束機(jī)制也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)分為審查中止機(jī)制與審查懲罰機(jī)制。審查中止機(jī)制適用于經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)告發(fā)人進(jìn)行不當(dāng)告發(fā)行為且為善意時(shí)，告發(fā)受理機(jī)關(guān)將告發(fā)程序中止的制度，如善意告發(fā)人沒有后續(xù)行為，則中止轉(zhuǎn)變?yōu)榻K止，整個(gè)告發(fā)行為宣告結(jié)束;如善意告發(fā)人對(duì)原不當(dāng)告發(fā)進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)而成為合格告發(fā)時(shí)，中止的程序可以繼續(xù)。審查懲罰機(jī)制適用于進(jìn)行不當(dāng)告發(fā)的惡意告發(fā)人，如未造成嚴(yán)重后果，則應(yīng)對(duì)惡意告發(fā)人進(jìn)行警告等輕微處罰的同時(shí)終止告發(fā)程序;如造成嚴(yán)重后果，則還可能追究惡意告發(fā)人的刑事責(zé)任。

三、環(huán)境公益訴訟：環(huán)境公眾參與之司法保障

法諺有云，“有權(quán)利必有救濟(jì)”，離開了救濟(jì)制度，權(quán)利有如空中樓閣。環(huán)境公益訴訟就是為了非政府環(huán)境治理主體在與環(huán)境義務(wù)不當(dāng)履行者溝通不暢、自身環(huán)境參與權(quán)無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)時(shí)而設(shè)置的最后司法保障制度。環(huán)境行政管理作為環(huán)境保護(hù)的最主要路徑毋庸多言，但是要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的全方位保護(hù)則必須充分發(fā)揮行政權(quán)的專業(yè)性和司法權(quán)的監(jiān)督作用，同時(shí)避免司法權(quán)對(duì)行政權(quán)造成不當(dāng)干涉 。換言之，盡管環(huán)境公益訴訟追求的目標(biāo)是“零” ，但這一目標(biāo)不能通過(guò)刻意回避適用環(huán)境公益訴訟制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，就是要構(gòu)建起暢通的環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接制度的基礎(chǔ)上，完善環(huán)境民事公益訴訟制度，適時(shí)推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟立法。

（一）加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接

關(guān)于環(huán)境公益訴訟與環(huán)境執(zhí)法的銜接制度應(yīng)著重處理以下三方面問(wèn)題。

第一，設(shè)立訴前通知程序。如美國(guó)特別規(guī)定了環(huán)境公益訴訟起訴主體在提起環(huán)境公益訴訟之前必須通知相對(duì)方，并在通知到達(dá)60天以后才能提起訴訟。這項(xiàng)制度的規(guī)定相當(dāng)于在環(huán)境公益訴訟的可能起訴主體和可能被告之間設(shè)立了一個(gè)緩沖期來(lái)解決問(wèn)題，具有較高的借鑒意義。

第二，規(guī)范自由裁量行為。應(yīng)通過(guò)對(duì)既有的自由裁量行政行為的具體應(yīng)用案例進(jìn)行分析、總結(jié)，使之上升為作出同類行為應(yīng)當(dāng)參照的典范。如果在后續(xù)的行政工作中遇到類似情況，在無(wú)其他特殊原因的情況下，應(yīng)當(dāng)作出與典范案例相一致的行為。如果與指導(dǎo)案例出入太大，也可以通過(guò)“舉重以明輕，舉輕以明重”的方法對(duì)該具體自由裁量行政行為性質(zhì)進(jìn)行精確認(rèn)定。

第三，豁免環(huán)保機(jī)關(guān)的積極行為。環(huán)境公益訴訟的終局性途徑地位并不是完全消極、被動(dòng)的。即使環(huán)境行政機(jī)關(guān)采取了非特定措施的其他積極措施，環(huán)境公益訴訟起訴主體仍有資格提起環(huán)境公益訴訟要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)采取該特定措施。

（二）環(huán)境民事公益訴訟的完善

第一，第一順位的原告應(yīng)為環(huán)保行政機(jī)關(guān)。相對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織，政府擁有更多的人力、財(cái)力、物力，由其提起環(huán)境民事公益訴訟在同等情況下更容易實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果;政府環(huán)境行政不能達(dá)到預(yù)期效果也可能面臨作為環(huán)境行政公益訴訟被告的風(fēng)險(xiǎn)，賦予其第一位的起訴序位也有利于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

第二，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的公訴機(jī)關(guān)，可作為第二順位的原告。即只有當(dāng)其他在先序位的起訴主體沒有起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能提起環(huán)境民事公益訴訟。

第三，公民個(gè)人是最后考慮的起訴主體。相對(duì)于其他起訴主體，作為個(gè)體的公民個(gè)人無(wú)論在法律專業(yè)性抑或技術(shù)水平上都要相對(duì)弱勢(shì)，這種懸殊的實(shí)力增加了個(gè)案的敗訴幾率，對(duì)司法資源的合理利用也有影響。因此，宜作為最后序位的起訴主體。

（三）環(huán)境行政公益訴訟的完善

新《行政訴訟法》新增的第25條第4款實(shí)際上形成了檢察機(jī)關(guān)壟斷包括環(huán)境行政公益訴訟在內(nèi)的行政公益訴訟起訴資格，其合理性同樣有待商榷。一方面，前文提到的檢察機(jī)關(guān)兼具法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公益訴訟人的身份，其必然帶來(lái)的角色混同困境使得檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟唯一的起訴主體不利于該項(xiàng)制度作用的最大發(fā)揮。另一方面，檢察權(quán)作為公權(quán)力的一種具體類型，客觀上需要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，而通過(guò)共享起訴資格，在檢察機(jī)關(guān)基于一些原因沒有提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí)進(jìn)行補(bǔ)位起訴，有利于對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)環(huán)境公益的全方位保護(hù)。同環(huán)境民事公益訴訟一樣，當(dāng)前完善環(huán)境行政公益訴訟的重要方向之一同樣是構(gòu)建起科學(xué)合理的起訴主體序位制度。

相較于環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)首先將環(huán)境行政機(jī)關(guān)排除在適格起訴主體范圍之外。原因在于：環(huán)境行政機(jī)關(guān)是可以把爭(zhēng)議問(wèn)題放在本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)解決，有的問(wèn)題涉及專業(yè)，司法機(jī)關(guān)未必能夠有效處理。司法資源有限，從個(gè)案看，應(yīng)該首先窮盡行政職權(quán)內(nèi)的努力，司法只是最后救濟(jì)方式，而不是看成是一種解決問(wèn)題的常態(tài)。在此基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的代表，在資源、專業(yè)性和組織形態(tài)上訴訟能力均要強(qiáng)于環(huán)保社會(huì)組織。環(huán)保社會(huì)組織和個(gè)人在個(gè)案中會(huì)遇到很多問(wèn)題，例如經(jīng)費(fèi)難、取證難等問(wèn)題，有時(shí)候難以強(qiáng)有力地推動(dòng)個(gè)案進(jìn)展。相反，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在調(diào)查取證方面比其他兩類起訴主體都更加具有權(quán)威和優(yōu)勢(shì)，能以較高的法律專業(yè)水平和綜合實(shí)力與被告抗衡，更好地促使司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。綜上，環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體序位宜為檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保社會(huì)組織、公民個(gè)人。

注釋：

①徐祥民、凌欣、陳陽(yáng)：《環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)探究》，《中國(guó)人口？資源與環(huán)境》2010年第1期，第150頁(yè)。

②楊立華、張?jiān)疲骸董h(huán)境管理的范式變遷：管理、參與式管理到治理》，《公共行政評(píng)論》2013年第6期，第130頁(yè)。

③羅豪才、宋功德：《公域之治的轉(zhuǎn)型——對(duì)公共治理與公法互動(dòng)關(guān)系的一種透視》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期，第7頁(yè)。

④新華網(wǎng)：《各地多次調(diào)整環(huán)境違法有獎(jiǎng)舉報(bào)制度 重獎(jiǎng)之下必有勇夫？》，網(wǎng)址http：//news.xinhuanet.com/energy/2014-09/16/c_1112499713.htm，2018年4月16日最后訪問(wèn)。

⑤浪網(wǎng)：《安徽實(shí)施有獎(jiǎng)舉報(bào)環(huán)境違法遇尷尬：僅一人領(lǐng)獎(jiǎng)》，網(wǎng)址http：//ah.sina.com.cn/news/s/2015-07-22/detail-ifxfaswi4181235.shtml，2018年4月16日最后訪問(wèn)。

⑥安晚報(bào)：《舉報(bào)環(huán)境違法有獎(jiǎng)？設(shè)立三年沒發(fā)過(guò)——環(huán)保部門稱萬(wàn)余件環(huán)境違法投訴均不符合獎(jiǎng)勵(lì)條件》2013年12月19日第AII04版。

⑦明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期，第49頁(yè)。

⑧廖建凱：《生態(tài)損害救濟(jì)中環(huán)保組織的錯(cuò)位與歸位——以“中國(guó)綠發(fā)會(huì)訴中鋁民事公益訴訟案”為切入點(diǎn)》，《求索》2017年第10期，第137頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：

任雅煊（1982-），女，民族漢，學(xué)歷：在讀在職碩士研究生 研究方向：人類學(xué)。