論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)

摘 要：查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門(mén)作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要履行檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)。新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。檢察機(jī)關(guān)“三部門(mén)”轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)后，按照監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)定性和職能屬性，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)繼受三部門(mén)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì)；調(diào)查權(quán)；審查起訴；法律監(jiān)督

一、國(guó)家監(jiān)察體制

目前，我國(guó)正處于全面奪取建成小康社會(huì)勝利的攻堅(jiān)階段，面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際和國(guó)內(nèi)局勢(shì)，在以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央自十八大以來(lái)圍繞社會(huì)的各個(gè)方面陸續(xù)實(shí)施了一些列改革任務(wù)。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化“既要加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督，又要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督；黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋必然要求實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，強(qiáng)化黨和國(guó)家的自我監(jiān)督”。[1]

在監(jiān)察制度下，刑事訴訟中的專門(mén)機(jī)關(guān)包括監(jiān)察委員會(huì)、公安機(jī)關(guān)（包括國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)和監(jiān)獄）、人民檢察院、人民法院和監(jiān)獄（包括看守所）。監(jiān)察委員會(huì)的成立是國(guó)家反腐敗力量整合的結(jié)果，腐敗達(dá)到一定程度會(huì)構(gòu)成犯罪，監(jiān)察委員會(huì)的反腐敗任務(wù)和職能配置，必然賦予監(jiān)察委員會(huì)一定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)力。

二、監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位和職權(quán)配置

監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)是國(guó)家專門(mén)的、綜合性的反腐敗機(jī)構(gòu)，集行政性、司法性和黨的機(jī)構(gòu)屬性于一身，其職能定位是監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)和職能定位決定了監(jiān)察委員會(huì)必須由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，與行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在法律地位上是平行的，并相互制約、制衡。

監(jiān)察委員會(huì)下的監(jiān)察權(quán)，是指監(jiān)察委員會(huì)依法對(duì)所有黨員和行使公權(quán)力的公職人員的依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定。

關(guān)于監(jiān)督權(quán)的配置。監(jiān)察委員會(huì)整合了人民政府預(yù)防腐敗局和檢察機(jī)關(guān)“三部門(mén)”等力量，同時(shí)與紀(jì)委合署辦公。監(jiān)察委員會(huì)下的監(jiān)督權(quán)應(yīng)理解為一般意義的監(jiān)督權(quán)，即針對(duì)黨員和公職人員的違規(guī)違法違紀(jì)行為的監(jiān)督和預(yù)防權(quán)。其具體內(nèi)容包括監(jiān)督檢查公職人員和黨員的依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政和道德操守情況以及預(yù)防違規(guī)違紀(jì)違法問(wèn)題的發(fā)生。

關(guān)于調(diào)查權(quán)的配置。檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)隸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)后，承擔(dān)的調(diào)查職能和原來(lái)在檢察院所承擔(dān)的偵查職能有所區(qū)別。[1]調(diào)查權(quán)即依法揭露和查證違規(guī)違法和犯罪的權(quán)力，是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員是否依法公正履職的法律手段。[2]調(diào)查權(quán)分為一般調(diào)查權(quán)和特殊調(diào)查權(quán)的觀點(diǎn)。一般調(diào)查權(quán)針對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法行為，和對(duì)犯罪行為立案?jìng)刹橹暗恼{(diào)查，即初查。初查是初步調(diào)查，是指?jìng)刹椴块T(mén)對(duì)舉報(bào)中心移交的舉報(bào)線索進(jìn)行審查后，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要初步調(diào)查。初查是立案?jìng)刹榈那爸贸绦颉Ｌ厥庹{(diào)查權(quán)，即偵查權(quán)，是指監(jiān)察委員會(huì)立刑事案件后所進(jìn)行的專門(mén)調(diào)查犯罪行為的權(quán)力。從對(duì)象上來(lái)看，調(diào)查包括一般性調(diào)查和特殊性調(diào)查，特殊性調(diào)查只能適用于調(diào)查刑事犯罪行為，而一般性調(diào)查針對(duì)違規(guī)違紀(jì)和違法行為。從是否享有采取強(qiáng)制措施的權(quán)力來(lái)看，特殊性調(diào)查的實(shí)施主體在進(jìn)行犯罪調(diào)查活動(dòng)中享有采取刑事強(qiáng)制性措施的權(quán)力，而一般性調(diào)查只能根據(jù)黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)和行政法規(guī)等采取詢問(wèn)、談話等手段和方法。

關(guān)于處置權(quán)的配置。處置權(quán)是指調(diào)查行為結(jié)束后，調(diào)查主體依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)具體調(diào)查對(duì)象的行為定性并給予處分和處理的權(quán)力，具體包括一般處分權(quán)和調(diào)查終結(jié)移送起訴權(quán)。一般處分權(quán)針對(duì)違規(guī)違紀(jì)和違法行為，可以采取警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、免職、開(kāi)除公職等措施。調(diào)查終結(jié)移送起訴權(quán)是指對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴的權(quán)力。

三、訴調(diào)關(guān)系的有效銜接

所謂訴調(diào)關(guān)系，是指監(jiān)察委員會(huì)作為職務(wù)犯罪偵查主體和檢察機(jī)關(guān)作為審查起訴主體之間的訴訟職能關(guān)系，即調(diào)查權(quán)與起訴權(quán)之間的關(guān)系。監(jiān)察制度下，監(jiān)察委員會(huì)履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)，審查起訴權(quán)仍由檢察機(jī)關(guān)行使，職務(wù)犯罪偵查和審查起訴分由不同機(jī)關(guān)行使打破了原有的檢察機(jī)關(guān)自偵自訴的局面，監(jiān)察委員會(huì)作為新設(shè)機(jī)構(gòu)，其在刑事訴訟程序上如何發(fā)揮其刑事訴訟職能，如何與審查起訴有機(jī)銜接成為刑事訴訟制度改革和監(jiān)察體制改革共同關(guān)注的重點(diǎn)。

第一，明確權(quán)力清單。檢察機(jī)關(guān)“三部門(mén)”轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)下，但檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保留一定的偵查權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)不會(huì)取代檢察院的偵查權(quán)，性質(zhì)上也不同于偵查權(quán)。[1]監(jiān)察制度下，檢察機(jī)關(guān)仍然享有一定的偵查權(quán)。

第二，調(diào)查和審查起訴應(yīng)當(dāng)遵循“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的刑事訴訟原則。監(jiān)察權(quán)是與檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)平行的權(quán)力，都對(duì)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受它們監(jiān)督。分工負(fù)責(zé)配合制約原則與以審判為中心的訴訟制度和監(jiān)察體制改革并不矛盾。[2]

第三，貫徹落實(shí)正當(dāng)程序理念，嚴(yán)格證據(jù)裁判原則，避免“調(diào)查中心主義”。監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的重要組成，其行使必須依憲法和法律法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行。在調(diào)查活動(dòng)上，嚴(yán)格貫徹證據(jù)裁判原則，注重證據(jù)的收集、固定、保存，建立嚴(yán)格的證據(jù)審查核實(shí)制度，避免刑訊逼供等違法調(diào)查行為，切實(shí)防范冤假錯(cuò)案。調(diào)查活動(dòng)和證據(jù)收集以審判的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，確保調(diào)查的案件事實(shí)、證據(jù)經(jīng)得起法律檢驗(yàn)。

第五，從履行刑事訴訟追訴職能角度出發(fā)，構(gòu)建檢察權(quán)適當(dāng)介入、引導(dǎo)調(diào)查機(jī)制。按照刑事訴訟階段論的要求，調(diào)查終結(jié)后，涉嫌職務(wù)犯罪的應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，進(jìn)而由檢察機(jī)關(guān)履行公訴職能。檢察機(jī)關(guān)作為證據(jù)審查的把關(guān)環(huán)節(jié)，允許檢察機(jī)關(guān)從證明標(biāo)準(zhǔn)的角度提前介入調(diào)查，并引導(dǎo)監(jiān)察委員會(huì)收集、固定和保存證據(jù)，使監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)形成一種追訴職務(wù)犯罪的合力。但是檢察官的參與必須注意介入的適度性，參與但不干預(yù)，參謀而不代替，引導(dǎo)而不主導(dǎo)，配合而不同化。[3]

四、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建

對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其權(quán)利行使的監(jiān)督，則應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分。一般調(diào)查權(quán)針對(duì)違規(guī)違紀(jì)和違法行為，特殊調(diào)查權(quán)針對(duì)犯罪行為。因此，對(duì)調(diào)查權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)按照二元化的路徑予以設(shè)計(jì)，即形成對(duì)一般調(diào)查權(quán)的監(jiān)督和對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督。監(jiān)督者的權(quán)力和被監(jiān)督者的權(quán)利同等重要，監(jiān)督者在行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約。對(duì)一般調(diào)查權(quán)的監(jiān)督可以參照行政監(jiān)察、黨內(nèi)監(jiān)督等監(jiān)督方式和手段，依據(jù)相關(guān)行政法規(guī)和紀(jì)律處分條例予以構(gòu)建。本文主要探討特殊調(diào)查權(quán)的監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建。

第一，明確監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位。《國(guó)家監(jiān)察法》屬于國(guó)家監(jiān)督領(lǐng)域的基本法律，它的制定應(yīng)當(dāng)以憲法授權(quán)和規(guī)定為前提。監(jiān)察體制改革屬于重大的政治體制改革，是綜合性的反腐敗機(jī)構(gòu)，其權(quán)力和力量是空前的。在“一府兩院一委”體制下，監(jiān)察委員會(huì)同樣由人民大表大會(huì)選舉產(chǎn)生，與行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)平行，相互制約、制衡。

第二，關(guān)于逮捕決定權(quán)的行使。監(jiān)察委員會(huì)享有采取查封、扣押、搜查、留置等強(qiáng)制措施的權(quán)力?？紤]到我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情、司法實(shí)踐和改革的需要，監(jiān)察體制下，逮捕決定權(quán)由檢察機(jī)關(guān)行使更為適宜。

第三，刑事強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查手段的適用范圍。一般調(diào)查權(quán)針對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法行為，特殊調(diào)查權(quán)針對(duì)職務(wù)犯罪行為。監(jiān)察體制下，刑事訴訟中的專門(mén)機(jī)關(guān)還包括監(jiān)察委員會(huì)。在訴訟理論中，偵查行為被分為任意性偵查行為和強(qiáng)制性偵查行為兩類。刑事強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查手段的采用只能針對(duì)職務(wù)犯罪行為，即只能存在于監(jiān)察委員會(huì)的特殊調(diào)查活動(dòng)中。

第四，引入司法審查制度和令狀主義。我國(guó)檢察權(quán)的權(quán)力內(nèi)容具有司法性的部分、行政性的部分和法律監(jiān)督的部分，檢察機(jī)關(guān)審查并決定批準(zhǔn)逮捕，是一種“準(zhǔn)司法審查”模式。不僅逮捕強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)審查，其它剝奪或限制當(dāng)事人人身自由的強(qiáng)制措施，如取保候?qū)?、監(jiān)視居住、留置等都應(yīng)當(dāng)接受司法審查。

監(jiān)察委員有權(quán)采取留置強(qiáng)制措施?！皣?guó)家監(jiān)察委員會(huì)的留置措施可能就會(huì)長(zhǎng)一些，但最長(zhǎng)可能不會(huì)超過(guò)三個(gè)月。留置措施是一種調(diào)查措施，和傳統(tǒng)意義上的 ‘雙規(guī)、‘雙指有本質(zhì)的區(qū)別?！盵1]針對(duì)犯罪行為的留置措施，無(wú)論是對(duì)當(dāng)事人人身自由的完全剝奪，還是羈押期限，都具有逮捕的相當(dāng)性。監(jiān)察委員會(huì)基于刑事犯罪行為而行使的留置措施，應(yīng)當(dāng)事先向檢察機(jī)關(guān)提出批準(zhǔn)申請(qǐng)，由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)決定。

對(duì)涉案財(cái)物的查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查等強(qiáng)制性措施的實(shí)施應(yīng)當(dāng)事先取得司法官的批準(zhǔn)，即實(shí)行令狀主義。司法實(shí)踐中，無(wú)論是普通刑事案件偵查亦或是職務(wù)犯罪偵查，以上對(duì)涉案財(cái)物的強(qiáng)制措施都有偵查機(jī)關(guān)自我決定和實(shí)施，并不受第三方中立裁判者的審查，并且偵查機(jī)關(guān)的決定和執(zhí)行行為缺乏程序性的制裁機(jī)制以及當(dāng)事人的救濟(jì)機(jī)制，按照有權(quán)利必有救濟(jì)的原則，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人對(duì)此申請(qǐng)救濟(jì)。

第五，律師的參與。在刑事訴訟中，對(duì)抗式訴訟模式以控辯雙方的訴訟對(duì)抗和法官的中立聽(tīng)證為基本特征。[1]監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)融入控辯平等對(duì)抗原則和理念，允許律師的介入，保障當(dāng)事人在審前程序中的辯護(hù)權(quán)和訴訟權(quán)利。

第六，落實(shí)錄音錄像和羈押場(chǎng)所法定等制度。錄音錄像和羈押場(chǎng)所場(chǎng)所法定制度的實(shí)施，能夠規(guī)范偵查訊問(wèn)行為，防止刑訊逼供等違法取證，確保證據(jù)的合法性和確定力。關(guān)于羈押場(chǎng)所制度，《刑事訴訟法》第九十一條第二款規(guī)定：“逮捕后，應(yīng)當(dāng)立即將被逮捕人送看守所羈押”。據(jù)此，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)留置措施的采取，建議留置后，應(yīng)當(dāng)立即將被留置人送看守所羈押。

五、結(jié)論

監(jiān)察體制改革屬于重大的政治體制改革，首先應(yīng)當(dāng)取得憲法性的授權(quán)，并將改革納入法治化軌道，貫徹和落實(shí)法治原則、尊重和保障人權(quán)、正當(dāng)法律程序等原則和理念。監(jiān)察體制改革和以審判為中心的刑事訴訟制度改革都屬于全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大舉措，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是各項(xiàng)改革的本質(zhì)特征。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)尊重刑事訴訟規(guī)律和司法規(guī)律，與審查起訴有效銜接，并按照庭審的標(biāo)準(zhǔn)和要求實(shí)施，充分服務(wù)于審判。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)分離后，一方面檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)公訴業(yè)務(wù)，另一方面強(qiáng)化訴訟監(jiān)督，加強(qiáng)和完善對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：

更登桑毛（1988.04-）女，藏族，籍貫：青海省，學(xué)歷：在讀碩士研究生，單位：青海民族大學(xué)，研究方向：刑法學(xué)

（作者單位：青海民族大學(xué)）