應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計(jì)

李新

摘要：新形勢(shì)下，以“一案三制”為核心的第二代應(yīng)急管理體系由于自身的局限，已難以滿足日趨復(fù)雜的應(yīng)急需求，構(gòu)建新一代應(yīng)急管理體系已成為一項(xiàng)重要的課題。文章在剖析了應(yīng)急管理面臨的新形勢(shì)和現(xiàn)存困境的基礎(chǔ)上，論證了新發(fā)展理念與應(yīng)急管理發(fā)展的契合性，并以新發(fā)展理念為指導(dǎo)思想建構(gòu)了應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略，提出了應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略布局：戰(zhàn)略核心———驅(qū)動(dòng)應(yīng)急管理發(fā)展的整體創(chuàng)新，戰(zhàn)略重點(diǎn)———增強(qiáng)應(yīng)急管理發(fā)展的協(xié)調(diào)性，戰(zhàn)略支撐———加強(qiáng)應(yīng)急管理發(fā)展的系統(tǒng)保障，以及戰(zhàn)略導(dǎo)向———提高應(yīng)急管理發(fā)展的開(kāi)放和共享水平，以推動(dòng)新一代應(yīng)急管理體系的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理體系；新挑戰(zhàn)；頂層設(shè)計(jì)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的應(yīng)急管理可以劃分為兩代：第一代應(yīng)急管理可概括為災(zāi)害管理，主要表現(xiàn)為在1949年至2003年“非典”事件期間，在高度集權(quán)體系中，單一的政府部門(mén)圍繞單一災(zāi)害類型開(kāi)展的救災(zāi)行動(dòng)；第二代應(yīng)急管理是2003年“非典”事件之后，以“一案三制”為核心全面建設(shè)的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)重大突發(fā)事件的統(tǒng)籌管理①。2008年3月5日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中指出“全國(guó)應(yīng)急管理體系基本建立”，標(biāo)志著以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系基本形成。并且該應(yīng)急管理體系在2008年的南方雪災(zāi)、“5·12”汶川特大地震，以及2013年的“4·20”雅安大地震等突發(fā)事件中也得到了檢驗(yàn)。自2003年以來(lái)，我國(guó)第二代應(yīng)急管理體系發(fā)展的關(guān)鍵事件如圖1所示。目前，我國(guó)的應(yīng)急管理體系已構(gòu)建了以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急法制體系；形成了包括國(guó)家總體預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案以及大型集會(huì)活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等六個(gè)層次的應(yīng)急預(yù)案體系；建立了以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”為原則的應(yīng)急管理體制；打造了涵蓋預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等多個(gè)環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理機(jī)制。應(yīng)急管理工作逐步走上了法制化、制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的軌道。

1應(yīng)急管理發(fā)展面臨的新形勢(shì)

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想成為應(yīng)急管理發(fā)展的指導(dǎo)思想。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想是馬克思主義中國(guó)化最新成果，是全黨全國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動(dòng)指南，同時(shí)也是應(yīng)急管理發(fā)展必須堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。黨的十九大報(bào)告指出“發(fā)展是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念”。五大新發(fā)展理念作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是對(duì)中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)和理論發(fā)展，是對(duì)我國(guó)發(fā)展過(guò)程中面臨的新情況和新問(wèn)題的戰(zhàn)略性思考，也是我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的具體指南。因此，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，審視應(yīng)急管理問(wèn)題根源，改進(jìn)應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理能力，這是應(yīng)急管理發(fā)展的必然選擇，也是一條有效途徑。黨的十九大報(bào)告還強(qiáng)調(diào)“全黨要深刻領(lǐng)會(huì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵，在各項(xiàng)工作中全面準(zhǔn)確貫徹實(shí)施”。

2應(yīng)急管理體系發(fā)展的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)

2.1公共治理體系發(fā)生重大變化

應(yīng)急管理體系是行政管理體系和公共治理體系的一部分。近年來(lái)，行政體制的“大部制”改革、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟與發(fā)展和公民社會(huì)的成長(zhǎng)壯大已大大改變了我國(guó)的“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的結(jié)構(gòu)，對(duì)應(yīng)急管理體系的演變與發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。首先，行政管理體制中推動(dòng)“大部制”改革。應(yīng)急管理體系是行政管理體系的一部分，必然與我國(guó)行政管理體制改革保持一致。2008年以來(lái)，我國(guó)行政管理領(lǐng)域的重大舉措是推行“大部制”改革。這一改革將深刻改變我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和公共治理體系。大部制改革對(duì)應(yīng)急管理體系發(fā)展而言機(jī)遇與挑戰(zhàn)兼?zhèn)?。一方面，大部制為?yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)提供了平臺(tái)。另一方面，隨著政府部門(mén)的撤并精簡(jiǎn)，單獨(dú)成立綜合應(yīng)急職能部門(mén)的可能性越來(lái)越小。其次，逐步完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使得一些比較成熟的市場(chǎng)工具在公共治理中得到廣泛運(yùn)用。例如，保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的一種市場(chǎng)機(jī)制，是一種個(gè)體或組織常用的風(fēng)險(xiǎn)管理手段。過(guò)去的十年是我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展的十年。2000-2011年間，我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)上的保費(fèi)收入年均增長(zhǎng)率為21.9%。2011年，全國(guó)共實(shí)現(xiàn)原保險(xiǎn)保費(fèi)收入14339.25億元，保費(fèi)規(guī)模是2000年的8.91倍。保險(xiǎn)深度①由2000年的1.6%提高到2011年的3.0%，保險(xiǎn)密度②從2000年的126.95元/人提高到2011年的1064.25元/人③。2007年開(kāi)始，我國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推行政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在抗災(zāi)救災(zāi)、恢復(fù)生產(chǎn)等環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用。此外，近年來(lái)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，形成了防護(hù)產(chǎn)品、救援裝備、預(yù)警設(shè)備、應(yīng)急培訓(xùn)服務(wù)等為主體的產(chǎn)業(yè)體系。這些市場(chǎng)工具的應(yīng)用給應(yīng)急管理體系效率的提高帶來(lái)了新的機(jī)遇。

2.2現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的局限性日益凸顯

嚴(yán)峻的公共安全形勢(shì)和變化的公共治理體系對(duì)應(yīng)急管理提出了新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的局限性也日益凸顯，特別突出地表現(xiàn)在以下方面：第一，應(yīng)急預(yù)案缺乏實(shí)用性。從預(yù)案體系的構(gòu)建來(lái)看，不同層次和不同類型的預(yù)案應(yīng)該發(fā)揮不同的指導(dǎo)功能。我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案從中央到基層、從總體到部門(mén)都參照固定的模版編制，“上下一般粗，左右一樣平”。應(yīng)急預(yù)案的高度同質(zhì)性與不同地區(qū)、不同領(lǐng)域突發(fā)事件的高度異質(zhì)性極不相稱。應(yīng)急預(yù)案缺乏實(shí)用性反映出當(dāng)前的應(yīng)急預(yù)案體系的結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷。第二，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》缺乏可操作性。

2.3應(yīng)急管理實(shí)踐中滋生了“虛假治理”現(xiàn)象

應(yīng)急管理體系的不完善為基層的制度創(chuàng)新留下了空間，同時(shí)也為實(shí)踐中一些“潛規(guī)則”的滋生和蔓延提供了溫床。部分“潛規(guī)則”往往以轉(zhuǎn)移或免除責(zé)任為目標(biāo)，將應(yīng)急管理的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)椤皳艄膫骰ā钡挠螒蚧蚰撤N權(quán)力博弈。這些潛規(guī)則是在制度空白的環(huán)境中出現(xiàn)的“逆向創(chuàng)新”，無(wú)益于化解風(fēng)險(xiǎn)、處置危機(jī)，是一種“虛假治理”的行為。其中的一個(gè)典型例子是“花錢(qián)買(mǎi)平安”。據(jù)財(cái)政預(yù)算，2011年中國(guó)公共安全支出預(yù)算數(shù)為6244.21億元，比上年執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)13.8%，占全年預(yù)算支出6.23%，略高于國(guó)防支出預(yù)算的6011.56億元①。這種權(quán)宜性的治理方式，不僅沒(méi)有解決深層次的社會(huì)矛盾，而且?guī)?lái)了諸多負(fù)面影響，扭曲了公眾與政府的關(guān)系，破壞了社會(huì)的是非觀、公正觀等價(jià)值理念。

3結(jié)語(yǔ)

共享發(fā)展還強(qiáng)調(diào)以共享實(shí)現(xiàn)人的素質(zhì)和能力的整體提升①。要研究和總結(jié)以往應(yīng)急管理和社會(huì)治理中的有益經(jīng)驗(yàn)，例如北京市朝陽(yáng)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控的“朝陽(yáng)群眾”模式、北京市東城區(qū)“大城管”社會(huì)智慧化治理模式、南京市浦口區(qū)“大聯(lián)勤”社會(huì)治理模式等，著力分析和提煉群眾作用在各個(gè)典型模式的風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)警響應(yīng)、危機(jī)處置中的生成邏輯和動(dòng)力機(jī)制。推行社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)群眾自治模式，大力培育社區(qū)自組織，提高群眾在應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)中的應(yīng)對(duì)素質(zhì)和行為能力，從而在全社會(huì)中形成良好的應(yīng)急管理共建共享環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

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[2]陳振明.（2010）.中國(guó)應(yīng)急管理的興起———理論與實(shí)踐的進(jìn)展.東南學(xué)術(shù)（01）.

（作者單位：成都地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司）