國(guó)土空間規(guī)劃體系中各類規(guī)劃的銜接策略

楊燦

中油（新疆）石油工程有限公司

摘要：國(guó)土空間規(guī)劃是將主體功能區(qū)、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類規(guī)劃融合為一體。長(zhǎng)期以來(lái)在制定以上各類規(guī)劃時(shí)，未統(tǒng)一法律和標(biāo)準(zhǔn)，并且相關(guān)的管理部門間缺少溝通協(xié)調(diào)，各類規(guī)劃中都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)很好的銜接，所以以上各類規(guī)劃之間存在沖突，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃往往會(huì)超過(guò)土地利用規(guī)劃中規(guī)定的用地范圍。? 本次，通過(guò)探討關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接問(wèn)題對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃編制做基礎(chǔ)研究。文章將分析兩大規(guī)劃的概念進(jìn)一步引出當(dāng)前存在的主要矛盾問(wèn)題，通過(guò)分析現(xiàn)階段的客觀現(xiàn)象，從而就銜接問(wèn)題提出科學(xué)合理的建議，旨在促進(jìn)我國(guó)土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)利用，把我國(guó)城市建設(shè)為規(guī)劃合理，資源節(jié)約的、科學(xué)的、有規(guī)劃的城市綜合體，實(shí)現(xiàn)兩大規(guī)劃的科學(xué)合理銜接，共同實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮昌盛。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地利用規(guī)劃;銜接策略

城市空間規(guī)劃作為空間政策的一類，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三要素間的有效調(diào)控。城市總體規(guī)劃與空間的總體規(guī)劃之間存在較為密切的關(guān)聯(lián)，其作為城市總體規(guī)劃中最重要的規(guī)劃層次，一定程度上影響了城市空間布局，其重要性及必要性是不言而喻的，在實(shí)際的分析、認(rèn)識(shí)過(guò)程中可以從多個(gè)方面入手。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的矛盾

（一）兩種規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃相對(duì)來(lái)說(shuō)起步比較早，新中國(guó)成立后，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條，百?gòu)U待興，為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，提高人民的生活水平，在20世紀(jì)50年代提出了城市規(guī)劃這個(gè)概念。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)城市可利用資源進(jìn)行合理規(guī)劃，最大程度上滿足社會(huì)各個(gè)部門的發(fā)展需求。而土地利用規(guī)劃大約在20年代60-70年代起步，它以土地作為著重點(diǎn)，是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須遵循可持續(xù)發(fā)展原則。城鄉(xiāng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)是為城市的各項(xiàng)建設(shè)和管理提供一個(gè)依據(jù)，做出一個(gè)統(tǒng)籌性安排，而土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)目標(biāo)是可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)。但是兩者都把有限土地上實(shí)現(xiàn)最大經(jīng)濟(jì)效益作為一個(gè)目標(biāo)，所以兩者之間有聯(lián)系又有區(qū)別，這兩個(gè)規(guī)劃是否應(yīng)該在國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，不同學(xué)者持有不同意見(jiàn)，并沒(méi)有統(tǒng)一起來(lái)。

（二）總體規(guī)劃的差異和不同方向?qū)е聝纱笠?guī)劃產(chǎn)生矛盾

隨著城鎮(zhèn)用地的進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)用地未來(lái)發(fā)展方向上有著不同的方向和目標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是通過(guò)分析城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的自然資源條件和實(shí)現(xiàn)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，根據(jù)規(guī)劃城市的用地來(lái)確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地所能擴(kuò)展的空間布局。而土地利用規(guī)劃的首要目標(biāo)是保障土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)利用，其次才是城市發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模來(lái)控制土地資源的使用力度，從耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)來(lái)確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模大小和發(fā)展方向。因此，在整體規(guī)劃的指導(dǎo)思想和理論依據(jù)上的不同導(dǎo)致了兩大規(guī)劃在追求發(fā)展方向上出現(xiàn)不一致，這些不一致直接導(dǎo)致兩大規(guī)劃在城鄉(xiāng)土地利用上產(chǎn)生矛盾。

二、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)更好銜接的策略分析

（一）提高資源利用率

主要是指城市的土地和交通等資源，它們是智慧城市空間的主體，做好智慧城市的空間規(guī)劃的目的就是提高資源的利用率。在實(shí)行數(shù)字城市以前，城市的各項(xiàng)資源利用率是很低的，因?yàn)橐揽總鹘y(tǒng)的測(cè)量，人們對(duì)信息掌握不夠。比如土地，很多城市依然習(xí)慣于研究原有的土地如何利用，城市里存量的土地如何利用，一般都是整體承包和轉(zhuǎn)讓的攤大餅的辦法，以致城市面積的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)大于城市人口的增長(zhǎng)速度，盡管有著大面積的土地，但是土地的利用效率并不高，如北京存在的較多閑置物業(yè)小區(qū)。除去土地，城市的交通、物流設(shè)施利用率也不高，由于原來(lái)的信息技術(shù)不夠發(fā)達(dá)，交通干道的規(guī)劃設(shè)計(jì)很難滿足現(xiàn)在日益增長(zhǎng)的交通需求，如早晚高峰南北、東西的貫通主干道常常是車挨車，人擠人，而在相對(duì)繞遠(yuǎn)的支路上交通流量就少了很多;物流行業(yè)的起初是每家企業(yè)都是自己的物流系統(tǒng)，建廠就建車隊(duì)，或者租用物流公司的車隊(duì)和倉(cāng)庫(kù)。雖然互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得城市物流業(yè)有何很大的發(fā)展，但是仍有不少?gòu)S商建有自己的車隊(duì)和倉(cāng)庫(kù)，整體來(lái)看，物流方面效率依然不高。而成立大數(shù)據(jù)中心以后，可以實(shí)時(shí)的了解一個(gè)城市在不同時(shí)間不同地點(diǎn)的交通和物流情況，通過(guò)和交路口交通信號(hào)、市交通廣播中心、市交通指揮系統(tǒng)，物流配送中心、物流運(yùn)輸中心等機(jī)構(gòu)和模塊的數(shù)據(jù)互聯(lián)，可以及時(shí)作出調(diào)整，避免資源的空置和閑散，有效提高資源利用率。

（二）協(xié)調(diào)好政府事權(quán)與多元主體的關(guān)系

在資源優(yōu)化配置過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)和交易成本具有決定性作用。受信息交易成本的影響，不同管理層級(jí)的制度設(shè)計(jì)與城市建設(shè)規(guī)模間存在直接關(guān)聯(lián)，因此，必須明確各個(gè)層級(jí)政府間的事權(quán)。然后，針對(duì)行政管理過(guò)程中存在的垂直管理問(wèn)題進(jìn)行梳理，將只關(guān)注權(quán)利、不愿承擔(dān)責(zé)任的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)改革，減少行政管理制度的碎片化問(wèn)題，進(jìn)而避免城市空間規(guī)劃工作的碎片化，逐步給城市政府提供權(quán)利，強(qiáng)化行政權(quán)力的屬地管理作用。另外，還要協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大主體之間的相關(guān)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)更為完善的多元共治體系，保證各方利益得以表達(dá)與體現(xiàn)，在公開、公正的平臺(tái)上進(jìn)行有效博弈，最終實(shí)現(xiàn)利益的合理分配。在尊重各方運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，確保政府、市場(chǎng)、社會(huì)能夠在自身的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮良好的推動(dòng)和主導(dǎo)作用。

（三）保證規(guī)劃應(yīng)有的彈性，對(duì)人均指標(biāo)嚴(yán)格控制

土地利用規(guī)劃的彈性主要指的是在確保土地利用總體規(guī)劃對(duì)使用功能保障的前提條件下，對(duì)規(guī)劃的編制和管理的靈活可變性。而在城鄉(xiāng)規(guī)劃中彈性主要針對(duì)的是從城市形態(tài)和結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)時(shí)，對(duì)城市建設(shè)用地組織上的合理性考慮，并通過(guò)實(shí)施規(guī)劃的過(guò)程中對(duì)人均指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格合理的控制，建立用地范圍的劃分對(duì)未來(lái)人口增長(zhǎng)的一系列指標(biāo)。只有保障在規(guī)劃中應(yīng)有的彈性，并對(duì)人均的各項(xiàng)指標(biāo)有著嚴(yán)格合理的控制，才能更好地控制城市未來(lái)的發(fā)展方向。

（四）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)城鄉(xiāng)規(guī)劃新思路

可持續(xù)發(fā)展原則就是在土地的開發(fā)利用中，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地利用規(guī)劃所遵循的原則就是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三者合理協(xié)調(diào)發(fā)展，保障土地資源能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)利用。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中，也應(yīng)該遵循可持續(xù)發(fā)展的主題思想，把土地資源利用和生態(tài)環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)城市系統(tǒng)的良性健康發(fā)展，同時(shí)，要注意協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃，真正使城鄉(xiāng)規(guī)劃符合時(shí)代發(fā)展潮流。只有在遵循可持續(xù)發(fā)展這一前提下，經(jīng)濟(jì)效益才能達(dá)到最優(yōu)化，社會(huì)效益達(dá)到最大化，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?？偠灾?，可持續(xù)發(fā)展原則是符合時(shí)代要求的原則，既滿足了城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于土地的需求，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)于土地的一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利用。

三、結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)中還存在著定位不合適、建設(shè)規(guī)模盲目擴(kuò)大、空間布局不科學(xué)、整體城市缺乏自身特色等各種各樣的問(wèn)題。出現(xiàn)這些問(wèn)題，一方面是因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃上的科學(xué)性和權(quán)威性不夠;另一方面是土地利用規(guī)劃理論方法不夠成熟完善，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間未能實(shí)現(xiàn)很好的銜接。因此兩者要協(xié)調(diào)起來(lái)，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，要汲取城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)，更好地將土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃有機(jī)地銜接起來(lái)，在國(guó)土空間規(guī)劃中為保障土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)利用，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市向著更好的方向發(fā)展提供強(qiáng)而有力的保證。

參考文獻(xiàn)：

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