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    淺談甘孜藏族自治州地方立法

    2019-10-21 04:19:28張建瓊陳付芳
    大東方 2019年3期
    關(guān)鍵詞:民族自治民族區(qū)域甘孜州

    張建瓊 陳付芳

    摘 要:我國(guó)的民族區(qū)域自治制度,是我們保護(hù)少數(shù)民族權(quán)力的重要政治制度,承載了民族自治和地方自治雙重特點(diǎn)。我國(guó)民族區(qū)域自治立法權(quán)是屬于特殊性地方立法,比一般地方立法享有更大的自主權(quán)。民族區(qū)域自治地方立法權(quán)是具有雙重性質(zhì)的立法權(quán),首先它是民族區(qū)域自治權(quán)延伸的自治立法權(quán),其次是民族區(qū)域自治地方享有的地方立法權(quán)。但是甘孜藏族自治州地方立法確存在很多問(wèn)題,筆者甘孜藏族自治州的實(shí)際,對(duì)甘孜藏族自治州地方立法進(jìn)行了淺薄的分析。

    關(guān)鍵詞:地方立法;存在問(wèn)題;提升建議

    一、甘孜藏族自治州地方立法概述

    甘孜州作為民族區(qū)域自治州,在遵從國(guó)家“一元性?xún)杉?jí)”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定,迄今為止甘孜州先后制定33部條例,其中自治條例1部,即:《甘孜藏族自治州自治條例》;單行條例22部,包括:《甘孜藏族自治州施行《中華人民共和國(guó)婚姻法》的補(bǔ)充規(guī)定》、《甘孜藏族自治州藏族語(yǔ)言文字使用條例》、《甘孜藏族自治州草原管理?xiàng)l例》、《甘孜藏族自治州實(shí)施<四川省旅游條例>的變通規(guī)定》、《甘孜藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》、《甘孜藏族自治州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》等等。同時(shí)還廢止了《甘孜藏族自治州施行〈四川省義務(wù)教育實(shí)施條例〉的變通規(guī)定》和《甘孜藏族自治州實(shí)施〈四川省《中華人民共和國(guó)草原法》實(shí)施細(xì)則〉的補(bǔ)充規(guī)定》,是甘孜州堅(jiān)持“立、改、廢”相結(jié)合的典范。從上述制定的22部條例和廢止2部條例來(lái)看,甘孜州的立法工作,立足于甘孜州具體的實(shí)際為其本州社會(huì)經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展提供了保障。

    二、甘孜藏族自治州地方立法問(wèn)題探析

    (一)立法專(zhuān)業(yè)人才欠缺,法規(guī)制定數(shù)量少質(zhì)量低

    民族立法工作是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工作,這對(duì)于從事這項(xiàng)工作的人要求很高,不僅要熟悉法律法規(guī),掌握方針政策,明了立法程序,還要了解當(dāng)?shù)厍闆r,善于學(xué)習(xí),敢于變通。但是《民族區(qū)域自治法》實(shí)施30多年以來(lái),甘孜州在立法質(zhì)量和數(shù)量上呈現(xiàn)的現(xiàn)狀是制定的數(shù)量很少。從甘孜藏族自治州的情況來(lái)看,立法機(jī)制還不夠健全,沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的立法人才,熟悉法律工作的人員更少。因此,法規(guī)體例不規(guī)范,法規(guī)結(jié)構(gòu)不合理,法規(guī)用語(yǔ)不專(zhuān)業(yè)等等情況還不同程度存在。此外,在制定自治條例和單行條例時(shí),大都是以政府及其有關(guān)部門(mén)為主,幾方抽調(diào)人員組成起草小組,負(fù)責(zé)對(duì)法規(guī)的調(diào)查研究、起草、征求意見(jiàn)等工作。人大主導(dǎo)立法還不夠,部門(mén)傾向還比較重,這種狀況不適應(yīng)新時(shí)期民族立法工作的需要。

    (二)“變通權(quán)”的讓利放權(quán)未實(shí)現(xiàn),致使民族地方權(quán)力被忽視

    民族自治地方自治意識(shí)也不夠強(qiáng),在立法制定的方面受到“不抵觸”原則的規(guī)制,自治地方的一些部門(mén)站在部門(mén)行業(yè)角度思考問(wèn)題,“讓利放權(quán)”未實(shí)現(xiàn)規(guī)制,怕與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)爭(zhēng)權(quán)讓利后,上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在今后工作中給予不關(guān)心、不支持,對(duì)民族立法工作的重要性認(rèn)識(shí)不足,使民族自治機(jī)關(guān)變成了一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)。比如,在制定《甘孜藏族自治州實(shí)施<四川省旅游條例>的變通規(guī)定》時(shí),涉及到旅游門(mén)票的定價(jià)問(wèn)題,我們按照有關(guān)規(guī)定將旅游門(mén)票規(guī)定為由自治州人民政府物價(jià)部門(mén)統(tǒng)一定價(jià),也遭到上級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的不理解甚至反對(duì)。

    (三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,導(dǎo)致立法受影響

    甘孜州甘孜州地處青藏高原和四川盆地的過(guò)渡地帶,其特殊的地理位置致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后,財(cái)力拮據(jù),導(dǎo)致一些好的設(shè)想不能寫(xiě)入自治條例或單行條例中。比如,針對(duì)我州超載過(guò)牧,草地干旱荒漠化、板結(jié)退化和鼠蟲(chóng)害化嚴(yán)重以及全州貧困人口多,貧困程度深,因病返貧普遍的情況,我們?cè)谛薷淖灾螚l例中,制定了對(duì)“三化”嚴(yán)重的草場(chǎng)實(shí)行禁牧、封育、治理,對(duì)牧民給予政策性補(bǔ)貼,最終由于我州財(cái)力拮據(jù),這些規(guī)定難以?xún)冬F(xiàn),最后不得不刪去。

    (四)法規(guī)效力不明確、執(zhí)行存在困難,效益未能完全體現(xiàn)

    憲法和民族區(qū)域自治法對(duì)自治法規(guī)的效力等級(jí)沒(méi)有作出明確規(guī)定,立法法雖規(guī)定:“自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的,在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定?!钡谡麄€(gè)法律體系中,自治條例和單行條例的效力等級(jí)如何,它對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其部門(mén)有無(wú)約束力,立法法并未對(duì)此作出規(guī)定。很多情況下選擇適用的是普通法律規(guī)范,造成在實(shí)際執(zhí)行中變通權(quán)的行使難,影響了民族自治地方立法進(jìn)程和立法積極性。比如,在水資源費(fèi)的收取問(wèn)題上,我們?cè)谥贫ā陡首尾刈遄灾沃輰?shí)施<四川?。ㄖ腥A人民共和國(guó)水法)實(shí)施辦法>的變通規(guī)定》時(shí),按照省上的規(guī)定將水資源的收取規(guī)定按省上規(guī)定的上線收取,這一規(guī)定在征求省級(jí)相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)時(shí),也沒(méi)有提出異議,得到了認(rèn)可。但在執(zhí)行過(guò)程中,省上又下發(fā)文件將水資源按中線收取,導(dǎo)致出現(xiàn)了執(zhí)行難的問(wèn)題。因此,立法的實(shí)際效益也未能得到充分的體現(xiàn)。

    (五)立法宣傳力度薄弱,導(dǎo)致出現(xiàn)閉門(mén)立法

    甘孜州的法治現(xiàn)狀就是法治的環(huán)境差,群眾和部分領(lǐng)導(dǎo)、干部的法律意識(shí)淡薄,不具備法治理念,致使我們的立法宣傳力度薄弱出現(xiàn)閉門(mén)立法的現(xiàn)象。究其原因主要是我們立法征求意見(jiàn)的途徑比較單一宣傳的力度薄弱,征求意見(jiàn)的平臺(tái)主要是甘孜報(bào)、政府網(wǎng)站、省級(jí)相關(guān)部門(mén)、縣級(jí)相關(guān)部門(mén)等這些平臺(tái)有一定的局限性,并沒(méi)有太多的聽(tīng)取群眾百姓的意見(jiàn),民意征詢(xún)作為立法參考的輔助環(huán)節(jié)被忽略,導(dǎo)致出現(xiàn)閉門(mén)立法,使得所立之法缺少應(yīng)有的效益和目的,違背了立法的初衷。

    三、甘孜州自治地方立法水平提升的建議

    民族自治地方立法工作是民族政策的重要組成部分,是民族自治地方充分行使立法自治權(quán)的體現(xiàn)。這都要求民族自治地方不斷完善立法工作,為民族自治地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展、民族自治地方人民群眾的合法權(quán)益提供法律保障。所以筆者針對(duì)甘孜州制約立法自治實(shí)踐的相關(guān)因素分析,提出以下幾點(diǎn)建議:

    (一)提高認(rèn)識(shí),進(jìn)一步豐富完善立法變通權(quán)

    立法變通權(quán)是自治權(quán),不是一般地方的行政管理權(quán),按照《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定,上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)具有幫助民族自治地方發(fā)展的職責(zé)。因此,建議進(jìn)一步豐富完善《民族區(qū)域自治法》和制定配套的實(shí)施細(xì)則,將民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定得更加具體可行,使相應(yīng)法律原則轉(zhuǎn)換為具體的、更具操作性的規(guī)定,以便民族自治地方在作出變通規(guī)定時(shí)有更加明確的立法依據(jù)。這既需要國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)制定配套的行政法規(guī)和規(guī)章;又需要轄有民族自治地方的省級(jí)人大制定實(shí)施的具體辦法;還需要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方立法變通進(jìn)行支持和幫助的具體規(guī)定,明確上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)審查性質(zhì)和功能,避免從部門(mén)利益考慮而對(duì)民族自治地方立法變通的干涉,減少部門(mén)與民族自治地方利益沖突,減少過(guò)多的“中間環(huán)節(jié)”,增強(qiáng)立法變通批準(zhǔn)的效率。

    (二)進(jìn)一步規(guī)范民族自治地方立法主體

    由于法律授權(quán)民族自治地方制定變通規(guī)定的主體不一致,而由自治機(jī)關(guān)制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的提法不科學(xué),自治機(jī)關(guān)既包括民族自治地方的人民代表大會(huì),也包括民族自治地方的人民政府,而自治地方人民政府制定變通和補(bǔ)充法律的規(guī)定,于法無(wú)據(jù)。因此,建議進(jìn)一步規(guī)范民族自治地方立法主體,改變民族自治地方的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定機(jī)關(guān)各授權(quán)法規(guī)定不一致的狀況。

    (三)加大扶持,促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展

    民族地方最大的問(wèn)題是相對(duì)貧困,經(jīng)濟(jì)落后,加快少數(shù)民族地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是解決民族問(wèn)題的根本途徑。民族區(qū)域自治的優(yōu)勢(shì),必須體現(xiàn)到、落實(shí)到加快民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上。加快民族地區(qū)的發(fā)展,既要投入更多的資金,又要給予更優(yōu)惠的政策;既要把經(jīng)濟(jì)搞上去,又要發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè),既要繼續(xù)發(fā)揮上級(jí)機(jī)關(guān)的作用,又要堅(jiān)持抓好各地區(qū)的對(duì)口支援工作。加快民族自治地方的發(fā)展,必須保障自治機(jī)關(guān)切實(shí)履行自治權(quán),把民族自治地方的積極性、少數(shù)民族群眾的積極性和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的幫助、發(fā)達(dá)地區(qū)的支援有機(jī)結(jié)合起來(lái),在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中,促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)民族地方資源豐富的特點(diǎn),建議國(guó)家在制定法律法規(guī)上,特別是關(guān)于財(cái)稅管理、資源開(kāi)發(fā)等方面的法律法規(guī)時(shí)應(yīng)更多考慮對(duì)民族地方的照顧,切實(shí)保障民族地方對(duì)本地資源的開(kāi)發(fā)權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在法律法規(guī)的內(nèi)容設(shè)置上,應(yīng)該對(duì)民族地方作出具有可操作性的專(zhuān)門(mén)規(guī)定,或者明確規(guī)定民族自治地方對(duì)哪些內(nèi)容可以進(jìn)行變通,建議上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)真按照自治法第56條“國(guó)家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),需要民族自治地方配套資金的,根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧”的規(guī)定,根據(jù)自治地方的實(shí)際情況,給予免除配套資金的照顧。通過(guò)以上方式,將部分過(guò)去由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)行使的職權(quán)下放給民族地區(qū)。既有利于國(guó)家法制的統(tǒng)一,又有利于民族地方的發(fā)展。

    (四)突出重點(diǎn),充分行使法律法規(guī)的變通補(bǔ)充權(quán)

    用足用活用好立法變通權(quán),就是完全利用已有的權(quán)力,發(fā)揮主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性進(jìn)行立法,兼顧中央和地方對(duì)立法權(quán)限的規(guī)制和使用,既不越權(quán),也不壓權(quán),從而協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系。從甘孜州對(duì)法律的變通或補(bǔ)充執(zhí)行實(shí)踐來(lái)看,顯然沒(méi)有充分運(yùn)用法律賦予的變通或補(bǔ)充法律自治權(quán)。目前針對(duì)民族自治地方自治條例和單行條例在各個(gè)領(lǐng)域分布不均衡這一現(xiàn)狀,在不與憲法法律相抵觸的前提下,突出地方特色和條例的針對(duì)性,充分利用憲法和法律賦予的變通或補(bǔ)充法律的自治權(quán),積極主動(dòng)地對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行變通或補(bǔ)充執(zhí)行,重點(diǎn)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、特別在財(cái)政、金融、教育、衛(wèi)生、文化和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面采取必要的特殊措施,使變通后的自治條例和單行條例更具有鮮明的民族自治地方特色,使其為甘孜藏區(qū)和少數(shù)民族的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)服務(wù)。

    (五)加大立法的宣傳力度,規(guī)避“閉門(mén)立法”

    “法令之功,必效于民”。首先,立法的真正價(jià)值在于是否體現(xiàn)了群眾的意愿,是否維護(hù)了群眾的利益。因此反映人民意愿,維護(hù)人民利益,是立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),立法牽涉到公共利益的重大政策出臺(tái)、重大工程項(xiàng)目上馬,事先了解民意、尊重民意是必須的,所以甘孜州應(yīng)該把民意征詢(xún),民意滿(mǎn)意度作為立法的依據(jù),實(shí)行陽(yáng)光立法,加大立法的宣傳力度采取調(diào)研、座談、論證、公布法規(guī)草案等多種方式廣泛征求意見(jiàn),努力傾聽(tīng)來(lái)自各個(gè)方面的意見(jiàn)和建議。其次,“拓展人民有序參與地方立法的途徑”是黨的十八大對(duì)立法工作提出的明確要求,因此甘孜州的立法部門(mén),為了讓人民群眾的意志主張和利益訴求在立法中得到充分體現(xiàn),必須更新觀念、創(chuàng)新機(jī)制、整合資源,調(diào)動(dòng)各方面的積極性,大膽探索,勇于實(shí)踐,規(guī)避“閉門(mén)立法”。

    (六)強(qiáng)化培養(yǎng),加強(qiáng)民族立法隊(duì)伍建設(shè)

    隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn),民族地方立法工作面臨新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求。要把立法隊(duì)伍的建設(shè)作為民族立法工作的重中之重來(lái)抓,加大對(duì)民族自治地方的立法隊(duì)伍培養(yǎng),提高立法工作人員思想素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和實(shí)踐能力。民族地方立法工作者不僅要熟悉憲法、法律,而且要熟悉民族法律;不僅要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代科技知識(shí)的學(xué)習(xí),而且要深入研究民族地方的實(shí)際,找準(zhǔn)地方特點(diǎn)和民族特色;不僅要學(xué)習(xí)弘揚(yáng)本民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,而且要學(xué)習(xí)其他民族地方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),還要注重定期培訓(xùn),全面提高民族立法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。同時(shí),上級(jí)部門(mén)要加大對(duì)民族自治地方立法的政策、財(cái)政投入和指導(dǎo)力度,幫助和指導(dǎo)民族自治地方更有效地開(kāi)展立法工作,提高立法實(shí)效性。

    參考文獻(xiàn)

    [1]崔桌蘭,地方立法實(shí)證研究,北京,只是產(chǎn)權(quán)出版社,2007

    [2]向心力,地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探,政治與法律,2015

    [3]孫潮,論我國(guó)立法程序的完善,中國(guó)法學(xué),2003

    (作者單位:中共甘孜州委黨校)

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