稅務內控監(jiān)督平臺與內部審計方式變革

溫蓓 陳玉華

[摘要]國家稅務總局開發(fā)建設的集內部控制管理和內部審計監(jiān)督為一體的內部控制監(jiān)督平臺，實現了稅務系統(tǒng)內部審計信息化，為提高內部審計質量和效率發(fā)揮了一定作用。

[關鍵詞]內部審計 ? ?信息化 ? ?監(jiān)督平臺 ? ?建設應用

發(fā)建設內部控制監(jiān)督平臺，推進內部控制和

內部審計信息化、規(guī)范化、專業(yè)化、現代化，是國家稅務總局的戰(zhàn)略抉擇，也是稅務系統(tǒng)落實全面從嚴治黨主體責任、推進稅收現代化建設的一個“大手筆”。平臺第三批單位順利上線，標志著全國稅務系統(tǒng)成功實現平臺全覆蓋，稅務系統(tǒng)內部審計監(jiān)督由此進入新階段。

一、內部控制監(jiān)督平臺開發(fā)建設的背景和意義

（一）落實全面從嚴治黨的現實需要

黨的十八大以來，中央對全面從嚴治黨提出了更新更高的要求。通過建設和應用內部控制監(jiān)督平臺，從系統(tǒng)性、全局性角度對現有制度進行梳理，查弱項、堵漏洞、補短板，通過各項有針對性的防控措施，形成相互制約、相互協(xié)調、相互監(jiān)督的工作機制，織成一張縱橫交錯的風險防控網，打造全方位、全覆蓋、無死角的內部審計監(jiān)督體系，扎緊織密制度的“籠子”，強化對權力運行的制約和監(jiān)督，真正做到用制度管事、管人、管風險，從根源上防止權力濫用和腐敗，保障稅務干部廉潔用權、履職盡責，為全面從嚴治黨提供有力抓手。

（二）適應外部監(jiān)督環(huán)境、強化內部管理的需要

稅務部門是國家重要的經濟執(zhí)法部門，隊伍大、戰(zhàn)線長、管理層級和執(zhí)法環(huán)節(jié)多，風險管理的壓力較大，內部審計監(jiān)督工作尤其重要。通過建設和應用內部控制監(jiān)督平臺，利用稅務系統(tǒng)大數據集成優(yōu)勢，明晰工作流程，查找、梳理、評估稅收工作內部風險，建立完整內控鏈條，實現對風險事項的防范和控制，完善崗責體系，制定有針對性的防控措施，不但管住“關鍵少數”，還要最大限度地管好稅務系統(tǒng)的“絕大多數”。

（三）堅持“嚴管善待”帶好隊伍的重要保障

在全面從嚴治黨縱深發(fā)展的大背景下，問責將會越來越嚴。稅務系統(tǒng)要貫徹會議精神，落實稅務總局黨組“干好稅務，帶好隊伍”的要求，就必須創(chuàng)新管理方式，前移監(jiān)督關口，著眼嚴管理、防未病、治已病、保平安，增強干部隊伍自我凈化、自我完善、自我革新、自我提升的能力。通過強化內部監(jiān)督，強化問題整改，避免“小風險”演變成“大問題”，最大限度保護稅務干部，激發(fā)稅務干部干事創(chuàng)業(yè)的活力。

（四）強化審計監(jiān)督的必然要求

從稅務系統(tǒng)目前現狀看，內部審計監(jiān)督多以點式監(jiān)督為主。限于人力物力等因素，體現在審計對象的確定上，每年只能選取部分單位，覆蓋面不高;體現在監(jiān)督內容上，只能突出重點，往往監(jiān)督不系統(tǒng)、不完整，存在“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的情況;在數據獲取上，上游數據零星分散，信息系統(tǒng)眾多，信息共享程度不高，信息孤島的存在為數據獲取、加工、分析帶來困難。按照從嚴治黨新形勢、新要求，內部審計監(jiān)督也要求全覆蓋、零容忍，這也要求內部審計監(jiān)督由“零星分散”向“系統(tǒng)集約”轉變。內部控制監(jiān)督平臺的建成，將使內審監(jiān)督向一體化、集約化、系統(tǒng)化、實時化、遠程化方向發(fā)展，打破信息孤島，形成監(jiān)督威懾力，提升稅務系統(tǒng)整體防控風險的自覺性、防控能力和水平。

二、內部控制監(jiān)督平臺的基本框架及功能

內部控制監(jiān)督平臺建設模式可以概括為“一個平臺、六個子系統(tǒng)，兩級部署、分級使用”。平臺由內部控制管理子系統(tǒng)（以下簡稱內控子系統(tǒng)）、稅收執(zhí)法風險監(jiān)控分析子系統(tǒng)、行政管理風險監(jiān)控分析子系統(tǒng)、稅收執(zhí)法考評與過錯責任追究子系統(tǒng)（以下簡稱執(zhí)法責任制子系統(tǒng)）、督察審計流程管理子系統(tǒng)（以下簡稱督察審計流程子系統(tǒng)）及工作輔助支持子系統(tǒng)六個子系統(tǒng)組成，其中內控子系統(tǒng)是督察審計流程子系統(tǒng)監(jiān)督關口的前移，兩個風險分析子系統(tǒng)設置指標、分析疑點數據，為督察審計流程子系統(tǒng)提供數據來源，核心是督察審計流程子系統(tǒng)，通過設置計算機智能督審流程，實現對審計管理、項目作業(yè)、整改落實、案卷歸檔等的完全信息化，實現內部審計規(guī)范化、專業(yè)化、現代化，達到制度管人、機器管人的目的。

三、內部控制監(jiān)督平臺的建設思路及特點

（一）建設思路

平臺充分吸取以往工作的經驗教訓，在設計中著重解決內控、審計監(jiān)督中的堵點、痛點、難點問題，確定了“整體設計、開放包容、系統(tǒng)集成、逐步完善”的總體思路，并一以貫之，努力突出平臺的實時自動性、客觀準確性、易操作性和可拓展性。

一是整體設計。平臺設計既立足當下，又著眼長遠。目前依托金稅三期工程而建，將來還可與云平臺等進行對接，不斷拓寬數據源、提升指標運算速度，更為深入、快速地查找執(zhí)法和管理風險。在技術架構上，理清與金稅三期、財務管理等業(yè)務軟件的邊界，堅持“數據不出金稅三期”的原則，已經在金稅三期解決的問題平臺不再重復建設，保證內控信息化建設協(xié)調推進。

二是開放包容。在具體設計上，將平臺定位成兼容系統(tǒng)，與征管類、行管類及內控類業(yè)務軟件保持數據共通，廣泛覆蓋、全面監(jiān)督各類軟件內控情況。同時，充分考慮平臺的可拓展性，提供靈活的業(yè)務配置功能，實現各種不同的適配策略，支持工作流程、指標模型、查詢功能等可配置化和靈活定義，以適應內部控制監(jiān)督業(yè)務的發(fā)展需要，為下一步功能的豐富完善和各省稅務機關落地留有空間。

三是系統(tǒng)集成。平臺建設過程中堅持系統(tǒng)集成理念，使督察內審信息化需求與內控監(jiān)督信息化需求通過一個平臺實現，對六個子系統(tǒng)進行科學整合，從防控風險到監(jiān)督檢查到問責追究再到反饋改進，共同構建起內控監(jiān)督工作的閉環(huán)，打造內控的“監(jiān)控器”、風險的“檢測儀”、管理的“風向標”。

四是逐步完善。在建設開發(fā)上堅持“突出重點，逐步完善”，第一階段的主要任務是推出平臺整體框架、核心功能。運行平穩(wěn)后，第二階段將接入大量風險防控數據，以更好地實現內控監(jiān)督效果。第三階段將在數據分析基礎上進一步深入挖掘，對平臺集中的數據以及平臺自身產生的數據進行綜合分析，形成高風險稅務人員、稅務機關名錄，定期推送給各級黨組，以強化內控監(jiān)督。

（二）督察審計流程子系統(tǒng)的主要特點

該系統(tǒng)實現了督察審計流程管理的全覆蓋，對法律法規(guī)、問題點等進行全面梳理，注重督審質量控制，突出自動、便捷、高效、實用，其特點主要體現為“五化”。

1.督察審計項目規(guī)范化。主要體現在流程子系統(tǒng)基于稅務系統(tǒng)督察審計規(guī)范打造。在系統(tǒng)框架的設計上按照規(guī)范進行構建，實現規(guī)范與平臺的高度融合，并為規(guī)范的執(zhí)行提供技術支撐和手段保障，保障現行內部審計制度規(guī)定的有效施行。在全面梳理督審有關規(guī)定的基礎上，嚴格將規(guī)范的督審工作流程、環(huán)節(jié)、崗位職責嵌入流程子系統(tǒng)，使制度和流程系統(tǒng)高度融合，每個審計項目的計劃、準備、實施、報告、整改階段的工作流程都通過系統(tǒng)固定下來，對各階段工作任務、工作程序、工作內容、工作職責、人員分工進一步明確和規(guī)范，做到環(huán)環(huán)相扣、層層遞進、相互制約，任何人都不能違反操作流程，也不能隨意減少或改變流程，督審項目管理的標準化、規(guī)范化程度大大提高。具體體現在：（1）崗責規(guī)范。每個項目角色包括組長、副組長、主審、組員，崗位由綜合崗、數據崗、業(yè)務崗組成，各崗位角色職責明確、任務清晰、各司其職、相互制約。（2）程序規(guī)范。計劃、準備、實施、報告、整改、整改督查等流程環(huán)節(jié)嚴格按照規(guī)范進行設計。（3）文書規(guī)范。提供規(guī)范的文書模板供督審項目使用，可以按照督審階段和文書性質進行有效的分類管理，并支持制作、導出、導入附件、存檔等功能。（4）操作規(guī)范。將督察審計實體部分內容定制到流程中，可供項目和督審人員隨時調用，在不限制督察審計內容可擴展性的基礎上實現督審內容規(guī)范化。

2.督察審計項目內控內生化。充分考慮內控內生化的理念和要求，設置多處內控節(jié)點，以明確責任，做到環(huán)環(huán)相扣、層層遞進、明確責任、相互制約，實現監(jiān)督權可控，防止“燈下黑”。一方面，人員職責分工、權限設置固化到系統(tǒng)中。在規(guī)范化的基礎上，對各階段工作程序、工作內容、工作職責、人員分工和權限設置進一步明確和規(guī)范，督審項目組長、副組長、項目主審、項目組員各角色之間有明確的分工和權限設置，對應每個流程和環(huán)節(jié)，這些流程和環(huán)節(jié)的設計充分體現了內部控制的要求，用信息化約束干部、保護干部，使督審作業(yè)更加規(guī)范、統(tǒng)一，督審風險更加可控、可查，督審質效得到較大提升。另一方面，督審實施過程可控，實行痕跡化管理。如底稿實行三級審批，每個環(huán)節(jié)都留有修改痕跡。嚴格控制底稿操作權限，底稿一旦進入復核流程，督審人員便不能對底稿進行編輯、刪除等操作，只有組長或主審退回、底稿變?yōu)椴莞鍫顟B(tài)后方可再次編輯;督審人員不能編輯或刪除其他督審人員的工作底稿，尤其要對督審組長的底稿刪除權限進行嚴格限制，有效防控發(fā)現問題隨意處置、內部消化的情況。報告在流轉過程中要留有不同版本，層層遞進，記錄修改過程。增加審理功能，設置專門的審理崗，與督審組分離，強化督審和審理之間的崗位控制。實施方案分工控制，系統(tǒng)中實施方案的分工可以控制到問題點，分配的問題點都需要核實并記錄相關情況，未核實的不能進行下一步操作。對被督審單位來說，未整改落實的不能進行下一環(huán)節(jié)操作。項目關閉實行“四不關”，即督審方案中已分給督審人員的督審事項（內容）未進行督審的不能關閉項目，分配的督審疑點未進行核實處理的不能關閉項目，底稿未復核完成的不能關閉項目，問題未整改落實的不能關閉項目。這樣既能有效提高督審質量，又能使審計風險可控、可查，實現“有權也不能任性”。

3.督審管理集約化。一是實行稅收執(zhí)法數據和財務數據的集約化管理，統(tǒng)一解決了源頭數據分散、獲取困難、分析加工使用效率不高問題，使案頭督審和審前準備工作變得更有意義。二是實行法律依據、問題索引庫、各種類型督審方案的集約化管理，將審計人員多年來形成的經驗借鑒吸收、固化到系統(tǒng)中，并將引用的方案問題點定制在項目實施過程中，方便審計人員開展審計參考、借鑒，并能根據政策調整不斷補充、修訂、完善，提高了系統(tǒng)的實用性、指引性。三是兼顧稅收執(zhí)法督察、內部審計、經濟責任審計等不同類型業(yè)務內容。整合督察和審計工作流程，兼顧特殊需求，使流程系統(tǒng)成為督察、審計共享共用的統(tǒng)一整體。

4.系統(tǒng)操作人性化。充分考慮了各層級督審管理人員和審計人員的業(yè)務需求，本著簡便、靈活、易用、好用的原則進行需求設計。注重用戶體驗，做到流程清晰、易于上手、便于操作、速度快捷、系統(tǒng)穩(wěn)定，打造成為督審人員可以依靠的“金手杖”、工具箱、指南針以及內審部門的監(jiān)督利器。

5.督察審計項目流程可擴展化。督審指引（督審事項問題點）統(tǒng)一集中維護，隨時根據政策法規(guī)的變化進行動態(tài)更新。督審人員項目實施過程中可自定義問題點，解決督審指引更新不及時、不能滿足需要的問題;督審人員在實施方案分工基礎上，可自選問題點進行核實，增加靈活性。

（三）預期實現目標

基于督審信息化發(fā)展的趨勢，圍繞稅務行政管理信息化的總體目標，依托稅務信息系統(tǒng)運行平臺，開發(fā)出符合稅務系統(tǒng)特點，具有實用性、前瞻性并與現代審計理念相結合的稅務督審信息管理和作業(yè)流程系統(tǒng)，實現四個轉變：從單一事后督審轉變?yōu)槭潞髮徲嬇c事中審計相結合，從單一靜態(tài)督審轉變?yōu)殪o態(tài)審計與動態(tài)審計相結合，從單一現場督審轉變?yōu)楝F場審計與遠程督審相結合，從督審風險、督審質量人工控制轉變?yōu)榱鞒滔到y(tǒng)控制，使督審的覆蓋面更廣、方式更先進、能力更強大、行為更規(guī)范、監(jiān)督更有效，從而更好地實現內部審計“強化監(jiān)督、防范風險、促進管理、服務決策”的工作目標。

四、初步應用成效

（一）“大內控”理念管理全面升級

平臺堅持“大內控”理念開發(fā)，將內部控制、督察審計和執(zhí)法責任制工作“一網打盡”，形成“風險防控—監(jiān)督檢查—問責追究—反饋改進”的完整閉環(huán)，全國稅務系統(tǒng)“一張網”，解決了各地內控信息化發(fā)展不平衡、內控軟件不統(tǒng)一和內控要求碎片化等問題，實現內控工作統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一評價和統(tǒng)一監(jiān)督，內控管理水平全面升級。

（二）“大數據”應用防控效果凸顯

平臺依托金稅三期統(tǒng)一龐大的數據系統(tǒng)建設，可按需使用6個稅收征管軟件、9個行政管理軟件的數據。平臺上線后，各級稅務機關運用平臺指標廣泛開展風險掃描，及時發(fā)現并防范發(fā)票管理、房產稅征收管理等重點領域風險及里應外合虛開、串聯盜號、違規(guī)解非、監(jiān)守自盜侵吞稅款和稅務人員違規(guī)經商等苗頭性問題，使風險看得見、摸得到、防得住。

（三）“全天候”掃描執(zhí)法過錯降低

平臺將執(zhí)法責任制工作信息化、流程化，按日掃描執(zhí)法行為，自動推送給基層稅務人員，使稅務人員事先獲知問題、事后重視整改，真正達到警示糾偏、規(guī)范執(zhí)法的目的。平臺運行一段時間后，各地執(zhí)法過錯數量均大幅降低。

（四）“全覆蓋”監(jiān)督督審效能提升

依托內控平臺數據集中優(yōu)勢，各地實現了對特定對象、特定事項的全方位、全過程內部審計監(jiān)督，給高速行駛的各類“稅收車輛”安裝上“路面監(jiān)控”，將監(jiān)督置于無形中，既不影響正常工作效率，又無所不在、無時不在，使稅務人員依法、依規(guī)、依紀行使責權。同時，“全覆蓋”監(jiān)督模式也使遠程督審成為可能，各級督察內審部門紛紛探索采取“遠程數據分析+現場檢查”的方式開展督察內審工作，讓“數據替督審人員跑腿”成為現實。

（作者單位：國家稅務總局 ? 國家稅務總局臨沂市稅務局，郵政編碼：100038，電子郵箱：wp508@126.com）