簡(jiǎn)論以治理創(chuàng)新與完善促進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的發(fā)展

何金花

摘要：在對(duì)西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)進(jìn)行研究時(shí)，要明確民族社區(qū)的發(fā)展同其治理密不可分;為了以治理促發(fā)展，必須正確理解民族社區(qū)發(fā)展的內(nèi)涵，并認(rèn)識(shí)到如何實(shí)現(xiàn)民族社區(qū)治理手段的創(chuàng)新與治理體系的完善。

關(guān)鍵詞：治理;西藏農(nóng)牧區(qū);民族社區(qū)

發(fā)展是西藏自治區(qū)壓倒一切的中心任務(wù)，尤其是西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的發(fā)展是整個(gè)西藏自治區(qū)發(fā)展中的最艱巨最重要環(huán)節(jié)。如何實(shí)現(xiàn)西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的發(fā)展存在多種途徑與手段，主要有外部促進(jìn)與內(nèi)部推動(dòng)兩種方式。外部促進(jìn)即通過(guò)社區(qū)外部的指導(dǎo)與援助，為社區(qū)發(fā)展提供政策、資金與人才，為社區(qū)發(fā)展獲得良好的環(huán)境助力;內(nèi)部推動(dòng)即通過(guò)社區(qū)內(nèi)部的體制完善、人才激勵(lì)與資源配置，為社區(qū)獲得內(nèi)在的機(jī)制與持久的動(dòng)力。在內(nèi)部推動(dòng)方式中，完善與創(chuàng)新社區(qū)治理是最具有持久性的內(nèi)生性方式?？傮w而言，在西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)中，發(fā)展是目的，治理是手段。

一、西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)發(fā)展與治理之間的相關(guān)性

在對(duì)農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的關(guān)注中，發(fā)展與治理具有不可分割的關(guān)系。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)發(fā)展問(wèn)題的研究主要涉及到的問(wèn)題有，如何促進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)的跨越式發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)西藏農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，如何建設(shè)西藏社會(huì)主義新農(nóng)村，如何建設(shè)西藏農(nóng)村的和諧社會(huì)，農(nóng)牧區(qū)貧困問(wèn)題的現(xiàn)狀與對(duì)策，西藏農(nóng)村地區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀及其保護(hù)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的治理研究涉及到，如何創(chuàng)新西藏農(nóng)村社會(huì)治理體系，對(duì)于西藏農(nóng)牧區(qū)政治建設(shè)的思考，西藏基層治理的形勢(shì)與任務(wù)，西藏農(nóng)牧民政治參與現(xiàn)實(shí)與態(tài)度，如何加強(qiáng)西藏農(nóng)村基層組織建設(shè)，西藏農(nóng)村治理的現(xiàn)狀與改進(jìn)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于對(duì)于農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)發(fā)展與治理這兩個(gè)議題上的研究在主要關(guān)注上經(jīng)歷了明顯的變化，主要表現(xiàn)為，從僅僅關(guān)注單純的改革到關(guān)注綜合性的發(fā)展，從關(guān)注單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)與文化的全面發(fā)展，從關(guān)注傳統(tǒng)的政府管理到關(guān)注新興的多元治理。

但是，國(guó)內(nèi)研究在這兩個(gè)議題上也存在一些不足與缺陷，主要表現(xiàn)為，由于沒有明確認(rèn)識(shí)到發(fā)展與治理之間的必要關(guān)系，而沒有將發(fā)展問(wèn)題與治理問(wèn)題結(jié)合起來(lái);由于對(duì)于農(nóng)牧區(qū)發(fā)展與治理之間的關(guān)系、治理對(duì)于農(nóng)牧區(qū)發(fā)展的重要性認(rèn)識(shí)不夠，從治理角度研究農(nóng)牧區(qū)發(fā)展問(wèn)題的成果極少;對(duì)于社區(qū)建設(shè)在農(nóng)牧區(qū)發(fā)展中的重要性認(rèn)識(shí)不夠，有關(guān)西藏農(nóng)牧社區(qū)的研究成果不多，幾乎找不到研究西藏農(nóng)牧社區(qū)治理的文獻(xiàn)。

國(guó)外藏學(xué)研究者由于種種限制，很難了解西藏農(nóng)牧區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、宗教與文化上的最新發(fā)展，對(duì)于西藏現(xiàn)狀尤其是最近西藏跨越式的發(fā)展關(guān)注較少，側(cè)重于當(dāng)代西藏民生問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題的研究較少。唯一例外是紐約州立大學(xué)的譚·戈倫夫關(guān)注了改革開放以來(lái)西藏農(nóng)牧區(qū)的變化及其治理問(wèn)題，但已不能反映近年來(lái)的變化。

對(duì)于西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)發(fā)展與治理的研究具有重要的理論意義。西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)發(fā)展的內(nèi)涵、發(fā)展方式的選擇，在藏學(xué)研究中屬于基本性的理論問(wèn)題，對(duì)于這些問(wèn)題的探討與界定可以完善藏學(xué)理論體系;對(duì)于西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)治理的含義、主體、模式選擇這些問(wèn)題的解決可以為相關(guān)的研究提供一種基本的理論基礎(chǔ)與前提;對(duì)于西藏農(nóng)牧區(qū)發(fā)展與治理兩者關(guān)聯(lián)性的研究可以為分別研究西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)發(fā)展問(wèn)題和治理問(wèn)題的學(xué)者提供一種新的研究視角和研究方法。

這種研究也具有切實(shí)的應(yīng)用價(jià)值。多元主體共同參與農(nóng)村社區(qū)的治理是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，符合我們黨與政府根據(jù)現(xiàn)階段的中國(guó)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r所提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理格局。市場(chǎng)化所帶來(lái)的農(nóng)牧區(qū)社區(qū)治權(quán)的弱化、社區(qū)意識(shí)的渙散、村牧民生活的分化、道德的混亂迫切需要以一種新的手段來(lái)整合農(nóng)牧社區(qū)，為農(nóng)牧社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供條件與手段，社區(qū)治理手段的創(chuàng)新迫在眉睫。西藏工業(yè)化、現(xiàn)代化與現(xiàn)代化的高速發(fā)展對(duì)農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)造成了嚴(yán)重的沖擊，人才與資金的流出，出現(xiàn)鄉(xiāng)村空心化、空洞化，影響“美麗鄉(xiāng)村”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要改善治理體系與手段應(yīng)對(duì)這種變化。

但是，為了實(shí)現(xiàn)西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的發(fā)展，創(chuàng)新與完善其治理，無(wú)論是在理論研究中，還是在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，我們必須明確地認(rèn)識(shí)到發(fā)展與治理兩者之間的密切關(guān)系：發(fā)展為治理提供前提與條件，治理為發(fā)展提供手段;在發(fā)展與治理關(guān)系上，發(fā)展是目的，治理是手段。所以，只有通過(guò)治理手段的創(chuàng)新與治理體系的完善，才能促進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的全面、持久、深入的發(fā)展。在明確認(rèn)識(shí)到發(fā)展與創(chuàng)新兩者之間的關(guān)系后，我們就要正確地理解西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的發(fā)展的內(nèi)涵，思考如何創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)治理方式與完善治理體系。

二、西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)發(fā)展的內(nèi)涵

西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的發(fā)展在西藏自治區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的發(fā)展中具有重要意義。西藏農(nóng)牧區(qū)人口占全區(qū)總?cè)丝诘?0%，所以，農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展決定著全區(qū)的發(fā)展。農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與文化生活條件極為落后，不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于整個(gè)國(guó)家的發(fā)展，甚至明顯落后于西藏自治區(qū)其它地區(qū)的發(fā)展，嚴(yán)重影響了自治區(qū)總體推進(jìn)的的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。從全局來(lái)看，農(nóng)牧區(qū)如果長(zhǎng)期處在欠發(fā)展?fàn)顩r，將會(huì)直接影響到西藏的政治穩(wěn)定、甚至國(guó)家的統(tǒng)一。

不能從單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度理解西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的發(fā)展。這種發(fā)展具有高度綜合性，它包括從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化乃至到人的發(fā)展等一系列發(fā)展內(nèi)容?？梢詫⑦@種發(fā)展具體分解為以下內(nèi)容：農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的高效化與產(chǎn)業(yè)化;居民經(jīng)濟(jì)收入的顯著提高，物質(zhì)生活條件的大幅改良，教育條件的改善與文化素質(zhì)的提高，醫(yī)療設(shè)施的完善與衛(wèi)生條件的改善;自然環(huán)境的保持與人居環(huán)境的改善;全面與系統(tǒng)的社會(huì)保障制度的建立;現(xiàn)代科技素養(yǎng)的形成與科技人才的充實(shí);社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善與人口素質(zhì)的提高;宗教信仰在新的生產(chǎn)與生活條件下的現(xiàn)代化;國(guó)家認(rèn)同的鞏固與發(fā)展等。由以上發(fā)展內(nèi)容可見，民族社區(qū)的發(fā)展既有和內(nèi)地農(nóng)村社區(qū)相同的任務(wù)，又具有自己的特殊任務(wù)，由此決定了其發(fā)展條件的特殊性以及發(fā)展方式選擇的特殊性。

所以，西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的發(fā)展條件同內(nèi)地農(nóng)村社區(qū)相比，具有明顯的特殊性。這種特殊性主要表現(xiàn)為：由于在發(fā)展階段上明顯落后于內(nèi)地農(nóng)村，發(fā)展任務(wù)自然更為艱巨;由于受貧瘠與嚴(yán)酷的自然條件的制約，對(duì)發(fā)展手段與方式選擇比內(nèi)地農(nóng)村更為苛刻與慎重;由于社區(qū)大量居民受到濃厚的前現(xiàn)代保守文化觀念的制約，發(fā)展缺乏主動(dòng)性與內(nèi)在動(dòng)力;由于所處邊疆與反分裂前沿所導(dǎo)致的特殊性政治形勢(shì)，發(fā)展面臨不少有形與無(wú)形的阻撓與干擾。

這種發(fā)展條件的特殊性決定了西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)發(fā)展必須更加慎重地選擇發(fā)展方式。在選擇發(fā)展方時(shí)要體現(xiàn)以下原則：要在保持社會(huì)政治穩(wěn)定前提下實(shí)現(xiàn)持久的發(fā)展;要在實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好和資源節(jié)約的要求下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;要充分利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展;要以消除城鄉(xiāng)差別為最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

對(duì)于西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)發(fā)展內(nèi)涵的理解，既要把握其同內(nèi)地社區(qū)發(fā)展的一致性，又要把握其特殊性，這樣才能保證其發(fā)展是全面地、持續(xù)的發(fā)展，不至于陷入停頓或誤入歧途。為了通過(guò)治理實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展，我們所探討的西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的治理，同內(nèi)地社區(qū)相比，也應(yīng)該體現(xiàn)出一致性與特殊性。

三、西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)治理方式的創(chuàng)新與治理體系的完善

社區(qū)治理就是以政府為主導(dǎo)，通過(guò)制定一系列制度為村牧民提供良好的公共服務(wù)，指導(dǎo)并與社區(qū)的各種組織和個(gè)人合作，共同維護(hù)社區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、處理社區(qū)公共事務(wù)、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的過(guò)程。當(dāng)代社區(qū)治理的特點(diǎn)是，治理主體由單一化（政府）轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣ㄕ⑸鐓^(qū)組織、其他非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位、居民），治理主體的變遷導(dǎo)致治理過(guò)程由行政控制轉(zhuǎn)化為民主協(xié)商，治理組織體系由垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。根據(jù)這種多元化多中心治理理念，西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)的治理主體包括：各級(jí)黨委和人民政府，村民委員會(huì)，農(nóng)牧產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，農(nóng)牧民生產(chǎn)合作組織，宗教團(tuán)體，非營(yíng)利性組織，社區(qū)居民。

西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)治理同內(nèi)地社區(qū)治理一樣，都面臨著一些相似的問(wèn)題，主要有，自治形式重形式輕實(shí)質(zhì)，法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作嚴(yán)重脫節(jié);村民自治的法律法規(guī)缺乏執(zhí)行性;民間組織發(fā)育不足，參與空間小;農(nóng)牧民文化素質(zhì)相對(duì)較低，缺乏社區(qū)治理意識(shí)和能力。但是，西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)治理同內(nèi)地社區(qū)治理相比，在治理任務(wù)上有所不同，其首要任務(wù)是維護(hù)社區(qū)社會(huì)政治穩(wěn)定，基本任務(wù)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，特殊任務(wù)是保證寺院正常的宗教活動(dòng)。

同內(nèi)地社區(qū)治理相比，西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)治理中的傳統(tǒng)因素影響更大，要充分利用這種傳統(tǒng)因素，建立合作治理模式。傳統(tǒng)治理因素包括，傳統(tǒng)社會(huì)組織，民族習(xí)慣法或鄉(xiāng)規(guī)民約，家族族長(zhǎng)、村落長(zhǎng)老、宗教領(lǐng)袖等基層社會(huì)權(quán)威人士，多元文化因素，宗教信仰。社區(qū)治理可以利用這些傳統(tǒng)因素建立一種合作治理模式。要深化對(duì)民族基層傳統(tǒng)社會(huì)自治體系及其治理機(jī)制的認(rèn)識(shí)，大力吸收少數(shù)民族傳統(tǒng)的、鄉(xiāng)土的和多元文化治理資源，發(fā)揮農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)人文社會(huì)因素在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、幫助群眾排憂解難等方面的作用，將其吸收進(jìn)民族社區(qū)現(xiàn)代治理體系的建設(shè)中，最終建立一種既吸收傳統(tǒng)因素又體現(xiàn)現(xiàn)代特色的新型合作治理體系。

那么，在現(xiàn)代治理理念的指導(dǎo)下，結(jié)合民族社區(qū)在發(fā)展階段與治理環(huán)境上的特殊性，如何在西藏農(nóng)牧區(qū)民族社區(qū)建立治理體系呢？

（一）轉(zhuǎn)變政府治理理念。

政府應(yīng)當(dāng)摒棄過(guò)去對(duì)農(nóng)牧區(qū)實(shí)行單一行政控制的治理理念，樹立多元參與的治理理念。同時(shí)，政府要轉(zhuǎn)變自身職能，重新進(jìn)行角色定位：要樹立公共服務(wù)意識(shí)，從全能控制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，為社區(qū)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

（二）增強(qiáng)農(nóng)牧民主體意識(shí)。

在社區(qū)治理中，要培養(yǎng)農(nóng)牧民的主體性意識(shí)?？梢酝ㄟ^(guò)開展多種形式的宣傳教育，增強(qiáng)農(nóng)牧民的政治責(zé)任感，樹立其參與社會(huì)治理的現(xiàn)代公民意識(shí)，培養(yǎng)公民精神，塑造公民文化，使其提高自己當(dāng)家作主的主人翁責(zé)任感，增強(qiáng)其社會(huì)責(zé)任心。

（三）培育社區(qū)自治組織。

鼓勵(lì)農(nóng)牧民依據(jù)興趣和自身需求建立老人協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)等組織，幫助各種民間組織解決發(fā)展過(guò)程中遇到的困難，對(duì)新生的協(xié)會(huì)組織給予各種政策、資金上的扶持，修復(fù)和重建農(nóng)村社區(qū)原生性組織，通過(guò)原生性組織對(duì)社區(qū)進(jìn)行有效治理。

（四）引導(dǎo)商業(yè)組織與非營(yíng)利組織的介入。要倡導(dǎo)企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在獲取利益的同時(shí)對(duì)社區(qū)進(jìn)行回報(bào)和投資，幫助社區(qū)發(fā)展。對(duì)非營(yíng)利組織提供的公益服務(wù)給予方向指導(dǎo)，引導(dǎo)其參與社區(qū)為村牧民提供最急切、最需要的服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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