城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中“多規(guī)合一”的整合實(shí)踐分析

羅柳

摘要：多規(guī)合一是在三規(guī)合一的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，三規(guī)是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃，通過(guò)三者之間的協(xié)調(diào)編制來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展。在2014年底，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)保部以及住建部聯(lián)合要求進(jìn)行“多規(guī)合一”，其中多規(guī)合一是指通過(guò)在市縣建立示范點(diǎn)，進(jìn)而有效的推進(jìn)市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用以及生態(tài)規(guī)劃多重發(fā)展。本文對(duì)“多規(guī)合一”的基本屬性及整合實(shí)踐進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃設(shè)計(jì);多規(guī)合一;整合實(shí)踐

城市總體規(guī)劃屬于我國(guó)法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系當(dāng)中的主要內(nèi)容，在我國(guó)整體的城市建設(shè)與發(fā)展當(dāng)中發(fā)揮出極為重要的作用。并且如今隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)深人及主體利益的多元化轉(zhuǎn)變，直接促使城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜。為了應(yīng)對(duì)此類問(wèn)題，國(guó)家政府方面紛紛出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)劃政策，期望能夠據(jù)此來(lái)強(qiáng)化對(duì)空間資源的管理及控制。在此背景下多規(guī)合一得以被推出，并于2014年11月正式確立了全國(guó)多個(gè)多規(guī)合一試點(diǎn)市縣，其中多數(shù)地方政府也對(duì)多規(guī)合一的試點(diǎn)運(yùn)行積極配合，因此，多規(guī)合一瞬間形成一種全新的規(guī)劃發(fā)展形式，迅速蔓延全國(guó)。

一、城市多規(guī)合一的基本屬性

（一）城市多規(guī)合一的稠合性

城市多規(guī)合一作為我國(guó)城市發(fā)展的重要策略，其不僅承擔(dān)著建立城市空間規(guī)劃關(guān)系的“稠合”作用，也承擔(dān)著較強(qiáng)的協(xié)調(diào)作用。因此，要及時(shí)更新對(duì)城市多規(guī)合一的認(rèn)識(shí)，不能將其看做成一個(gè)單純的城市規(guī)劃，而是要將其看作是建立一個(gè)具有較好協(xié)調(diào)勝的稠合機(jī)制，需要對(duì)城市空間規(guī)劃中的技術(shù)平臺(tái)及制度平臺(tái)行深度稠合，以此確保其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)稠合效應(yīng)促進(jìn)城市規(guī)劃的協(xié)同增效。

（二）城市多規(guī)合一的對(duì)沖性

在實(shí)行城市多規(guī)合一之前，首先就要充分認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)任務(wù)的成因，是因?yàn)槲覈?guó)不同部門(mén)規(guī)劃中造成的沖突問(wèn)題而出現(xiàn)的，其主要的任務(wù)目標(biāo)就是解決這此問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)空間規(guī)劃改革的發(fā)展。在已有多規(guī)的情況下，實(shí)行城市多規(guī)合一，是解決城市空間規(guī)劃中矛盾的關(guān)鍵途徑，通過(guò)多規(guī)合一實(shí)現(xiàn)較好的對(duì)沖效應(yīng)，不僅可以降低某此沖突的影響程度，在消除沖突方面也有著較好的積極影響作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖繪制到底的目標(biāo)有著較好的促進(jìn)作用。

（三）城市多規(guī)合一的包容性

根據(jù)城市多規(guī)合一的試點(diǎn)情況下來(lái)，在空間規(guī)劃體系方面體現(xiàn)出較強(qiáng)的可持續(xù)發(fā)展特征，能夠?qū)ψ猿审w系、不同技術(shù)、不同標(biāo)準(zhǔn)、相對(duì)綜合、相對(duì)獨(dú)立的國(guó)土系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)及發(fā)展系統(tǒng)的空間規(guī)劃進(jìn)行有效整合，有效規(guī)避了該四大系統(tǒng)在編制和執(zhí)行空間規(guī)劃體系過(guò)程中的矛盾沖突，整個(gè)過(guò)程體現(xiàn)出較強(qiáng)的包容性及融合性。

二、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中“多規(guī)合一”的整合實(shí)踐

（一）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建規(guī)劃平臺(tái)

由于當(dāng)前各地的多規(guī)合一用地標(biāo)準(zhǔn)在對(duì)接方面存在非常明顯的差異性，因此就要求各個(gè)部門(mén)必須在用地分類的基礎(chǔ)上來(lái)形成可對(duì)接與可轉(zhuǎn)換的用地分類體系，并在此基礎(chǔ)上來(lái)明確界定多種用地類型的含義。同時(shí)需要針對(duì)判讀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，主要因?yàn)橐?guī)劃部門(mén)和國(guó)土部門(mén)建設(shè)用地判讀標(biāo)準(zhǔn)并不一致，因此需要針對(duì)國(guó)土規(guī)劃用地進(jìn)行重點(diǎn)判讀，充分掌握去用地規(guī)劃，實(shí)施分類處理，解決閑置用地的情況，最終促使核算用地的門(mén)類和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)銜接效果。與此同時(shí)還需構(gòu)建全域規(guī)劃平臺(tái)，大力統(tǒng)籌城市規(guī)劃用地布局的優(yōu)勢(shì)及其對(duì)土地規(guī)劃應(yīng)對(duì)農(nóng)用地管控的要求，最終由此形成區(qū)域覆蓋式的規(guī)劃平臺(tái)，促使其和其他部門(mén)規(guī)劃形成清晰、互補(bǔ)的功能。

（二）一張藍(lán)圖繪制到底

通過(guò)各個(gè)利益參與方的共同努力，在開(kāi)展城市多規(guī)合一的過(guò)程中，應(yīng)及時(shí)繪制一張核定地塊主體功能，且能夠維護(hù)各個(gè)利益參與方自由行駛權(quán)利的約束藍(lán)圖，并在此基礎(chǔ)上明確各個(gè)利益參與方及部門(mén)都認(rèn)可的不可建設(shè)空間范圍，以此為城市多規(guī)合一的順利開(kāi)展提供有利依據(jù)。同時(shí)，為確保城市多規(guī)合一的順利開(kāi)展，要利用法定形式進(jìn)行控制，通過(guò)剛性規(guī)定對(duì)各個(gè)利益參與方及部門(mén)進(jìn)行約束。其次，一張藍(lán)圖作為不可建設(shè)空間范圍的約束藍(lán)圖，必須要做到保護(hù)到底、繪制到底和約束到底，避免給城市多規(guī)合一的發(fā)展帶來(lái)不利隱患。最后，在保護(hù)農(nóng)田方面，需要由國(guó)土部門(mén)行使權(quán)力，如何建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由發(fā)展部門(mén)行使權(quán)力，如何建設(shè)用地，由建設(shè)部門(mén)行使權(quán)力，各個(gè)部門(mén)要做到互不干涉，使部門(mén)任務(wù)得以順利完成。

（三）兩類空間上下協(xié)同

在城市多規(guī)合一的空間規(guī)劃過(guò)程中，要做到地下可建設(shè)空間和地上可建設(shè)空間的立體聯(lián)動(dòng)綜合開(kāi)發(fā)，秉持可持續(xù)發(fā)展觀，綜合利用地下及地上的可建設(shè)空間，對(duì)地下及地上的同位異類資源進(jìn)行有順序的綜合利用，并做好相應(yīng)的災(zāi)害防治工作，以此確保其整體效益。由于國(guó)土部門(mén)比較注重地下可建設(shè)空間的利用價(jià)值，城建部門(mén)的重視程度逐漸提高，而環(huán)保部門(mén)的重視程度相對(duì)較弱，想要促進(jìn)城市多規(guī)合一的順利進(jìn)行，應(yīng)及時(shí)樹(shù)立對(duì)地下可建設(shè)空間和地上可建設(shè)空間的綜合利用意識(shí)，將地上及地下的可建設(shè)空間繪制成一個(gè)整體，進(jìn)而對(duì)這此可建設(shè)空間進(jìn)行同步開(kāi)發(fā)，全面落實(shí)兩類空間上下協(xié)同，促進(jìn)城市多規(guī)合一的持續(xù)發(fā)展。

（四）統(tǒng)籌發(fā)展，合理布局

對(duì)城市規(guī)劃用地進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展，城建規(guī)劃用地應(yīng)和土地規(guī)劃建設(shè)用地的規(guī)模以及范圍應(yīng)相同。確定農(nóng)村和城鎮(zhèn)結(jié)合后所需用地，對(duì)建設(shè)用地和農(nóng)用進(jìn)行區(qū)分，對(duì)農(nóng)田的基本情況進(jìn)行調(diào)查并對(duì)農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，當(dāng)農(nóng)村并點(diǎn)后對(duì)其原來(lái)的土地進(jìn)行整理，在確保農(nóng)用田地不會(huì)減少的前提下，尋找城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地減少相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)模式

在統(tǒng)籌發(fā)展，合理布局的前提下，對(duì)用地進(jìn)行協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃應(yīng)該使土地規(guī)劃的用地指標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)、農(nóng)田數(shù)量等內(nèi)容要滿足城鄉(xiāng)發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間的合理布局，繼而能夠最大程度的減小城鄉(xiāng)發(fā)展和耕地保護(hù)之間的矛盾以及土地和供應(yīng)商之間的關(guān)系。

（五）部門(mén)統(tǒng)籌，強(qiáng)化實(shí)施

由于多規(guī)合一的主要難點(diǎn)為政府各職能部門(mén)間的協(xié)調(diào)與非技術(shù)方法的統(tǒng)一，其能夠集中反映出其中存在的一系列問(wèn)題。因此在此背景下必須做好相應(yīng)的部門(mén)統(tǒng)籌工作，具體需要在此基礎(chǔ)上形成動(dòng)態(tài)更新、部門(mén)共享的一種全新協(xié)作平臺(tái)與機(jī)制，且在實(shí)際當(dāng)中，專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)可促使其提前介人實(shí)施引導(dǎo)，這樣能夠充分體現(xiàn)出城市公共規(guī)劃的政策屬性。而隨著多規(guī)合一的具體實(shí)施，其直接產(chǎn)生了規(guī)劃變更需求，需針對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)。其中總體規(guī)劃應(yīng)對(duì)充分展現(xiàn)出簡(jiǎn)化與強(qiáng)化內(nèi)容剛性的一面，以此來(lái)為具體操作當(dāng)中規(guī)劃編制的必要彈性空間，這樣將切實(shí)保障長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃本身的戰(zhàn)略性及宏觀性。

三、結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，城市總體規(guī)劃屬于目前城市規(guī)劃發(fā)展的主要規(guī)劃類型，多規(guī)合一的推出迅速成為往后規(guī)劃編制與管理的主要發(fā)展趨勢(shì)。因此在多規(guī)合一背景下，要求城市規(guī)劃必須大力變革自身理念及方法。同時(shí)需要突出規(guī)劃工作戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)化控制舉措，積極調(diào)整編制內(nèi)容，切實(shí)加強(qiáng)多部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新，由此構(gòu)建出一套協(xié)同管理數(shù)據(jù)平臺(tái)，最終由此實(shí)現(xiàn)規(guī)劃工作的良好實(shí)施性。

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